集成改革：讓縣域改革落地生根

仲劍

習(xí)近平總書記在2014年12月13日視察江蘇時(shí)指出，江蘇“要把中央通過(guò)的各項(xiàng)改革方案落到實(shí)處，大膽探索，勇于實(shí)踐，積極試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)”。省委省政府決定在江陰開展集成改革試點(diǎn)，既是探索疊加效應(yīng)推動(dòng)改革“盆景”變?yōu)椤帮L(fēng)景”的方法論創(chuàng)新，也是著眼全省改革發(fā)展大局推動(dòng)面上改革的重要抓手，對(duì)縣域全面深化改革具有探索和示范意義。

2017年7月，江陰市被省委、省政府確立為全省唯一一個(gè)縣級(jí)集成改革試點(diǎn)縣市。一年多來(lái)，江陰首開全國(guó)之先河，圍繞推進(jìn)縣域治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一目標(biāo)，堅(jiān)持以系統(tǒng)化思維謀劃和推進(jìn)改革，在一些重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得了一系列重大突破，形成了一批可復(fù)制推廣的改革經(jīng)驗(yàn)，打造了集成改革方法論創(chuàng)新的“江陰樣本”。目前，江陰首批集成改革經(jīng)驗(yàn)已在全省49個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)和無(wú)錫市所有縣區(qū)復(fù)制推廣，蘇州市、南京市、常州市也相繼借鑒開展了集成改革試點(diǎn)，全國(guó)已有超過(guò)500批次、近6000人前往考察學(xué)習(xí)。

江陰集成改革的謀劃決策

開展江陰集成改革試點(diǎn)，源自于貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于“江蘇要努力在全面深化改革中走在前列”要求的破題思考，源自于省委省政府對(duì)全面深化改革大局的深刻把握，也是江陰步入新階段破解發(fā)展制約的現(xiàn)實(shí)需求，飽含了省委省政府對(duì)集成改革方法論創(chuàng)新的重大戰(zhàn)略思考和熱切期待。決策過(guò)程主要涉及“為什么搞集成改革、為什么選擇縣級(jí)試點(diǎn)、在哪兒試點(diǎn)”三個(gè)方面。

統(tǒng)一集成改革思想認(rèn)識(shí)。十八屆三中全會(huì)明確提出要以全局觀念和系統(tǒng)思維抓改革，習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)要抓頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)集成，這形成了黨的十八大以來(lái)重要的改革指導(dǎo)思想、基本方法和特點(diǎn)。在江陰開展集成改革試點(diǎn)，既是探索以“1+1>2”的疊加效應(yīng)推動(dòng)改革“盆景”變?yōu)椤帮L(fēng)景”的方法創(chuàng)新，也是著眼全省改革發(fā)展大局推動(dòng)面上改革的一個(gè)重要抓手，對(duì)于全省乃至全國(guó)全面深化改革具有探索和示范意義。

瞄準(zhǔn)縣域集成改革發(fā)力?？h一級(jí)處在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的第一線，一頭通著中央和省委，一頭連著企業(yè)和百姓，對(duì)發(fā)展變化最敏感、對(duì)訴求呼聲最了解，具有改革落實(shí)“最后一公里”、改革探索“最先一公里”的雙重地位作用，在國(guó)家治理體系中至關(guān)重要。同時(shí)，縣一級(jí)是個(gè)比較適中的改革壓力測(cè)試場(chǎng)，便于增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，改革的步子可以邁得大一些，作用發(fā)揮好了，可以在更大范圍推廣，整個(gè)改革就能活起來(lái)；即使不成功，影響也可控。

賦予江陰唯一試點(diǎn)重任。江陰發(fā)展基礎(chǔ)好、實(shí)力強(qiáng)勁，綜合實(shí)力全國(guó)領(lǐng)先，實(shí)體經(jīng)濟(jì)規(guī)模強(qiáng)大，村均收入超過(guò)1260億元，居民人均可支配收入連續(xù)18年位居全省同類城市第一。江陰改革基因活、氛圍濃厚，不僅創(chuàng)造出了“蘇南模式”、“江陰板塊”、跨江融合發(fā)展等改革典范，也形成了徐霞客經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革新經(jīng)驗(yàn)。江陰民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、改革預(yù)期好，市場(chǎng)主體超過(guò)17萬(wàn)家，通過(guò)改革能夠釋放的活力空間大，市場(chǎng)主體感受會(huì)更加明顯。同時(shí)，江陰市領(lǐng)導(dǎo)班子特別是市委主要領(lǐng)導(dǎo)改革意愿強(qiáng)、動(dòng)力足，不僅有敢于改革的勇氣，也有善于作為的能力，這為集成改革試點(diǎn)提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和可靠保證。

江陰集成改革的方法論創(chuàng)新實(shí)踐

圍繞省委提出的“開展集成改革試點(diǎn)、形成改革集成效應(yīng)”的總體要求，江陰堅(jiān)持超越一時(shí)之需看改革，超越一事之作謀改革，超越一己之念促改革，全面系統(tǒng)謀劃改革，著力增強(qiáng)改革的整體性、互補(bǔ)性、關(guān)聯(lián)性和耦合度，形成了改革長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了集成改革的協(xié)同集成、整體超越。

解決“認(rèn)識(shí)之難”：抓思路謀劃，強(qiáng)化改革頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)集成。改革之難，始于認(rèn)知。如何在紛繁復(fù)雜的矛盾問(wèn)題中找到契合改革總體方案的突破點(diǎn)，形成脈絡(luò)清晰的改革思路實(shí)屬不易。試點(diǎn)過(guò)程中，江陰始終堅(jiān)守改革初心，站在鞏固領(lǐng)先發(fā)展的戰(zhàn)略高度，強(qiáng)化首位意識(shí)和引領(lǐng)意識(shí)，突出全局統(tǒng)籌，結(jié)合實(shí)際謀劃了“12345”推進(jìn)思路。“1”是瞄準(zhǔn)一個(gè)定位。圍繞提升縣域治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，通過(guò)改革舉措的系統(tǒng)集成，破除體制約束和機(jī)制障礙，打通層級(jí)壁壘和部門分割，為全國(guó)縣域治理體系現(xiàn)代化建設(shè)探索路徑、積累經(jīng)驗(yàn)、作出示范?！?”是突出兩個(gè)重點(diǎn)。著力破解制約江陰長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的根本性問(wèn)題和當(dāng)前亟需解決的突出矛盾問(wèn)題，從矛盾最突出、改革呼聲最高、人民需求最迫切的問(wèn)題入手，集中攻堅(jiān)、重點(diǎn)突破?！?”是區(qū)分三個(gè)階段。以行政管理體制改革為“先手棋”，把徐霞客經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)復(fù)制推廣到全市各鎮(zhèn)街園區(qū)，形成鎮(zhèn)級(jí)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)“風(fēng)景”；推動(dòng)行政管理、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)文明、開發(fā)開放、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、社會(huì)事業(yè)、基層黨的建設(shè)等七大領(lǐng)域改革協(xié)同并進(jìn)，形成江陰集成改革“風(fēng)景”；鞏固深化集成改革成果，形成縣級(jí)集成改革的“江陰樣本”、縣域治理體系的“江陰標(biāo)準(zhǔn)”，為縣域治理體系現(xiàn)代化提供可復(fù)制推廣的改革經(jīng)驗(yàn)?！?”是聚焦四個(gè)目標(biāo)。探索構(gòu)建縣域治理體系的四梁八柱，形成便捷高效的政務(wù)服務(wù)、沉底到邊的基層治理、精準(zhǔn)有力的社會(huì)救助、溫馨周到的生活服務(wù)等四大體系。“5”是彰顯新發(fā)展理念。將優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、市場(chǎng)化改革、綠色轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)融合、優(yōu)質(zhì)基本公共服務(wù)五個(gè)理念貫穿改革方案制定全過(guò)程，著力消除改革方案的“碎片化”“分散化”。

解決“方案之難”：抓方案質(zhì)量，確保改革目標(biāo)不偏移。方案之難，難在失之毫厘、謬以千里。為提高改革方案質(zhì)量，江陰堅(jiān)持長(zhǎng)遠(yuǎn)需要與當(dāng)前亟需相統(tǒng)一、現(xiàn)實(shí)需求與實(shí)現(xiàn)可能相一致、體制改革和機(jī)制創(chuàng)新相協(xié)調(diào)，按照日常業(yè)務(wù)工作不納入、單純依賴財(cái)政投入或解決編制不納入的原則，歷時(shí)118天，先后召開28次對(duì)接會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)和論證會(huì)，對(duì)七大領(lǐng)域改革方案進(jìn)行了四輪大修改。第一輪：全面梳理對(duì)接試點(diǎn)政策。針對(duì)各專項(xiàng)小組改革方案思路不明確、重點(diǎn)不突出、日常工作混同于改革舉措、改革內(nèi)容簡(jiǎn)單對(duì)標(biāo)總體方案、江陰特色不足等問(wèn)題，明確改革方向和重點(diǎn)，全面梳理改革思路，重點(diǎn)對(duì)接試點(diǎn)政策，實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)政策應(yīng)納盡納。第二輪：逐個(gè)部門確認(rèn)改革需求。針對(duì)改革導(dǎo)向不夠鮮明、改革項(xiàng)目之間缺乏關(guān)聯(lián)度和互補(bǔ)性、專項(xiàng)方案之間協(xié)調(diào)性匹配性不強(qiáng)、單個(gè)改革項(xiàng)目舉措生搬硬套等不足，分別召開各專項(xiàng)小組專題討論會(huì)，逐個(gè)部門討論存在問(wèn)題和體制梗阻，逐條梳理改革目標(biāo)和可行舉措，分類形成專項(xiàng)方案。第三輪：發(fā)動(dòng)社會(huì)群眾廣泛參與。針對(duì)部門化改革痕跡過(guò)重、基層和社會(huì)群眾改革呼聲不足等問(wèn)題，廣開言路，主動(dòng)向社會(huì)公開征集改革議題，共梳理吸納193條意見建議，充實(shí)了方案內(nèi)容，使方案更接地氣、更具江陰特質(zhì)。第四輪：廣泛征求有關(guān)各方意見。為使方案經(jīng)得起推敲，邀請(qǐng)市人大代表、政協(xié)委員、各鎮(zhèn)街園主要負(fù)責(zé)人、企業(yè)代表、群眾代表以及無(wú)錫市相關(guān)部門負(fù)責(zé)人等97人，分專題進(jìn)行方案論證并逐條梳理反饋，在專項(xiàng)小組積極吸納意見建議基礎(chǔ)上，充分征求相關(guān)部門和市領(lǐng)導(dǎo)意見，提請(qǐng)市委集成改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議研究審議，最終形成了集成改革“7+2”方案（七大領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)改革方案，改革工作推進(jìn)機(jī)制、改革宣傳工作方案），共涉及38個(gè)分領(lǐng)域、153個(gè)方面、356個(gè)改革事項(xiàng)，形成了明確清晰的改革任務(wù)書、路線圖和時(shí)間表。

解決“推進(jìn)之難”：抓過(guò)程掌控，確保改革推進(jìn)有力有序。改革關(guān)鍵在于一分部署、九分落實(shí)。為確保各項(xiàng)改革任務(wù)及時(shí)啟動(dòng)、如期推進(jìn)、按時(shí)完成，對(duì)改革工作刪繁就簡(jiǎn)，圍繞關(guān)鍵環(huán)節(jié)和核心要素，結(jié)合改革項(xiàng)目謀劃、協(xié)調(diào)、調(diào)度、督察、評(píng)估、考核、宣傳等關(guān)聯(lián)要素，系統(tǒng)謀劃了18項(xiàng)工作推進(jìn)機(jī)制，構(gòu)建了制度化、規(guī)范化的全流程“鏈條式”運(yùn)轉(zhuǎn)體系。圍繞把關(guān)方案質(zhì)量，梳理了每個(gè)改革實(shí)施方案必須歷經(jīng)的工作流程，明確了每步流程的基本內(nèi)容和要求，建立了調(diào)查研究、咨詢論證、黨組織討論、分級(jí)審議等4項(xiàng)機(jī)制，確保了改革實(shí)施方案質(zhì)量可控。圍繞壓實(shí)主體責(zé)任，建立了“一把手”負(fù)責(zé)、領(lǐng)銜掛帥、例會(huì)推進(jìn)、公眾參與、督察督辦、三方約談、臺(tái)賬管理、限時(shí)辦結(jié)、信息發(fā)布、智庫(kù)支持等10項(xiàng)機(jī)制，形成了主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥出征、分管領(lǐng)導(dǎo)分兵把守、責(zé)任部門攻城奪隘的改革責(zé)任體系，建立了部門自查為主體、領(lǐng)導(dǎo)督察為輔助、隨機(jī)抽查為補(bǔ)充、介入督察為拓展的“全覆蓋”督察格局，市委改革辦、市委組織部和市紀(jì)委先后集體約談了3批次28個(gè)部門單位“一把手”，實(shí)現(xiàn)了責(zé)任壓力科學(xué)傳導(dǎo)、任務(wù)落實(shí)壓茬推進(jìn)。圍繞嚴(yán)格考核驗(yàn)收，建立了任務(wù)銷號(hào)、第三方評(píng)估、績(jī)效考核、總結(jié)宣傳機(jī)制等4項(xiàng)機(jī)制，將集成改革工作納入鎮(zhèn)街園區(qū)和機(jī)關(guān)各部門年度績(jī)效考核，加大分值比重，形成正向激勵(lì)、倒逼壓力和責(zé)任約束，確保干與不干、干多干少、干好干差不一樣，有力地促進(jìn)了改革工作落實(shí)。

江陰集成改革對(duì)推進(jìn)縣域改革落實(shí)的啟示

在集成改革中，江陰圍繞破解群眾企業(yè)辦事之難、基層一線治理之難、扶貧脫困攻堅(jiān)之難、生活服務(wù)便利之難，構(gòu)建了以黨建為引領(lǐng)，以快捷高效的政務(wù)服務(wù)、沉底到邊的基層治理、精準(zhǔn)有力的社會(huì)救助、溫馨周到的生活服務(wù)為支撐的縣域治理體系。梳理江陰集成改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，帶給我們諸多啟示：

集成改革是縣級(jí)改革的必由之路?？h一級(jí)在國(guó)家治理中處于承上啟下的樞紐地位，每個(gè)縣都治理好了，國(guó)家治理現(xiàn)代化就有了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在試點(diǎn)過(guò)程中，江陰緊緊扭住系統(tǒng)集成這一核心不松手，在思想方法上提出了“三個(gè)超越”，通過(guò)集成改革成功破解了基層改革中的“碎片化”問(wèn)題，這種基于改革方法論創(chuàng)新的集成超越，對(duì)于推進(jìn)縣級(jí)改革具有很高的復(fù)制推廣價(jià)值。

推進(jìn)縣級(jí)集成改革必須搞好系統(tǒng)協(xié)同。江陰的集成改革實(shí)踐，從一開始就得到了各級(jí)黨委、政府高度重視，省委、省政府不僅在試點(diǎn)政策上給予全力支持，還派出重要骨干掛職指導(dǎo)改革試點(diǎn)，力度之大前所未見。無(wú)錫及時(shí)組織下放市縣同權(quán)清單，并把江陰改革經(jīng)驗(yàn)復(fù)制推廣到各縣區(qū)，重視程度之高前所未有。實(shí)踐證明，縣級(jí)集成改革客觀上面臨許多單靠基層無(wú)法啃下的“硬骨頭”，只有依靠各級(jí)支持才能形成有效突破。

“一把手”要有敢于擔(dān)當(dāng)?shù)挠職夂蜕朴谧鳛榈哪芰?。江陰集成改革能取得如此成效，得益于省委的科學(xué)謀劃和強(qiáng)力推動(dòng)，也得益于江陰市委領(lǐng)導(dǎo)班子特別是“一把手”強(qiáng)烈的改革意愿和改革擔(dān)當(dāng)。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，是地方落實(shí)中央全面深化改革各項(xiàng)任務(wù)的高峰期和集中攻堅(jiān)期，必須特別重視并抓緊選拔一批懂改革、會(huì)改革、能改革的優(yōu)秀干部，及時(shí)放到各級(jí)“施工隊(duì)長(zhǎng)”崗位上來(lái)，這是確保改革順利推進(jìn)的生力軍。

始終堅(jiān)持“以人民為中心”的價(jià)值判斷。當(dāng)改革出現(xiàn)方向困惑或?yàn)榕e措猶豫的時(shí)候，要始終堅(jiān)持一個(gè)清晰的判斷標(biāo)準(zhǔn)，即是否有利于解決制約長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的根本性體制問(wèn)題，是否有利于解決當(dāng)前亟需解決的突出矛盾問(wèn)題，這是我們謀劃改革的初心和著眼點(diǎn)。改革沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)答案，如果非要有的話，符合上述要求的就是標(biāo)準(zhǔn)答案。

（作者系江蘇省委改革辦改革協(xié)調(diào)處副處長(zhǎng)，江陰市委常委、副市長(zhǎng)）

責(zé)任編輯：包詠菲