美國(guó)校園安全管理探析與啟示

王吉武 郭建華 姚 江

（中國(guó)船舶重工集團(tuán)有限公司 安全評(píng)審中心，北京 100101）

1 美國(guó)校園安全管理

1.1 組織機(jī)構(gòu)

美國(guó)校園安全管理是聯(lián)邦政府、州與社區(qū)、非政府組織、企業(yè)等密切合作，各司其職，從立法、財(cái)政撥款、信息管理和政策指導(dǎo)等方面共同治理校園安全[1-4]。學(xué)校是校園安全的責(zé)任主體，各州政府自治具體負(fù)責(zé)，其組織架構(gòu)，如下圖。

在聯(lián)邦政府領(lǐng)導(dǎo)下，美國(guó)教育部聯(lián)合美國(guó)司法部、國(guó)土安全部等國(guó)家行政管理部門，通過各種法律法規(guī)、政策等手段共同對(duì)各州政府管轄的校園安全提供指導(dǎo)。教育部是校園安全管理的歸口管理部門；司法部從校園內(nèi)發(fā)生的犯罪行為、藥物濫用及其預(yù)防等方面提供政策引導(dǎo)[5]，國(guó)土安全部下設(shè)的聯(lián)邦應(yīng)急管理局從自然災(zāi)害和火災(zāi)事故應(yīng)急管理方面提供政策引導(dǎo)。

圖 美國(guó)校園安全管理組織架構(gòu)Fig. Framework of campus security management in the USA.

州政府對(duì)各州管轄的校園安全負(fù)總責(zé)。在州政府教育行政部門領(lǐng)導(dǎo)下，美國(guó)校園安全實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，并通過組建校園警察機(jī)構(gòu)模式進(jìn)行管理。校園警察通過與地方警察局、學(xué)校周邊社區(qū)、學(xué)生家長(zhǎng)等共同組建聯(lián)動(dòng)機(jī)制，共同制定校園安全計(jì)劃和應(yīng)急方案，確保學(xué)校安全平穩(wěn)[6-9]。

美國(guó)國(guó)家學(xué)校安全中心、美國(guó)校園消防安全中心、美國(guó)學(xué)校安全服務(wù)署等第三方專業(yè)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，通過安全教育培訓(xùn)、安全狀況評(píng)估等方式，為美國(guó)各個(gè)學(xué)校提供專業(yè)咨詢服務(wù)，根據(jù)各學(xué)校實(shí)際情況制定可行的安全計(jì)劃，持續(xù)改進(jìn)校園安全狀況。

美國(guó)實(shí)施的校園安全警察制度（擁有執(zhí)法權(quán)）是美國(guó)校園安全管理的顯著特征。

美國(guó)聯(lián)邦政府1990年出臺(tái)了美國(guó)《校園安全法》，使得校園警察制度有著聯(lián)邦法律依據(jù)[9]。校園警察隸屬于校長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，由校長(zhǎng)和學(xué)校董事會(huì)決定設(shè)立。校園安全警察與聯(lián)邦警察、州警察沒有隸屬關(guān)系，但在業(yè)務(wù)上是相互協(xié)作的關(guān)系。美國(guó)校園警察的工作職責(zé)主要是維護(hù)校園治安秩序、提供校園安全服務(wù)、保衛(wèi)校園內(nèi)人身或財(cái)產(chǎn)安全、負(fù)責(zé)相關(guān)突發(fā)事件的應(yīng)急救援及校園安全事件的偵查破案等。

1.2 法律法規(guī)體系

逐級(jí)立法、并根據(jù)實(shí)際執(zhí)行情況持續(xù)修訂法律法規(guī)是美國(guó)校園安全管理的又一顯著特征。無論是聯(lián)邦政府，還是州政府，均高度重視校園安全立法建設(shè)，形成了相對(duì)健全的法律法規(guī)體系，從法律層面上確定了校園安全作為國(guó)家安全戰(zhàn)略的重要組成部分，實(shí)現(xiàn)了校園安全管理的法制化。

美國(guó)聯(lián)邦政府不斷建立健全校園安全法案，并要求地方政府積極貫徹法案來確保校園安全。1986年美國(guó)校園槍擊“珍妮案”引起了社會(huì)廣泛關(guān)注，1987年，美國(guó)聯(lián)邦政府頒布實(shí)施《美國(guó)校園安全守衛(wèi)法》[9]；1990年美國(guó)國(guó)會(huì)通過《校園安全法》，后歷經(jīng)1999年、2002年、2008年3次修訂，是美國(guó)校園安全管理的總綱領(lǐng)；1994年美國(guó)國(guó)會(huì)制定《校園禁槍法》、《改善校園環(huán)境法》、《零容忍法》等；2000年及2003年，美國(guó)教育部分別制定《保護(hù)我們的孩子：行動(dòng)指南》、《學(xué)校與社區(qū)危機(jī)應(yīng)對(duì)指南》，不斷明確校園日常安全及應(yīng)急管理重點(diǎn)要求，2008年美國(guó)教育部制定《高等教育機(jī)會(huì)法案》等[6-7]，從美國(guó)聯(lián)邦政府頒發(fā)的校園安全系列法案來看，非常注重法案內(nèi)容的繼承性和連續(xù)性，絕大部分法案都要求校園安全計(jì)劃及措施等信息的定期披露、提交年度校園安全報(bào)告、加強(qiáng)學(xué)校與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)及州執(zhí)法部門的協(xié)調(diào)合作等。

州政府結(jié)合地區(qū)特色制定學(xué)校安全立法是將學(xué)校安全上升為教育決策的最有力保障。以加利福尼亞州為例，1997年通過了《學(xué)校安全綜合規(guī)劃法案》，要求每所學(xué)校擬定校園安全綜合計(jì)劃，制定與社區(qū)緊密合作的綜合安全措施與項(xiàng)目，并形成年度評(píng)估與更新制度[9]。紐約州也發(fā)布《拯救計(jì)劃》，將攻擊教師、學(xué)校職員、學(xué)生的罪名從原來的行為不檢點(diǎn)上升為D級(jí)重罪。州一級(jí)的校園立法還有《奧克拉河馬校園安全法》、《邁克爾明格法案》、《佐治亞州校園安全法》等。

1.3 形成三輪驅(qū)動(dòng)校園安全管理模式

美國(guó)聯(lián)邦政府、州與社區(qū)、非政府組織、企業(yè)、學(xué)校等密切合作，頂層協(xié)同完成校園安全環(huán)境建設(shè)；從立法、財(cái)政撥款、信息管理、政策指導(dǎo)、教育培訓(xùn)等方面引導(dǎo)，形成了：政策引導(dǎo)-多方聯(lián)動(dòng)-師生自治三輪驅(qū)動(dòng)校園安全管理模式。

（1）政策引導(dǎo)。聯(lián)邦政府在健全完善校園安全相關(guān)法律法規(guī)的同時(shí)，一方面要求各州政府嚴(yán)格貫徹落實(shí)；另一方面通過輔助相應(yīng)財(cái)政政策引導(dǎo)方式，引導(dǎo)州政府、學(xué)校加強(qiáng)校園安全管理。如1994年美國(guó)國(guó)會(huì)制定的《校園禁槍法》，要求所有接受聯(lián)邦教育基金的州通過《改善校園環(huán)境法》、《零容忍法》，否則將取消其領(lǐng)取聯(lián)邦教育基金的資格；2013年美國(guó)教育部推出“希望社區(qū)”項(xiàng)目，為符合條件的非營(yíng)利性組織、高等教育機(jī)構(gòu)等提供1億美元的專項(xiàng)資金，專項(xiàng)支持學(xué)校與社會(huì)的聯(lián)合共治建設(shè)[10-13]。相關(guān)法律明確要求學(xué)校定期發(fā)布校園安全報(bào)告，作為學(xué)生選擇校園重要參考條件之一等。

（2）多方聯(lián)合共治。首先是政府層面的聯(lián)合共治，教育部、司法部等多次就校園安全聯(lián)合制定政策、開展專項(xiàng)活動(dòng)。 如2005年美國(guó)司法部聯(lián)合教育部提出《學(xué)校安全聯(lián)合執(zhí)法：密爾沃基倡議》，倡議學(xué)校、社區(qū)聯(lián)合開展校園安全管理，并對(duì)學(xué)校成立安全委員會(huì)、校園警察職責(zé)、學(xué)校安全設(shè)施設(shè)置等方面提出了具體操作建議等。 其次是專業(yè)機(jī)構(gòu)間的聯(lián)合共治[12-13]。如2016年，美國(guó)國(guó)家學(xué)校安全中心、國(guó)家預(yù)防犯罪安全委員會(huì)聯(lián)合開展“校園安全文化”項(xiàng)目，提出了學(xué)生出勤情況、學(xué)校公共設(shè)施狀況、尋釁鬧事行為、進(jìn)出校園程序、校園安全計(jì)劃、著裝要求、家長(zhǎng)對(duì)學(xué)校的態(tài)度、教職工離職率等8個(gè)“應(yīng)當(dāng)引起學(xué)校教師及校長(zhǎng)的關(guān)注事項(xiàng)及緣由”，以期將威脅校園安全的因素消滅于萌芽狀態(tài)[11-13]。最后是學(xué)校與當(dāng)?shù)鼐?、社區(qū)及家庭間的聯(lián)合共治，學(xué)校通常聘請(qǐng)當(dāng)?shù)鼐煜到y(tǒng)幫助制定針對(duì)性的校園安全計(jì)劃，處理校園安全事件，組織對(duì)學(xué)生的安全教育與培訓(xùn)等；開展“學(xué)校-社區(qū)-家庭”安全防范合作項(xiàng)目，與社區(qū)成員、企業(yè)、執(zhí)法者、公民等共同一起，聯(lián)合制定校園安全計(jì)劃方案和應(yīng)急方案等。

（3）師生自治。一方面是學(xué)校從物防、技防、聯(lián)防方面加強(qiáng)校園自身安全，建立和完善多功能的防火、防盜、交通安全、報(bào)警等監(jiān)控嚴(yán)密的安全防范體系。如在學(xué)校門口安裝金屬探測(cè)裝置用于檢查金屬器件（包括槍支和匕首等）；為在校師生及來訪者制定一定權(quán)限的ID卡；在教學(xué)樓等建筑物安裝視頻監(jiān)控系統(tǒng)；在通道設(shè)置可直通報(bào)警系統(tǒng)的應(yīng)急燈等。另一方面是通過加強(qiáng)學(xué)校師生的安全教育與宣傳，提高師生在遭遇危險(xiǎn)時(shí)的應(yīng)對(duì)意識(shí)和技能。新生入學(xué)教育時(shí)，學(xué)校通過開設(shè)相應(yīng)的課程和培訓(xùn)項(xiàng)目，重點(diǎn)講解校園安全設(shè)施及管理要求介紹、校園突發(fā)事件報(bào)警流程、常見各類校園安全案件及預(yù)防等知識(shí)，讓廣大師生清楚哪些行為是違規(guī)行為，遭遇危險(xiǎn)和威脅時(shí)應(yīng)當(dāng)如何應(yīng)急處置等。

1.4 強(qiáng)化安全檢查

借助權(quán)威性技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)鞏固和提升校園安全。由于美國(guó)眾多校園安全法案均要求學(xué)校實(shí)行校園安全年度報(bào)告制度，定期公布學(xué)校不安全情況，而且報(bào)告結(jié)果作為學(xué)生選擇學(xué)校的重要條件之一。迫使美國(guó)學(xué)校均高度重視校園安全鞏固和提升。一方面，嚴(yán)格學(xué)校安全檢查與隱患排查工作。如佛蒙特州教育部頒布了安全學(xué)校檢查清單（School Safety Review Checklist），從學(xué)校建筑和活動(dòng)場(chǎng)地、空氣質(zhì)量、空氣流通、教室、禮堂、浴室、體育設(shè)施和裝備、操場(chǎng)、游泳池、健身房等多個(gè)維度細(xì)化了500余項(xiàng)檢查指標(biāo)。學(xué)校定期聘請(qǐng)消防系統(tǒng)、公安系統(tǒng)相關(guān)專業(yè)人員進(jìn)行系統(tǒng)檢查，排除隱患。另一方面，學(xué)校積極與權(quán)威性技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，通過一對(duì)一、專業(yè)化、全方位安全評(píng)估，共同制定校園安全改進(jìn)計(jì)劃，預(yù)防校園安全事故和事故的發(fā)生。這些權(quán)威性技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，既有政府支持的非盈利性組織，如美國(guó)國(guó)家學(xué)校安全中心、美國(guó)校園消防安全中心等，也有民間組織，如美國(guó)學(xué)校安全服務(wù)署等。其中，美國(guó)國(guó)家學(xué)校安全中心，1984年由美國(guó)里根總統(tǒng)授權(quán)建立，通過匯集大學(xué)教授、法律顧問、政府要員、技術(shù)工程師、執(zhí)法人員等多方人才，重點(diǎn)針對(duì)校園安全計(jì)劃、安全設(shè)施管理、槍支和毒品防范管理、校園欺凌等提供專業(yè)技術(shù)服務(wù)。美國(guó)國(guó)家校園消防中心采取會(huì)員制模式，與全美4000余所高校建立合作關(guān)系，為其提供校園消防培訓(xùn)及技術(shù)指導(dǎo)。美國(guó)學(xué)校安全服務(wù)署是美國(guó)民間著名的校園安全評(píng)估專業(yè)組織，評(píng)估范圍包括學(xué)校安全規(guī)范和細(xì)則、技術(shù)性防范措施、校園防暴措施、校警工作情況、安全教育培訓(xùn)、校園安全應(yīng)急、學(xué)校與社區(qū)合作情況等方面，并制定系統(tǒng)性的安全計(jì)劃措施等。

2 美國(guó)校園安全管理對(duì)我們的啟示

2.1 完善我國(guó)校園安全法律法規(guī)體系建設(shè)

我國(guó)校園安全管理法規(guī)相對(duì)較多。在國(guó)家頂層法律法規(guī)指導(dǎo)下，國(guó)務(wù)院制定了《關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)幼兒園安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)的意見》，教育部制定了《學(xué)生傷害事故處理辦法》、《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》、《關(guān)于防治中小學(xué)生欺凌和暴力的指導(dǎo)意見》、《校車安全管理?xiàng)l例》、《學(xué)校食堂與學(xué)生集體用餐衛(wèi)生管理規(guī)定》、《教育部關(guān)于加強(qiáng)學(xué)校體育活動(dòng)安全防范工作的緊急通知》、《學(xué)校安全與健康設(shè)計(jì)通用規(guī)范》、《中小學(xué)校設(shè)計(jì)規(guī)范》、《幼兒園建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》、《中小學(xué)、幼兒園安全技術(shù)防范系統(tǒng)要求》、《高等院校安全技術(shù)防范系統(tǒng)要求》、《學(xué)生用品的安全通用要求》、《專用校車安全技術(shù)條件》、《餐飲業(yè)和學(xué)生集體用餐配送單位衛(wèi)生規(guī)范》、《體育場(chǎng)館公共安全通用要求》等一系列部門規(guī)章、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)；這些規(guī)章、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)在推進(jìn)我國(guó)校園安全管理中發(fā)揮了重要作用[14-15]。但是，對(duì)照美國(guó)校園安全法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，我們應(yīng)該清醒的看到，我國(guó)校園安全管理方面層級(jí)高、效率強(qiáng)的法律法規(guī)暫未建立，沒有出臺(tái)系統(tǒng)針對(duì)校園安全的立法，現(xiàn)有的規(guī)章、規(guī)范等存在泛化和籠統(tǒng)化現(xiàn)象，強(qiáng)制性、系統(tǒng)性和可操作性不強(qiáng)；標(biāo)準(zhǔn)體系有待補(bǔ)充完善，管理類標(biāo)準(zhǔn)較為缺失，技術(shù)類標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量及修訂頻次尚不能完全支撐當(dāng)前教育快速發(fā)展需要。建議加快我國(guó)校園安全方面立法研究，盡快形成系統(tǒng)的、互為支撐的校園安全法律法規(guī)體系，使我國(guó)的校園安全建設(shè)有法可依，實(shí)現(xiàn)校園安全治理的法制化。

2.2 校園安全教育培訓(xùn)制度化、規(guī)范化

“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”是國(guó)家的安全方針，同樣適用于校園安全管理。預(yù)防為主，除了在源頭上確保各項(xiàng)設(shè)施本質(zhì)安全以外，更重要的是要通過制度化、規(guī)范化安全教育培訓(xùn)，提高師生的安全意識(shí)和防范技能。一是組織相關(guān)專家共同編制具有權(quán)威性的不同年齡段學(xué)生（大學(xué)、中學(xué)、小學(xué)、幼兒）用校園安全知識(shí)讀本；二是在安全教育培訓(xùn)方面，除學(xué)校老師培訓(xùn)之外，應(yīng)聘請(qǐng)當(dāng)?shù)鼐煜到y(tǒng)、消防系統(tǒng)及專業(yè)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)等，對(duì)師生進(jìn)行針對(duì)性的安全教育培訓(xùn)。三是與學(xué)生家長(zhǎng)聯(lián)合培訓(xùn)機(jī)制，將學(xué)生安全意識(shí)養(yǎng)成與家庭教育緊密結(jié)合起來，將家長(zhǎng)納入學(xué)校校園安全培訓(xùn)中，形成家校一體的全方位安全培訓(xùn)機(jī)制。四是借助“全國(guó)安全生產(chǎn)月”活動(dòng)契機(jī)，在教育系統(tǒng)營(yíng)造重視安全氛圍，提高全校師生安全意識(shí)，確保學(xué)校長(zhǎng)治久安。

2.3 強(qiáng)化校園安全源頭管理

首先，采購(gòu)的各種安全設(shè)備設(shè)施等應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)安全認(rèn)證標(biāo)識(shí)。建議學(xué)校梳理校園安全設(shè)備設(shè)施、安全產(chǎn)品體系及其相應(yīng)的認(rèn)證情況，確保所有校園安全設(shè)備設(shè)施、安全產(chǎn)品在源頭設(shè)計(jì)、制造方面有技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系或規(guī)范要求等。其次，對(duì)新建校園進(jìn)行安全評(píng)價(jià)。建議學(xué)校嚴(yán)格落實(shí)主體責(zé)任，根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目安全設(shè)施“三同時(shí)”監(jiān)督管理辦法》（安監(jiān)總局新36號(hào)令）、《建設(shè)項(xiàng)目職業(yè)病防護(hù)設(shè)施“三同時(shí)”監(jiān)督管理辦法》（安監(jiān)總局90號(hào)令）等相關(guān)要求，做好新建校園及相關(guān)配套設(shè)施進(jìn)行預(yù)評(píng)價(jià)、安全設(shè)施設(shè)計(jì)審查、驗(yàn)收評(píng)價(jià)等，在源頭上確保所投入各項(xiàng)設(shè)施在安全和職業(yè)衛(wèi)生方面符合法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)要求。第三，由于歷史原因，未進(jìn)行竣工驗(yàn)收即投入運(yùn)行的學(xué)校建設(shè)項(xiàng)目，建議開展安全現(xiàn)狀評(píng)價(jià)，針對(duì)性的采取補(bǔ)救措施，確保校園安全。第四，對(duì)未開展“三同時(shí)”管理，安全設(shè)施建設(shè)施工中不符合國(guó)家規(guī)范，項(xiàng)目未竣工驗(yàn)收投入運(yùn)行等，對(duì)相關(guān)責(zé)任人員開展追責(zé)處理。

2.4 發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)的作用

發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)安全技術(shù)對(duì)校園安全支撐保障作用。安全管理工作是一項(xiàng)專業(yè)性和技術(shù)性很強(qiáng)的工作。為進(jìn)一步貫徹落實(shí)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》（中發(fā)〔2016〕32號(hào)）等精神，國(guó)務(wù)院安委會(huì)印發(fā)了《國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)關(guān)于加快推進(jìn)安全生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》（安委〔2016〕11號(hào)），意見要求加快推進(jìn)我國(guó)安全生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)。通過聘請(qǐng)專業(yè)的安全生產(chǎn)技術(shù)、安全管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，為校園提供安全評(píng)價(jià)、認(rèn)證、檢測(cè)、檢驗(yàn)、培訓(xùn)、咨詢、信息化等安全生產(chǎn)服務(wù)，聘用專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)開展學(xué)校安全生產(chǎn)年度績(jī)效評(píng)審工作，全面審視每個(gè)學(xué)校安全管理制度的適用性、安全設(shè)備設(shè)施的完好性、安全管理體系運(yùn)行的有效性等，充分發(fā)揮第三方各類服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)校園安全工作支撐保障作用。