機(jī)構(gòu)改革中部門(mén)內(nèi)部職責(zé)和業(yè)務(wù)整合初探
——以江西省縣級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)為例

●余秀君 劉麗君

黨的十九屆三中全會(huì)作出深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重大決定，明確必須堅(jiān)持優(yōu)化協(xié)同高效的原則推進(jìn)改革。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“要把轉(zhuǎn)變和優(yōu)化職責(zé)作為機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵，加快轉(zhuǎn)變職能，強(qiáng)化部門(mén)內(nèi)部職責(zé)和業(yè)務(wù)整合，對(duì)劃入的職能和機(jī)構(gòu)，要同現(xiàn)有機(jī)構(gòu)職能統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)設(shè)計(jì)、有機(jī)整合，既要有物理變化，又要有化學(xué)反應(yīng)，切實(shí)體現(xiàn)設(shè)立重組各個(gè)機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略謀劃和整體考慮?！比绾卧诓块T(mén)內(nèi)部的職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置上有效落實(shí)中央決策部署是這次機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)，也是難點(diǎn)。本文以江西省縣級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置為例進(jìn)行分析，旨在為進(jìn)一步優(yōu)化部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置提供參考。

一、縣級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀

2014年，江西省按照中央的部署要求推進(jìn)市縣市場(chǎng)監(jiān)管體制改革。2015年，100個(gè)縣（市、區(qū)）已全部實(shí)行“三局合一”，組建成立了“市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理局”，加掛“食品藥品監(jiān)督管理局”牌子。但機(jī)構(gòu)整合并沒(méi)有相應(yīng)地帶動(dòng)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的整合和職能的融合，各地方基于多種考慮，在業(yè)務(wù)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的整合上普遍乏力。

一是機(jī)構(gòu)數(shù)量偏多，地區(qū)間差距較大。江西省縣級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)平均數(shù)為14個(gè)（中位數(shù)為13個(gè)），其中，12個(gè)及以上的占85.3%，13個(gè)及以上的占63.2%，14個(gè)及以上的占50%，15個(gè)及以上的占37.5%，12-15個(gè)的占55.8%。最多的地方設(shè)置了26個(gè)，最少的設(shè)置了7個(gè)。在“轄區(qū)面積、人口和GDP”接近的部分縣（市、區(qū)）抽取數(shù)據(jù)對(duì)比，“轄區(qū)面積、人口”接近的樣本1中，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量相差8個(gè)，“轄區(qū)面積、GDP”接近的樣本2中，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量相差12個(gè)；這6個(gè)被抽樣地區(qū)中有4個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)平均編制數(shù)不足2名，不符合江西省政府令176號(hào)第12條規(guī)定：“縣級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，少于2名行政編制的不得設(shè)立”。見(jiàn)表1。

二是整合標(biāo)準(zhǔn)不一，機(jī)構(gòu)名稱(chēng)差異大。一方面，整合標(biāo)準(zhǔn)多樣。如對(duì)食品、藥品、醫(yī)療器械、保健品和化妝品的監(jiān)管，有的將藥品、醫(yī)療器械作為一類(lèi)，食品、保健品和化妝品作為一類(lèi)，分別設(shè)立藥品和醫(yī)療器械監(jiān)管股與食品、保健品和化妝品服務(wù)監(jiān)督管理股；有的將藥品和化妝品作為一類(lèi)，醫(yī)療器械作為一類(lèi)，食品再作為一類(lèi)，分別設(shè)立藥品化妝品安全監(jiān)督管理股、醫(yī)療器械監(jiān)督管理股、食品監(jiān)督管理股。另一方面，履行相同或相近職能的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)名稱(chēng)差異較大。以承擔(dān)“維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益”職能的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)為例，有消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)科（局）、消費(fèi)者投訴舉報(bào)中心、12315投訴舉報(bào)中心等多個(gè)名稱(chēng)。

表1 部分縣級(jí)市場(chǎng)與質(zhì)量監(jiān)督管理局?jǐn)?shù)據(jù)對(duì)比

三是設(shè)置偏離主業(yè)，與“三定”規(guī)定不一致。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置與市場(chǎng)監(jiān)管關(guān)聯(lián)度不高。如個(gè)別地方設(shè)置了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行科，幫助企業(yè)解決資金貸款需求，培植發(fā)展規(guī)模以上商貿(mào)企業(yè)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)企業(yè)加強(qiáng)調(diào)度、分析數(shù)據(jù)、研究行業(yè)發(fā)展動(dòng)態(tài)等。

四是業(yè)務(wù)各自為政，內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制不健全。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的工作協(xié)調(diào)機(jī)制也亟待完善。改革前，基層工商分局和執(zhí)法大隊(duì)的分工主要是依照工商管理?xiàng)l例來(lái)劃分，改革后，多家部門(mén)整合了，無(wú)法沿用工商一家的規(guī)定，市場(chǎng)監(jiān)管分局和執(zhí)法大隊(duì)就按照“誰(shuí)先立案誰(shuí)來(lái)辦”的原則來(lái)分工，很不規(guī)范；原隸屬不同部門(mén)的辦證業(yè)務(wù)未能有效整合，存在“多窗辦證”的現(xiàn)象。

綜上，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量過(guò)多導(dǎo)致分工過(guò)細(xì)、效率不高、執(zhí)政資源囿于機(jī)關(guān)而不能向基層執(zhí)法一線傾斜等問(wèn)題；整合標(biāo)準(zhǔn)不一造成機(jī)構(gòu)名稱(chēng)五花八門(mén)；部分地方突破“三定”規(guī)定設(shè)置機(jī)構(gòu)，擾亂了機(jī)構(gòu)編制秩序。

二、對(duì)縣級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合的建議

目前，縣級(jí)市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理局實(shí)設(shè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)為12-15個(gè)的縣（市、區(qū)）占55.8%，平均設(shè)有內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)14個(gè)，平均行政編制數(shù)（不含領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)）33名。按照江西省政府令176號(hào)的有關(guān)規(guī)定，理論上可以平均設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)上限為16個(gè)。綜合考慮近幾年取消下放行政權(quán)力事項(xiàng)等因素，以及本輪機(jī)構(gòu)改革的職能調(diào)整情況，建議采取“11+N”（N≤5）模式，11為業(yè)務(wù)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，N為綜合內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和各地特色內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。具體設(shè)置參考：

（1）政策法規(guī)股。負(fù)責(zé)法規(guī)方面的工作。（2）市場(chǎng)規(guī)范監(jiān)督管理股。負(fù)責(zé)監(jiān)管市場(chǎng)（含特殊商品市場(chǎng)）秩序、商品交易、抵押合同登記、重守合同申報(bào)等方面的工作。（3）消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)股（消費(fèi)者協(xié)會(huì)、消費(fèi)者投訴中心）。負(fù)責(zé)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，受理消費(fèi)者投訴維權(quán)等方面的工作。（4）特種設(shè)備安全監(jiān)察股（安委會(huì)辦公室）。負(fù)責(zé)特種設(shè)備監(jiān)察方面的工作。（5）藥品器械化妝品監(jiān)督管理股。負(fù)責(zé)藥品、醫(yī)療器械、化妝品注冊(cè)、生產(chǎn)、流通等環(huán)節(jié)的監(jiān)管工作。（6）食品監(jiān)督管理股。負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)監(jiān)管，餐飲食品監(jiān)管，保健食品監(jiān)管等方面的工作。（7）標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量監(jiān)督管理股。負(fù)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)化和計(jì)量監(jiān)管服務(wù)方面的工作。（8）質(zhì)量品牌監(jiān)督管理股。負(fù)責(zé)產(chǎn)品商品質(zhì)量監(jiān)督、質(zhì)量管理品牌建設(shè)、商標(biāo)注冊(cè)、商標(biāo)評(píng)審申報(bào)、質(zhì)量認(rèn)證許可等方面的工作。（9）市場(chǎng)主體注冊(cè)和信用監(jiān)督管理股。負(fù)責(zé)企業(yè)信用、個(gè)體信用、雙隨機(jī)監(jiān)管、企業(yè)注冊(cè)登記、個(gè)體私營(yíng)登記指導(dǎo)等方面的工作。（10）知識(shí)產(chǎn)權(quán)股。負(fù)責(zé)專(zhuān)利管理等方面的工作。（11）價(jià)格監(jiān)督檢查和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)局。負(fù)責(zé)價(jià)格收費(fèi)監(jiān)督檢查、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、反壟斷、傳銷(xiāo)、虛假?gòu)V告、商標(biāo)侵權(quán)、商業(yè)賄賂大要案查處等方面的工作。

三、對(duì)進(jìn)一步優(yōu)化部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置啟示

機(jī)構(gòu)改革中要將部門(mén)的整合和職能融合延深到內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，特別是那些組合歸并量比較大的部門(mén)，在整合內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)時(shí)更要脫胎換骨。通過(guò)機(jī)構(gòu)重新設(shè)置、職責(zé)重新劃定、流程重新梳理、人員重新分配，著力破解機(jī)構(gòu)合并后可能出現(xiàn)的貌合神離、同床異夢(mèng)等問(wèn)題，這既是貫徹落實(shí)中央決策部署的必然要求，也是發(fā)揮有限機(jī)構(gòu)編制資源效益的現(xiàn)實(shí)需求，更是實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)改革優(yōu)化協(xié)同高效預(yù)期目標(biāo)的重要保障。

啟示一：內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)按精干、綜合的原則來(lái)設(shè)置，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)總數(shù)應(yīng)少于對(duì)口上級(jí)部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)。

啟示二：業(yè)務(wù)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)立足于本級(jí)事權(quán)和管理特點(diǎn)，按照“一對(duì)一”“一對(duì)多”的方式對(duì)應(yīng)上級(jí)部門(mén)。

啟示三：內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量要與部門(mén)編制數(shù)（不含部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)編制）匹配，不得違反各層級(jí)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)最低編制數(shù)規(guī)定。

啟示四：通過(guò)設(shè)置過(guò)渡消化期妥善安置涉改人員，不能?chē)@干部的安置來(lái)設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。