江蘇省政務(wù)數(shù)據(jù)整合共享發(fā)展研究

姚敏 郝知遠(yuǎn)

隨著信息時代的來臨，大數(shù)據(jù)技術(shù)逐漸為各行各業(yè)所用，我國將“大數(shù)據(jù)”的建設(shè)和發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略并頒布了相關(guān)政策和指導(dǎo)性文件，給政務(wù)大數(shù)據(jù)共享發(fā)展工作也帶來了新的契機(jī)。在全國各地如火如荼開展政務(wù)數(shù)據(jù)整合共享工作之際，積極探索如何加速江蘇政務(wù)數(shù)據(jù)整合共享工作，及時總結(jié)經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)不足，對于促進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)整合共享工作在全省范圍內(nèi)的有效展開有著重要的現(xiàn)實意義。

一、政務(wù)數(shù)據(jù)整合共享的背景

經(jīng)過20年的建設(shè)，我國電子政務(wù)工作取得了顯著進(jìn)展，但在電子政務(wù)建設(shè)中一直存在著“縱強橫弱”、“信息孤島”等問題，嚴(yán)重制約了政府部門間的政務(wù)協(xié)同工作，從而影響了政府“放管服”改革的縱深推進(jìn)。為此，政府部門的數(shù)據(jù)亟待整合與利用。

黨中央、國務(wù)院高度重視政務(wù)數(shù)據(jù)的整合共享工作。2015年8月，國務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，明確指出數(shù)據(jù)的開放共享是國家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的核心，并將“加快政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享，推動資源整合，提升治理能力”列為三大任務(wù)之首；2016年9月，國務(wù)院印發(fā)《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》，規(guī)范政務(wù)部門間政務(wù)信息資源共享工作；2016年12月，國務(wù)院發(fā)布《“十三五”國家信息化規(guī)劃》，提出要打破各種信息壁壘和“孤島”，推動信息跨部門跨層級共享共用；2017年5月，國務(wù)院印發(fā)《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實施方案》，再次要求推動政務(wù)信息系統(tǒng)互聯(lián)互通、公共數(shù)據(jù)共享。在2018年5月召開的國務(wù)院常務(wù)會議上，李克強總理進(jìn)一步指出各地政府應(yīng)逐步推進(jìn)政務(wù)服務(wù)一網(wǎng)通辦，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享交換平臺。

各地政府紛紛積極響應(yīng)，政務(wù)數(shù)據(jù)整合共享落地工作已經(jīng)初見成效。貴州省依托國家大數(shù)據(jù)（貴州）綜合試驗區(qū)，形成了集約統(tǒng)一的“云上貴州”數(shù)據(jù)共享交換平臺；廣東組建省政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局，統(tǒng)籌推動“數(shù)字政府”建設(shè)，促進(jìn)政務(wù)信息資源共享協(xié)同應(yīng)用，提升政務(wù)服務(wù)能力；浙江省成立“浙江省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局”，統(tǒng)籌管理公共數(shù)據(jù)資源和電子政務(wù)，推進(jìn)政府信息資源整合利用。江蘇省相繼出臺《江蘇省政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享工作實施方案》、《江蘇省政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》等一系列文件，籌劃成立江蘇省大數(shù)據(jù)管理中心，積極推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)資源整合工作。

二、江蘇省政務(wù)數(shù)據(jù)整合共享的現(xiàn)狀分析

近年來，江蘇加快“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的深度融合，積極推動政務(wù)數(shù)據(jù)的集中、開放、共享，政務(wù)信息資源共享總量增長迅速，為政務(wù)大數(shù)據(jù)整合共享奠定了良好的基礎(chǔ)。中國電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院發(fā)布的《中國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展評估報告（2018年）》顯示，2017年江蘇大數(shù)據(jù)發(fā)展指數(shù)達(dá)60.72，位居全國第二，省區(qū)第一。

（一）江蘇省政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享工作加快推進(jìn)

近年來，江蘇陸續(xù)發(fā)布《江蘇省大數(shù)據(jù)發(fā)展行動計劃》、《關(guān)于加快推進(jìn)全省電子政務(wù)外網(wǎng)建設(shè)的意見》，明確提出加快推進(jìn)我省政務(wù)信息資源開發(fā)與共享的要求。特別是2017年以來，江蘇省率先出臺《江蘇省政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》、《江蘇省政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享工作實施方案》、《江蘇省政務(wù)信息資源目錄編制指南》等有針對性的管理政策和規(guī)范，保障政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享工作的有效推進(jìn)。

2017年，江蘇省成功獲批國家政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享應(yīng)用試點，有效推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)整合共享工作，全省數(shù)據(jù)資源共享交換和開發(fā)應(yīng)用取得階段性成果。江蘇啟動省有關(guān)政府部門政務(wù)系統(tǒng)自查和審計工作，涉及71家省級有關(guān)部門單位，共涉及信息系統(tǒng)1700多個，為“審”“清”結(jié)合、消除“僵尸”信息系統(tǒng)、完成清理整合工作奠定基礎(chǔ)。開展“放管服”改革專項督查工作，專項督查13個設(shè)區(qū)市和省級重點部門的政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享情況。編制《江蘇省政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享目錄（一期）》和《江蘇省政務(wù)信息資源目錄編碼規(guī)范》，建設(shè)數(shù)據(jù)資源編目系統(tǒng)，上報國家共享網(wǎng)站數(shù)據(jù)量位居全國前列。在江蘇政務(wù)服務(wù)網(wǎng)推廣使用統(tǒng)一的電子證照庫和法人庫，歸集各類數(shù)據(jù)超過60TB，制定行政權(quán)力事項數(shù)據(jù)接口規(guī)范、辦件信息庫數(shù)據(jù)交換規(guī)范、法人信息庫接口規(guī)范、電子證照庫數(shù)據(jù)交換規(guī)范等。

（二）各地市政務(wù)大數(shù)據(jù)共享管理建設(shè)探索推進(jìn)

政務(wù)信息整合共享涉及很多個政府職能部門，具有戰(zhàn)略性和全局性。只有建立統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和管理體制，才能做到政務(wù)數(shù)據(jù)的“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一采集、共同使用”。江蘇省探索構(gòu)建有效地政務(wù)大數(shù)據(jù)共享管理機(jī)制，籌劃成立江蘇省大數(shù)據(jù)管理中心。南京、無錫、徐州、蘇州、常州、南通、連云港等設(shè)區(qū)市出臺市級政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享工作實施方案，扎實開展相關(guān)工作。南京市完善市政務(wù)大數(shù)據(jù)中心功能，政務(wù)大數(shù)據(jù)中心支撐了各部門300多個信息系統(tǒng)的運行，整合了近100個部門和單位的數(shù)據(jù)資源，每天數(shù)據(jù)交換量超過1億條。徐州市成立大數(shù)據(jù)管理局，強化數(shù)據(jù)資源整合，重點完善人口、法人、地理空間、宏觀經(jīng)濟(jì)四大數(shù)據(jù)庫。蘇州市制定大數(shù)據(jù)工作方案，編制完成《蘇州大數(shù)據(jù)中心概念方案》，成立市電子政務(wù)（政務(wù)大數(shù)據(jù)）工作領(lǐng)導(dǎo)小組。南通市成立市大數(shù)據(jù)管理局，在省內(nèi)率先打造“一委、一局、一平臺、一中心、兩支撐”的大數(shù)據(jù)管理體系。連云港市積極推動市大數(shù)據(jù)中心的建設(shè)，簽訂了大數(shù)據(jù)中心建設(shè)框架協(xié)議。揚州市啟動“云上揚州”建設(shè)，融合大數(shù)據(jù)共享交換平臺，推進(jìn)“一中心三平臺一體系七朵云應(yīng)用”建設(shè)。

（三）職能部門政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享初見成效

政府大數(shù)據(jù)主要來源于交通、環(huán)保、民政、稅務(wù)、統(tǒng)計、人口、醫(yī)療、審計、人社等政府職能部門，要想真正打破“條塊分割”、“部門割據(jù)”的局面，推進(jìn)政府部門間的數(shù)據(jù)充分共享是關(guān)鍵。近年來，江蘇大多數(shù)政府職能部門在逐步實現(xiàn)本系統(tǒng)內(nèi)部信息整合共享的基礎(chǔ)上，也紛紛強化部門間的政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享合作，建立健全政務(wù)信息資源目錄體系。

政務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的整合共享工作先行推進(jìn)。2017年， 江蘇人口基礎(chǔ)信息庫匯聚整合內(nèi)外數(shù)據(jù)資源1300類7000多億條，提供服務(wù)12億余次；接入了20多個政府部門和企事業(yè)單位的84類信息數(shù)據(jù)，日均流量達(dá)到105GB。江蘇省信用信息系統(tǒng)制定完善《江蘇省省級公共信用信息目錄（2017年版）》、《江蘇省市信用信息交換目錄（2017年版）》和《失信行為分類指導(dǎo)目錄》，實現(xiàn)與國家共享平臺互聯(lián)和信用信息共享，全量歸集并報送各級信用平臺數(shù)據(jù)信息26億條，報送量在全國排名第二。江蘇省統(tǒng)計部門建設(shè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)和共享交換平臺，將各業(yè)務(wù)系統(tǒng)、各專業(yè)處室所有統(tǒng)計數(shù)據(jù)以及省級部門主要統(tǒng)計數(shù)據(jù)統(tǒng)一整合加載到數(shù)據(jù)中心；截至2017年，數(shù)據(jù)中心已加載了1949年以來歷年各行業(yè)、各領(lǐng)域、多個省級部門主要統(tǒng)計數(shù)據(jù)和歷次人口、經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)等主要普查近2億條數(shù)據(jù)。

市場監(jiān)管領(lǐng)域的政務(wù)數(shù)據(jù)管理更加規(guī)范。江蘇省稅務(wù)系統(tǒng)全面推進(jìn)外部數(shù)據(jù)交換共享，編制《江蘇地稅政務(wù)信息資源目錄》，實現(xiàn)各管理部門間數(shù)據(jù)接口的互聯(lián)互通，2017年共享平臺接收外部涉稅信息共1.1億條。工商管理系統(tǒng)完善全系統(tǒng)一體化數(shù)據(jù)倉庫，利用數(shù)據(jù)倉庫實現(xiàn)了對于13個設(shè)區(qū)市和外部門的數(shù)據(jù)推送功能。質(zhì)量監(jiān)督系統(tǒng)建立統(tǒng)一規(guī)范的政務(wù)數(shù)據(jù)共享互換標(biāo)準(zhǔn)體系，制定信息資源編碼規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)交換流程和制度，完成資源目錄、共享交換平臺建設(shè)。

自然資源管理方面的政務(wù)數(shù)據(jù)目錄體系逐步建立健全。江蘇省國土資源部門開發(fā)江蘇省國土資源大數(shù)據(jù)平臺和數(shù)據(jù)共享平臺，建立了較為完整的省、市、縣三級國土資源數(shù)據(jù)資源目錄，形成了包括基礎(chǔ)地理、土地、不動產(chǎn)登記、礦產(chǎn)資源、地質(zhì)環(huán)境與地質(zhì)災(zāi)害防治等各類基礎(chǔ)和專題數(shù)據(jù)的國土資源數(shù)據(jù)體系。江蘇省環(huán)保部門建設(shè)江蘇環(huán)保數(shù)據(jù)中心，編制江蘇省環(huán)境信息資源目錄，并建成污染源“一企一檔”數(shù)據(jù)資源全息圖，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)提升了環(huán)境監(jiān)管科學(xué)化、精細(xì)化水平。江蘇水利信息資源整合共享試點工作全面完成，建立省水利數(shù)據(jù)中心，建成全省統(tǒng)一的信息采集和交換平臺，形成了省市縣三級共享的“一張圖”和信息資源的采集交換。

民生領(lǐng)域的資源整合應(yīng)用不斷深化。江蘇省交通運輸行業(yè)編制《江蘇省交通運輸信息資源目錄》，實現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)部數(shù)據(jù)資源共享交換與融合應(yīng)用；建立全省共享的交通地理信息數(shù)據(jù)庫，構(gòu)建統(tǒng)一的交通地理信息服務(wù)云平臺，積極開展大數(shù)據(jù)應(yīng)用研究，促進(jìn)行業(yè)管理創(chuàng)新。民政部門有效匯集各類民政數(shù)據(jù)5000余萬條，與省政府信息共享交換平臺、省公共信用信息平臺、民政部數(shù)據(jù)共享平臺、全國社會組織法人庫等開展常態(tài)化數(shù)據(jù)交換，實現(xiàn)共享共用；同時開展與公安、人社、司法、國土、國稅、地稅、工商、高院等省級部門間數(shù)據(jù)共享合作。江蘇健康信息平臺完成扁平化數(shù)據(jù)采集架構(gòu)改造，與13個設(shè)區(qū)區(qū)、93個縣（市、區(qū)）平臺和41家三級醫(yī)院直連，已累計采集數(shù)據(jù)70多億條，包括5000多萬份健康檔案信息，初步實現(xiàn)健康醫(yī)療服務(wù)信息集中歸集、統(tǒng)一管理。

雖然江蘇省政務(wù)數(shù)據(jù)的整合共享工作已經(jīng)取得了一些成果，但現(xiàn)階段依然還存在著不少不足。

1.政務(wù)數(shù)據(jù)整合程度仍待提高

盡管近兩年來江蘇一直致力于政務(wù)數(shù)據(jù)的整合，但由于江蘇省政務(wù)信息化內(nèi)部系統(tǒng)龐雜、各個單位中電子政務(wù)系統(tǒng)數(shù)量繁多，“條塊分割、各自為政、信息孤島”的現(xiàn)象依然存在，政務(wù)數(shù)據(jù)整合程度仍待提高。不僅如此，在這些政務(wù)信息系統(tǒng)中，還大量存在著規(guī)劃不統(tǒng)一、功能重疊多、系統(tǒng)兼容弱、系統(tǒng)建設(shè)分散等現(xiàn)象，各部門采集的數(shù)據(jù)也存在著格式不一致、標(biāo)準(zhǔn)不一致、接口不互通等數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)問題。這些現(xiàn)象的存在都給政務(wù)數(shù)據(jù)整合提出了更高的要求。

2.政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享仍然不足

政府部門在職管理和服務(wù)過程中產(chǎn)生積累了較多的政務(wù)信息資源，形成了寶貴的政務(wù)數(shù)據(jù)寶藏。不過，一些部門推進(jìn)政務(wù)信息資源共享的理念認(rèn)識還不強，對國家相關(guān)政策理解不夠深入，對數(shù)據(jù)資源開放可能造成的安全風(fēng)險抱有疑慮心態(tài)，共享開放不足現(xiàn)象仍具有代表性。據(jù)不完全統(tǒng)計，江蘇省級政務(wù)部門無條件共享數(shù)據(jù)量占部門掌握總數(shù)據(jù)量的比例不足10%，信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)的共享比例不足50%，這些都嚴(yán)重制約了政務(wù)信息資源的協(xié)同應(yīng)用水平。

3.政務(wù)數(shù)據(jù)定期更新仍難保證

政務(wù)數(shù)據(jù)的整合共享水平直接決定了數(shù)據(jù)應(yīng)用的可行性和準(zhǔn)確性。目前，盡管江蘇已經(jīng)整合了一大批政務(wù)歷史數(shù)據(jù)，并且進(jìn)行了可視化、分析、挖掘等應(yīng)用推廣工作。不過，政務(wù)數(shù)據(jù)的快速更新仍然難以得到保證。政府部門尚未形成一套完整的數(shù)據(jù)共享開放機(jī)制，定時做好一個時期內(nèi)增量數(shù)據(jù)的整合共享。這造成了大量應(yīng)用中的數(shù)據(jù)，特別是跨部門、跨業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)無法得到及時更新，嚴(yán)重影響了政務(wù)數(shù)據(jù)的應(yīng)用效果。

三、加快推動江蘇省政務(wù)數(shù)據(jù)整合共享的對策研究

政務(wù)數(shù)據(jù)蘊含著巨大的經(jīng)濟(jì)與社會價值，其整合與共享對于促進(jìn)政府管理模式轉(zhuǎn)型、社會需求獲取模式轉(zhuǎn)型以及經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型都具有重要意義。政務(wù)數(shù)據(jù)整合共享工作是一項復(fù)雜的工程，各地都在摸索和實踐過程中，既有光輝的遠(yuǎn)景和充足的信息，又有巨大的困難和難解的困惑。下面綜合江蘇省政務(wù)數(shù)據(jù)整合共享工作中遇到的問題，提出三點對策建議。

（一）完善政務(wù)數(shù)據(jù)頂層設(shè)計

政府提供的政務(wù)信息服務(wù)需要打破政務(wù)系統(tǒng)中不同部門間的界限，并聯(lián)合各個部門中的資源，共同完成服務(wù)。要想促進(jìn)信息資源整合共享，實現(xiàn)協(xié)同政務(wù)，首先在于完善政務(wù)數(shù)據(jù)的頂層設(shè)計。因此江蘇亟須構(gòu)建一體化、整合式的大數(shù)據(jù)交換共享平臺，建立一套全方位的跨部門電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，制定政務(wù)大數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和操作流程，破除數(shù)據(jù)共享技術(shù)上的壁壘，使各部門間的政務(wù)系統(tǒng)互相兼容，厘清各部門政務(wù)數(shù)據(jù)的資源目錄，從根本上解決政務(wù)數(shù)據(jù)整合中的困難。

（二）建立政務(wù)數(shù)據(jù)共享機(jī)制

為了推進(jìn)政務(wù)信息資源的協(xié)同工作，就必須建立政務(wù)信息資源的共享機(jī)制，讓各部門之間的信息共享制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、常態(tài)化，切實做到“數(shù)據(jù)共享是常態(tài)、不共享是例外”。建立完善的績效考核與問責(zé)機(jī)制，定期對各政務(wù)部門的共享工作進(jìn)行考核評價，督促政務(wù)大數(shù)據(jù)共享。同時，還要完善與政務(wù)信息公開、共享相關(guān)的法律法規(guī)和管理制度，明確政務(wù)數(shù)據(jù)共享工作中的各方職責(zé)，使得各部門的政務(wù)信息資源建設(shè)有法可依、有章可循，逐步實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同。

（三）加強政務(wù)數(shù)據(jù)安全管理

政務(wù)大數(shù)據(jù)有別于互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)的重要特征就在于其社會公有屬性，價值密度高且價值效用高。因此數(shù)據(jù)的安全性是整合共享工作中的重中之重。在制度上，要建立健全一套完善的權(quán)限管理制度和訪問控制管理制度，保證系統(tǒng)內(nèi)的訪問安全；在技術(shù)上，要綜合應(yīng)用防火墻技術(shù)、信息加密技術(shù)、身份驗證技術(shù)等多種技術(shù)手段保障系統(tǒng)內(nèi)的數(shù)據(jù)安全；在管理上，要嚴(yán)格安全監(jiān)督管理，通過保密培訓(xùn)、高危行為預(yù)警、審計系統(tǒng)日志等方法加強對工作人員的監(jiān)督，防止數(shù)據(jù)遭到人為泄露。