扶貧立法何時啟動？

在某些省份，張兆安聽當(dāng)?shù)馗刹恐v，援助方“送人送錢送資源”，卻遭到受援方冷遇，援助方與受援方的權(quán)益均沒有得到保障；他至今仍發(fā)現(xiàn)有些地區(qū)，參與扶貧的各部門職能關(guān)系還未厘清。

中國人民大學(xué)農(nóng)村治理研究中心主任仝志輝介紹：“各地扶貧辦因缺乏上位法作指導(dǎo)，在制定地方條例時，哪些該列入，哪些不該列入，信心不足。這也導(dǎo)致地方條例缺乏創(chuàng)新?！?/p>

南方周末記者 杜茂林 發(fā)自北京

南方周末實習(xí)生 李馥含

全國人大代表、上海市社科院副院長張兆安和他的立法調(diào)研小組成員醞釀許久，決定在2019年全國兩會上提交“對口幫扶立法建議書”，希望在扶貧立法問題上向前推進(jìn)一步。

作為2018年在滬全國人大代表啟動的“對口幫扶工作立法調(diào)研”的召集人，張兆安與近二十名來自多個領(lǐng)域的在滬全國人大代表，在不到半年時間里，去了新疆、云南、青海等多地調(diào)研。

這不是他第一次實地接觸“扶貧”這個概念。兩年前，他也參與了在滬全國人大代表啟動的精準(zhǔn)扶貧專項調(diào)研。經(jīng)過多年的扶貧觀察，他看到了可喜的一面，但也發(fā)現(xiàn)有些問題始終存在。

在某些省份，張兆安聽當(dāng)?shù)馗刹恐v，援助方“送人送錢送資源”，卻遭到受援方冷遇，援助方與受援方的權(quán)益均沒有得到保障；他至今仍發(fā)現(xiàn)有些地區(qū)，參與扶貧的各部門職能關(guān)系還未厘清。

2018年8月，張兆安一行在北京見到了國務(wù)院扶貧辦主任劉永富，他把相關(guān)情況作了介紹。他認(rèn)為“通過立法將扶貧工作納入法制化軌道，意義重大，十分必要”。

歷經(jīng)三十余年發(fā)展的中國扶貧事業(yè)，政策幾經(jīng)調(diào)整，從“救濟式扶貧”到“開發(fā)式扶貧”，從“區(qū)域性扶貧”到瞄準(zhǔn)貧困縣，再到“扶貧入戶”……如今則到了“精準(zhǔn)扶貧”的攻堅之年。早在2011年，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》，當(dāng)中就提出“加快扶貧立法”。不過時至今日，一部有關(guān)“扶貧事業(yè)根本法”的法律仍未出臺。

法律闕如令地方政府、社會組織面臨制度性尷尬。生態(tài)環(huán)境部副部長、原全國人大代表黃潤秋曾公開呼吁：“扶貧開發(fā)工作依然處于無法可依的境地，制約了全國扶貧攻堅事業(yè)的健康發(fā)展?！?/p>

這部早已列入扶貧開發(fā)綱要的立法規(guī)劃何時能實現(xiàn)，無論官員還是學(xué)者，都滿懷期待。

幾十年來呼聲由小變大

吳國寶是中國社會科學(xué)院貧困問題研究中心副主任、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢委員會成員。自1987年起，出生于貧困山區(qū)的他就開始研究扶貧，并很快因為1994年著名的《國家八七扶貧攻堅計劃》出臺，加入扶貧事業(yè)。

“八七”的含義是：在20世紀(jì)最后7年，集中力量基本解決全國農(nóng)村8000萬貧困人口的溫飽問題。但不僅是20世紀(jì)最后7年，吳國寶還見證了進(jìn)入21世紀(jì)后的扶貧政策變化。

吳國寶回憶，扶貧方面的立法試驗最初是從扶貧資金管理辦法開始的。1986年開始，財政部就出臺了包括《支援經(jīng)濟不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金管理辦法》《國家扶貧資金管理辦法》在內(nèi)的多個文件。

到了1996年，中國扶貧政策迎來一個關(guān)鍵點?！拔覀儸F(xiàn)在看到的很多扶貧政策都是這一年以后出臺的，比如鼓勵企業(yè)、社會組織參與扶貧?！痹谀菚r，就有零星的民間聲音提出要為扶貧立法。

這些聲音很快有了回應(yīng)。同年，吳國寶就參加了由財政部牽頭的扶貧立法的討論，但立法終因時機問題而未能實現(xiàn)。又過了四五年，民間要求為扶貧立法的聲音越來越大，但在《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010）》中并未得到體現(xiàn)。

吳國寶告訴南方周末記者，呼聲變大的原因在于，21世紀(jì)的頭一個十年，人民的溫飽問題基本解決。2007年，農(nóng)村最低生活保障制度建立，中國的扶貧事業(yè)進(jìn)入較為穩(wěn)定的時期，這為推進(jìn)扶貧立法提供了機遇。

另一個時代背景是，各地爭奪貧困縣異常激烈——誰保住了貧困縣這頂帽子，就意味著能夠得到來自中央的扶貧資金。此番競爭同時也把“誰是窮人，誰來幫助窮人”的問題擺到了決策者的面前?！八阅菚r很多人想，能否通過制定法律來回答并規(guī)范上述問題?！眳菄鴮氄f。

中國農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村法制研究中心主任任大鵬對此感受頗深。2009年前后，由于扶貧立法的呼聲很高，他們團(tuán)隊就給國務(wù)院扶貧辦提交了報告，希望能為扶貧開發(fā)提供法制化保障。那時，他已經(jīng)研究了一年多扶貧立法。

吳國寶回憶，國務(wù)院起草《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》時，召集專家進(jìn)行討論，各方對扶貧立法的內(nèi)容均存在分歧。他分析，當(dāng)時在立法宗旨、管理體制等許多方面，都尚未成熟到形成共識，有些問題也還沒有明確的立場、觀點和方法。

但最終，加快扶貧立法還是寫在了綱要的倒數(shù)第三條?！鞍逊鲐毩⒎▽戇M(jìn)綱要是最后才決定的，”吳國寶說，“而且當(dāng)時的說法，也未明確是給扶貧開發(fā)立法?！?/p>

綱要公布之后，有關(guān)扶貧立法的探索先從地方開始了。地方扶貧條例在各地出現(xiàn)。截至目前，已有20個?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）頒布了條例。如果把制定了扶貧開發(fā)辦法的福建算上，這一數(shù)字達(dá)到21個。在接受南方周末記者采訪的部分學(xué)者看來，這為全國立法提供了實踐基礎(chǔ)。

地方立法大同小異但不夠明確

同一時間，任大鵬也開始關(guān)注地方的立法計劃。

據(jù)他介紹，各地出臺的條例時間不一樣，名稱和內(nèi)容也有差別。其中，湖北省是全國各?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）中制定地方條例最早的。公開資料顯示，早在1996年11月，湖北省人大常委會就通過了《湖北省扶貧條例》，13年后，2009年11月，省人大常委會又通過了《湖北省農(nóng)村扶貧條例》，原條例廢止。

新條例的條款從27條增加到49條，不僅條例名稱發(fā)生了變化，也對原條例中不符合實際的條款進(jìn)行了大范圍修改。例如原條例規(guī)定對貧困地區(qū)減免農(nóng)業(yè)稅費、優(yōu)先安排勞動就業(yè)指標(biāo)等條款，因農(nóng)業(yè)稅費的取消、勞務(wù)市場的放開而不再具有實際意義。

在條例的名稱上，湖北省確定為“農(nóng)村扶貧條例”，以適應(yīng)國家把扶貧重點放在農(nóng)村的整體戰(zhàn)略。但這與后面各地的立法條例相比，還是有所不同。

“后來各省制定的條例，往往會在扶貧后加‘開發(fā)二字，比如四川、貴州、云南、甘肅等?！比未簌i對南方周末記者說，“一方面，它把開發(fā)式扶貧和其他扶貧區(qū)分開來，另一方面也體現(xiàn)立法依據(jù)是中央頒布的農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要。”

但有些省市也有自己的考慮。例如2010年5月頒布的《重慶市農(nóng)村扶貧條例》，就沒有“開發(fā)”二字。重慶市人民政府在向市人大常委會匯報時作了說明：論證審查中，大家對草案的名稱有三種意見，一是《重慶市城鄉(xiāng)扶貧條例》，二是《重慶市扶貧開發(fā)條例》，三是《重慶市農(nóng)村扶貧條例》。

最終市政府認(rèn)為，其時農(nóng)村扶貧與城市濟困的思路不同，農(nóng)村扶貧的外延也比農(nóng)村扶貧開發(fā)更廣，包含的內(nèi)容和措施更豐富，因此定名為《重慶市農(nóng)村扶貧條例》更為合適。

2013年通過的《貴州省扶貧開發(fā)條例》則沒有“農(nóng)村”二字，但明確指出該條例的扶貧對象是“符合國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)且具備勞動能力的農(nóng)村居民”。對此，貴州省政府認(rèn)為，條例之所以如此規(guī)定，是為了與民政部門的救助救濟對象相區(qū)別。

南方周末記者了解到，條例實施一段時間后，有些省份如廣西、甘肅完成了修訂，陜西省正在修訂，而四川省也在準(zhǔn)備。某省扶貧辦干部王思元（化名）告訴南方周末記者，前不久他所在的處室才被征求了修改意見。

據(jù)他介紹，該省當(dāng)初通過的農(nóng)村扶貧開發(fā)條例要求，確定貧困戶要“一公示一公告”，總共不少于30天。但在具體執(zhí)行中，各市縣是按照“扶貧開發(fā)建檔立卡工作實施方案”中的“兩公示一公告”執(zhí)行的，每次公示不少于5個工作日?！斑@就有沖突，需要修正。”

同時，精準(zhǔn)識別貧困戶的程序也有了不同?！袄绗F(xiàn)在識別貧困戶，打破了部門間的數(shù)據(jù)壁壘，可以掌握貧困戶的房、車情況?！蓖跛荚榻B，“這些都要在新的扶貧開發(fā)條例中予以體現(xiàn)?！?/p>

對這些地方探索，吳國寶有自己的見解。他認(rèn)為地方立法雖走在前面，但各地條例內(nèi)容大同小異，均是對扶貧對象、扶貧措施、資金和項目、監(jiān)督與考核、法律責(zé)任作出規(guī)定，但規(guī)定往往模糊、抽象，該明確的沒有明確，操作性和約束力都不強。

中國人民大學(xué)農(nóng)村治理研究中心主任仝志輝的看法與此相似。他向南方周末記者介紹：“各地扶貧辦因缺乏上位法作指導(dǎo)，在制定地方條例時，哪些該列入，哪些不該列入，信心不足。這也導(dǎo)致地方條例缺乏創(chuàng)新。”

扶貧方向亟須法律來指明

立法尚無時間表，在張兆安看來，未來扶貧的方向卻亟須法律來指明。

截至發(fā)稿時，扶貧開發(fā)立法的最新進(jìn)展是：2019年2月26日，全國人大常委會副委員長武維華向全國人大常委會作了脫貧工作情況的調(diào)研報告，提出：要積極推動扶貧開發(fā)立法，要將脫貧攻堅戰(zhàn)中行之有效的經(jīng)驗上升為法律法規(guī)，做好脫貧攻堅的制度設(shè)計和創(chuàng)新，將中央決策部署轉(zhuǎn)化為具體的制度規(guī)范，為脫貧攻堅提供法制保障。

接受南方周末記者采訪的專家普遍認(rèn)為，扶貧立法的必要性不用贅述，他們也期待能夠在法律層面解決長期以來困擾和制約扶貧事業(yè)的瓶頸，例如區(qū)域扶貧與精準(zhǔn)扶貧之間的關(guān)系，扶貧資金下放到縣以后如何規(guī)范處理等等。但在目前的環(huán)境下，制定一部國家扶貧開發(fā)法不太現(xiàn)實。

如何處理扶貧法與其他法律的關(guān)系，是立法的一大難點。仝志輝認(rèn)為，西方發(fā)達(dá)國家基本上沒有專門為扶貧立法，相關(guān)制度安排多散見于社會救助法、社會保障法中。

任大鵬也注意到了這一點。他說，扶貧中的很多制度在其他法律中是有相關(guān)規(guī)定的，比如涉及企業(yè)捐贈，中國有公益事業(yè)捐贈法。

更突出的一個現(xiàn)象是，長期以來，扶貧被視為政府的責(zé)任，但扶貧事業(yè)到底姓“民”還是姓“官”就有爭議?！熬驼l來扶貧這一點上，大家就很難達(dá)成共識?！眹鴦?wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢委員會成員汪三貴告訴南方周末記者，“立法的條件客觀上并不成熟?！?/p>

但也有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)首先實現(xiàn)扶貧法“從無到有”的飛躍，再進(jìn)行“從壞到好”的改進(jìn)。自幾年前開始，多位全國人大代表委員就在全國兩會上提出建議。

一直被鼓勵參與扶貧的社會組織和公益機構(gòu)也渴望在推進(jìn)立法中發(fā)出自己的聲音，充分表達(dá)自己的利益訴求?！胺缮蠒x予我們什么地位，給予什么資源幫助，這將決定我們能在扶貧中貢獻(xiàn)多少人力和技術(shù)。”南方周末記者2018年8月在湖南十八洞村走訪時，當(dāng)?shù)貐⑴c扶貧的一家公益機構(gòu)負(fù)責(zé)人說。

經(jīng)過30年扶貧，最難脫貧的人口還有多少？據(jù)汪三貴介紹，2013年至2014年全國建檔立卡識別出的貧困人口8962萬。“到2020年全面實現(xiàn)小康，這種背景下，貧困人口還不脫貧也很難說得過去?！蓖羧F表示。

在扶貧事業(yè)全社會動員的今天，未來的立法走向是僅僅為開發(fā)式扶貧立法，還是直接一步到位確定為扶貧法，何去何從，值得關(guān)注。

這也決定著扶貧的長期走向。“2020年實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口全部脫貧后，接下來的扶貧工作怎么走？”采訪中，張兆安多次表達(dá)了這樣的疑問。

（南方周末記者譚暢對本文亦有貢獻(xiàn)）