宋代救荒中的地方官員

陸敏珍

宋代是我國(guó)歷史上災(zāi)荒頻發(fā)的時(shí)期，也是荒政思想漸趨成熟、荒政制度不斷體系化與系統(tǒng)化的時(shí)期。地方官員作為救荒的直接負(fù)責(zé)人與救荒制度的執(zhí)行人，他們對(duì)制度的理解與實(shí)際的行政才能在救荒事務(wù)中起著舉足輕重的作用。

宋代救荒中地方官員所當(dāng)行之事

宋代董熠撰寫(xiě)的《救荒活民書(shū)》被譽(yù)為中國(guó)歷史上第一部救荒專(zhuān)著，此書(shū)曾由董熠本人進(jìn)呈皇帝，元代、清代，朝廷均曾下令將此書(shū)頒行州縣，后世荒政著作的撰寫(xiě)者更將此書(shū)奉為圭臬。

在這部備受后人推崇的著作中，董熠將救荒之政的責(zé)任人定為：人主、宰執(zhí)、監(jiān)司、太守、縣令，前兩者指向中央決策系統(tǒng)，后三者為地方行政系統(tǒng)，董熠強(qiáng)調(diào)這兩個(gè)系統(tǒng)的責(zé)任人應(yīng)各司其職、互為補(bǔ)充，“監(jiān)司守令所當(dāng)行，人主宰執(zhí)之所不必行;人主宰執(zhí)之所行，又非監(jiān)司太守縣令之所宜行”。與此同時(shí)，他為不同的救荒責(zé)任者分列具體職事，其中，就地方官員而論，董熠條列監(jiān)司所當(dāng)行之事10條、州官當(dāng)行之事16條、縣官當(dāng)行之事22條。

董熠曾任地方官，又有參與救荒的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，他的救荒專(zhuān)著不只是對(duì)前人與當(dāng)時(shí)救荒事例、救荒之策與救荒思想的總結(jié)與歸納，還包含著他個(gè)人親歷救荒后的思考與見(jiàn)解。由此視角去看，董熠所列舉的監(jiān)司與州縣官救荒當(dāng)行之事，既含有對(duì)歷史與當(dāng)下制度的觀察，亦含有他個(gè)人的理想設(shè)定，并不完全等同于宋代地方官員救荒時(shí)的實(shí)際職責(zé)，很明顯，這些當(dāng)行之事究竟是制度還是規(guī)則？是程序還是規(guī)范？是過(guò)程抑或是形式？他并沒(méi)有明確區(qū)分。某種程度上，他所條列的救荒當(dāng)行之事，與其說(shuō)是地方官員的救荒職責(zé)，不如說(shuō)更類(lèi)似于救荒的行政手冊(cè)，用以指導(dǎo)地方官員在面對(duì)救荒時(shí)，可采用的措施、具體部署與步驟。

不過(guò)，由理論所支配的救荒行政知識(shí)與指導(dǎo)方案，在面對(duì)實(shí)際問(wèn)題時(shí)，是否能真正起到指導(dǎo)地方官員的作用？那些偏離了政府要求的救荒規(guī)定與程序之外的地方官員，究竟是認(rèn)識(shí)上所造成的行政失序還是根源于其他的原因？宋人對(duì)地方官員救荒的議論、朝廷對(duì)救荒官員的獎(jiǎng)懲，為這些問(wèn)題提供了一些可能的答案。

宋代救荒制度不斷成熟，但地方官員仍面臨著復(fù)雜的救災(zāi)形勢(shì)

宋代救荒制度的成熟與完善，早已被歷史學(xué)家細(xì)致描摹過(guò)。宋代的災(zāi)荒分層管理體系以及訴災(zāi)、抄劄、檢放等一系列程序漸趨成熟;常平、義倉(cāng)、勸分、禁遏糴、不抑價(jià)等救荒之法被寫(xiě)入荒政著作中，得到廣泛提倡;賑濟(jì)、賑糶、賑貸等救助方式中對(duì)象明確、范疇清晰;作為備荒的倉(cāng)儲(chǔ)更是種類(lèi)繁多，功能完善。但是，制度規(guī)定的細(xì)致化、嚴(yán)密化，并不等同于救荒的實(shí)際效果。事實(shí)上，在是否接受訴災(zāi)、如何措置有方等問(wèn)題上，地方官員所面臨的問(wèn)題十分復(fù)雜。比如，被宋代士大夫所詬病過(guò)的災(zāi)荒時(shí)地方官員“不訴災(zāi)”或“不早具奏”等行政不作為或行動(dòng)遲滯等問(wèn)題，很大一部分原因來(lái)自于現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)中或隱或顯的沖突;被歷史學(xué)家所稱(chēng)贊的宋代救荒制度，雖在文本上趨于完善與系統(tǒng)，但在實(shí)際措置與執(zhí)行時(shí)，需仰賴(lài)地方官員個(gè)人的行政能力與道德品行;救荒制度背后所涵養(yǎng)的文化理想與社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題之間的張力，均在相當(dāng)程度上左右著地方官員救荒過(guò)程中的行政選擇與施行效果。

宋代建國(guó)伊始，“兵戈災(zāi)診”“賑恤困窮，不致流移”一直是州縣官的考核內(nèi)容之一;監(jiān)司的考較事件中，年度內(nèi)有無(wú)災(zāi)傷，曾如何經(jīng)畫(huà)賑恤安存，或者失于賑恤、致有逃亡等規(guī)定亦是十分詳細(xì)。不過(guò)，對(duì)于一個(gè)地方官員而言，救荒固然重要，其他職責(zé)更不容忽視，尤其是在任時(shí)的戶(hù)口和賦稅額。當(dāng)?shù)胤缴嫌腥藨?hù)前來(lái)訴災(zāi)，而救荒減災(zāi)又以減少財(cái)賦稅額作為代價(jià)時(shí)，以完成課額作為首要任務(wù)的州縣官員與監(jiān)司，兩相權(quán)衡之后，往往不受理或?yàn)殡y民戶(hù)訴災(zāi)。例如，大中祥符九年（1016），博州蝗災(zāi)加旱災(zāi)，人戶(hù)訴災(zāi)，州縣抑輸常賦，但監(jiān)司卻拒絕受理訴災(zāi)狀。需要指出的是，諱言災(zāi)傷、不令申訴災(zāi)傷并非是某個(gè)官員的個(gè)體行為，而是地方官員群體之間的一種“潛規(guī)則”：遇有災(zāi)傷時(shí)各級(jí)地方官員往往互相觀望，監(jiān)司更是授意州縣長(zhǎng)官不得接受訴狀。蘇軾曾提到過(guò)一件事：元祜五年（1090），秀州嘉興縣因不受訴災(zāi)傷詞狀，致踏死40余人，事實(shí)上，不接受訴災(zāi)狀“所在官吏皆同此意”“此一處以踏死人多，獨(dú)彰露耳”。再如，建中靖國(guó)元年（1101），江、淮、兩浙、福建等路有旱災(zāi)，監(jiān)司、郡守或不以聞，或雖聞而不敢盡以實(shí)告，而州縣官員承望轉(zhuǎn)運(yùn)司的意旨，不肯依法受接人戶(hù)訴狀。至于那些接受了訴災(zāi)詞狀，但受訴之后，不即差官，或不親至地頭，或檢放時(shí)虛報(bào)數(shù)字，或改易原來(lái)訴狀等弊端，是宋代救荒時(shí)的常見(jiàn)現(xiàn)象。這種現(xiàn)象可能有多種解釋?zhuān)珶o(wú)疑，制度設(shè)計(jì)中的沖突是其中不可忽視的層面。

宋代荒政措施的落實(shí)依賴(lài)于有行政執(zhí)行力與德行的地方官員

宋代荒政中的許多措施，就文本而言，體系完備，但細(xì)讀文本，不難發(fā)現(xiàn)，真正要將文本落實(shí)于救災(zāi)之中需要仰賴(lài)?yán)硐氲墓賳T。簡(jiǎn)單而言，制度的實(shí)際執(zhí)行者需要有果敢的行政執(zhí)行能力、精明的判識(shí)以預(yù)估荒災(zāi)并采用切實(shí)可行的救治措施，同時(shí)，又能望重一方，團(tuán)結(jié)并組織盡可能多的救荒人員。正是考慮到救荒時(shí)對(duì)官吏行政能力的要求，當(dāng)災(zāi)荒發(fā)生時(shí)，朝廷會(huì)以詔令的形式督促地方上臨時(shí)調(diào)動(dòng)人員，若州縣內(nèi)有不任職者，或老謬不能究心職事者，要求監(jiān)司選擇他官另代，或以清強(qiáng)能吏前去對(duì)易，并開(kāi)具已對(duì)易官的職位、姓名等信息。

除了行政能力的要求之外，救荒成效更依賴(lài)于官員個(gè)人德行。以宋代救荒時(shí)使用的“勸分”為例。所謂勸分，即官府出面勸誘有力之家，出辦賑糶、賑貸等事務(wù)，朝廷則以爵位官職、優(yōu)惠價(jià)格、免役等條件為號(hào)召。宋人的文集中提供了許多官員勸分成功的實(shí)例，他們或發(fā)布榜文、或以勸諭賑濟(jì)詩(shī)文等形式通告地方，一些史料中記錄了官員面對(duì)富戶(hù)時(shí)的勸誘言詞。而這些文章與言論一般均以義相勸、以情動(dòng)人，鮮少涉及利益與爵位。勸分遵循民間自愿的原則，為了促使勸分的成功概率，一些官員以身作則，以激勵(lì)富人。比如，河陽(yáng)知州向經(jīng)在地方遇災(zāi)時(shí)，“先以己圭田所入租賑救之，已而富人皆爭(zhēng)效慕出粟”;仁宗時(shí)，梓州路轉(zhuǎn)運(yùn)使扈稱(chēng)“出祿米賑民，故富家大族皆愿以米輸入官，而全活者數(shù)萬(wàn)人”。兩則事例被書(shū)寫(xiě)進(jìn)入《救荒活民書(shū)》中，成為救荒成功的范例曉示后人。由于個(gè)人能力的不一，同一制度在同一區(qū)域由不同的人執(zhí)行，效果不一。乾道七年（1171），朝廷令兩浙路實(shí)行賑糶，平江府常熟縣令趙善括成功地勸誘上戶(hù)出米，數(shù)量幾倍于其他縣邑，而昆山縣令聞人大雅，將此事委之吏輩，致使寅緣為奸。勸分中官員的號(hào)召力度、地方富戶(hù)的響應(yīng)等多種因素影響著勸分的效果。后來(lái)，本屬自愿的勸分在具體執(zhí)行過(guò)程中慢慢演化成了強(qiáng)調(diào)性的科勒攤派，宋人稱(chēng)為“抑配”。

宋代救荒制度背后的理?yè)?jù)是什么？這是一個(gè)十分有意味的話題。比如，禁遏糴、不抑價(jià)是宋人常常采用的救荒方法，這兩種方法，簡(jiǎn)單而言，即在救荒時(shí)節(jié)，不禁止他處的人購(gòu)運(yùn)糧食，不限制糧食價(jià)格?，F(xiàn)代研究者將此兩者解讀為充分利用市場(chǎng)這只看不見(jiàn)的手來(lái)調(diào)控社會(huì)資源的有效配置。宋人在制定這一制度時(shí)，是否以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理作為理論依據(jù)，暫且不論。但這些制度背后是有一個(gè)預(yù)設(shè)的文化理想的。比如，為什么禁遏糴？在董熠看來(lái)，天下一家，饑荒無(wú)分地域，但各地豐歉不同，鄰境告糴，義所當(dāng)恤。為什么要行勸分？黃震認(rèn)為，“勸富室以惠小民，損有余而補(bǔ)不足，天道也，國(guó)法也。富者種德、貧者感恩，鄉(xiāng)井盛事也”。這些提法雖以“義所當(dāng)恤”“天道國(guó)法”等相當(dāng)標(biāo)語(yǔ)性的口氣說(shuō)出，但其核心的認(rèn)識(shí)在于“天下一家”的文化理想。既然是一家人，就如孔子所說(shuō)“有國(guó)有家者，不患寡而患不均，不患貧而患不安”。均與安是其中重要的社會(huì)價(jià)值取向。因此，災(zāi)荒時(shí)，不同地區(qū)之間的有無(wú)相濟(jì)，貧戶(hù)富室之間的有無(wú)相補(bǔ)，是宋人認(rèn)為的“真救援之良法”。若一路饑荒，而鄰郡為之閉糴，坐視百姓流離，董熠詰問(wèn)官員說(shuō)，這樣的選擇豈是“圣朝所以子育兆民之意者”？對(duì)于那些饑民而言，手中持錢(qián)但卻無(wú)告糴之所，“其不肯甘心就死者必起而為亂”，“此莫大之患”。

但天下一家的文化理想放置于救荒的實(shí)際場(chǎng)域之中，對(duì)地方官員提出了很大的挑戰(zhàn)。災(zāi)荒發(fā)生時(shí)，不少地方，尤其是未受災(zāi)地區(qū)的地方官因?yàn)榭紤]到糧食出境過(guò)多會(huì)造成本地糧荒，引起地方的恐慌與動(dòng)亂，因此，“莫肯通融異縣，貯儲(chǔ)不恤鄰邑”的情況時(shí)有發(fā)生。究竟是以一地的地方官為職守、保一方土地的安穩(wěn)，即所謂“州郡之間，官司各專(zhuān)其民”？還是以天下為理想、以活民惠養(yǎng)為己任，保鄰境而失卻了本鄉(xiāng)本地的穩(wěn)定？陷于理想與現(xiàn)實(shí)困局之中的地方官員，如何才能做出正確的選擇，顯然并不輕松。

宋代對(duì)地方官員救荒的獎(jiǎng)懲及其普適原則

如上文所言，救荒一向被列入地方官員的政事考核范疇之內(nèi)，但為了表彰與督察救荒中的官員，朝廷還以詔令對(duì)地方官員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。天禧元年（1017），臨江軍新淦知縣張崇浚，因能親率縣民“減價(jià)糶粟濟(jì)饑乏”，朝廷予以詔獎(jiǎng)。乾道八年（1172），朝廷以轉(zhuǎn)官或減磨勘年限等方式獎(jiǎng)勵(lì)了江西、湖南兩地于救荒中“賑濟(jì)有勞”的30名官員。淳熙三年（1176），江東安撫使劉珙因在救荒中賑濟(jì)有方，地方上“米價(jià)不至翔踴，居民并無(wú)流移”，朝廷降詔獎(jiǎng)諭。紹興七年（1137），四川潼川府知州景興宗、廣安軍知州李瞻、果州知州王隙、前吏部郎官馮楫、漢州守臣王梅等人“因活饑民甚眾”，各轉(zhuǎn)一官。

有宋一代，地方官員因救荒不力受到懲罰的詔令也更相迭出。淳化元年（990），登州饑荒，地方官吏因不能及早具奏，劾罪以聞。元祐三年（1088）原京東路轉(zhuǎn)運(yùn)判官井亮采因在位時(shí)措置不當(dāng)，致使京東路民饑，“無(wú)以賑給”，因而降官。政和八年（1118），淮南路水災(zāi)，地方官員措置不力，朝廷勒令知州、縣令、常平官等停官，監(jiān)司降兩官。宣和元年（1119），京西路饑荒，因監(jiān)司、州郡不中奏，不放租稅，或放稅不盡，致使災(zāi)情蔓延，均州、房州更有盜賊聚集，朝廷后將常平官停官，相關(guān)各州的知州、縣令、通判等降官。紹興二十九年（1159），福建路水災(zāi)，提點(diǎn)刑獄樊光遠(yuǎn)因不親括責(zé)闕食人戶(hù)賑濟(jì)，故而降官。這些針對(duì)某個(gè)地域或某個(gè)個(gè)體的獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰詔令，數(shù)量眾多，當(dāng)然，即便將這些詔令悉數(shù)匯集，也開(kāi)具不出一份完整詳細(xì)的宋代地方官員救荒獎(jiǎng)懲規(guī)定，但卻可以據(jù)這些詔令總結(jié)出朝廷獎(jiǎng)懲的一般性原則。

在措置救荒時(shí)，“實(shí)惠及民，毋徒為文具”是朝廷對(duì)地方官員一貫的要求，為了強(qiáng)調(diào)何謂“實(shí)惠及民”的救荒措施，有些詔令單獨(dú)列出具體參考條目，例如，措置不當(dāng)，“致有盜賊竊發(fā)”，“不用心賑濟(jì)，致戶(hù)口多有流移”，如此，州官縣令“取旨責(zé)罰”，相反，奉行如法，“能使一方之民不至失所”，則特與推賞。上引獎(jiǎng)懲事例中，一般均列舉出地方官員獲得獎(jiǎng)懲的具體因由，例如獎(jiǎng)勵(lì)那些能使一方米價(jià)穩(wěn)定、人戶(hù)不致逃移的官員，處罰那些不及時(shí)奏報(bào)造成災(zāi)民增多、盜賊聚集、救荒困難的。由此幾點(diǎn)來(lái)判斷，強(qiáng)調(diào)救荒實(shí)效應(yīng)該是地方官員救荒獎(jiǎng)懲中的一般原則。

正是基于以救荒實(shí)效作為獎(jiǎng)懲的普適原則，一些地方官員在救荒時(shí)事急從權(quán)，違背了行政程序與制度要求，但若最后產(chǎn)生好的救荒效果，即便遭人彈劾，亦可免于懲罰。英宗時(shí)，范鎮(zhèn)出知陳州，時(shí)值地方饑荒，范鎮(zhèn)上任不過(guò)三日，即令發(fā)庫(kù)廩三萬(wàn)貫石以貸，由于此事未及時(shí)上奏，監(jiān)司責(zé)其罪，范鎮(zhèn)上書(shū)自劾，朝廷不予追究，第二年，陳州豐收，所貸錢(qián)糧悉數(shù)收回。神宗時(shí)期，慶州知州范純?nèi)室?jiàn)當(dāng)?shù)仞嚮?，擅自發(fā)常平封樁粟麥賑恤災(zāi)民，有人認(rèn)為范純?nèi)史A貸過(guò)多，不合規(guī)范，朝廷遣使按視，百姓聽(tīng)聞此事，在朝廷使臣查辦前，償還貸糧。此事后成為范純?nèi)试诘胤饺喂俚闹匾?jī)，風(fēng)評(píng)一時(shí)。因?yàn)閺?qiáng)調(diào)救荒實(shí)效，朝廷亦允許救荒時(shí)州縣官員能“別有良法”，對(duì)已有的救荒措施，能隨宜改更，以適應(yīng)具體的環(huán)境與災(zāi)情。一些創(chuàng)新措施，若收到良好的救荒效果，能獲獎(jiǎng)勵(lì)，相應(yīng)地，如有違法，亦需承擔(dān)責(zé)任。熙寧七年（1074），前司農(nóng)寺丞劉載因在賑濟(jì)災(zāi)傷時(shí)，擅立關(guān)子式，牒諸州軍付饑民，于積蓄之家假貸，此事屬違法，劉載因而坐罪。

總之，兩宋時(shí)期，朝廷通過(guò)獎(jiǎng)懲手段對(duì)地方官員的救荒實(shí)行著監(jiān)督作用，強(qiáng)調(diào)救荒實(shí)效，對(duì)完善救荒制度起著至關(guān)重要的作用，同時(shí)，亦在相當(dāng)程度上避免制度流于文本。