城市扶貧的地方破局

南方周末特約撰稿 王亮

南方周末記者 湯禹成

夏侯朝欣和曹艷萍，是江西省吉安市吉州區(qū)的一對聾啞夫婦。夫婦兩人長期沒有固定工作，女兒正讀大學(xué)，父母都已年邁，夏侯朝欣唯一的姐姐患有智力殘疾。

1998年，夏侯朝欣從一家熱處理廠下崗。由于交流不便，很多企業(yè)不愿招收聾啞人，夏侯朝欣從此失業(yè)在家，妻子也面臨同樣的境況。

2003年，夏侯家申請了低保，如今每個月4人能領(lǐng)到共計2320元的低保金，即便再加上父母兩人五千余元的養(yǎng)老金，一家6口也只能勉強(qiáng)度日。

直到2015年10月，吉州區(qū)出臺《城市社區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作實施方案》，試點城市扶貧。從此，夏侯朝欣一家被納入城市貧困群體，建檔立卡，成為政府精準(zhǔn)扶貧的對象。

相比農(nóng)村，城市扶貧工作受到的關(guān)注度相對較低。一個明顯的不同是，為解決農(nóng)村貧困問題，各級政府都設(shè)有扶貧辦專門負(fù)責(zé)，而在城市還沒有一個牽頭部門負(fù)責(zé)扶貧，幫扶城市貧困人口的工作，分散在人社、衛(wèi)生、醫(yī)保、教育等部門。目前開展的脫貧攻堅戰(zhàn)，也僅瞄準(zhǔn)農(nóng)村貧困人口，并不包含城市貧困人口。

吉安市吉州區(qū)的嘗試，因而也有了樣本意義。

雖然截至目前，全國層面的城市精準(zhǔn)扶貧政策尚未出臺。但南方周末記者發(fā)現(xiàn)，星星點點的地方自主試點已經(jīng)展開，青島西海岸新區(qū)、武漢武昌區(qū)等都進(jìn)行探索。南昌市東湖區(qū)與西湖區(qū)負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)脫貧工作的兩家單位相關(guān)人員也向南方周末記者表示，已在精準(zhǔn)摸底。

隨著2020年將至，針對農(nóng)村的脫貧攻堅戰(zhàn)也將接近尾聲。城市扶貧開始引起了全國人大代表的關(guān)注。2019年3月5日，全國人大代表、華潤集團(tuán)湖南區(qū)域工委書記丁小兵對南方周末記者說：“解決城市貧困問題也是刻不容緩，黨和政府應(yīng)該拿出政策，統(tǒng)籌解決?！?/p>

國務(wù)院扶貧辦副主任夏更生接受南方周末記者采訪時表示，他們也在關(guān)注、研究城市扶貧問題，“打贏脫貧攻堅戰(zhàn)后，需要解決的就是相對貧困問題，我個人覺得那個時候就需要城鄉(xiāng)統(tǒng)籌來考慮?！?/p>

“城市 困難的更加困難”

受益于城市精準(zhǔn)扶貧的夏侯朝欣，2009年之后沒再做過任何一份工作。夏侯朝欣的姐姐將來由誰照顧，向來是他母親擔(dān)心的問題。母親還患上抑郁癥和高血壓，一年要住幾次院，每天都要吃藥，一天要幾十塊錢。

殘障、失業(yè)、疾病，種種因素交織在一起，讓這個家庭陷入貧困的泥淖。

吉州區(qū)2015年實施城市社區(qū)精準(zhǔn)扶貧后，夏侯一家的命運有所轉(zhuǎn)變。當(dāng)時，只有兩類人員能被納入重點幫扶的范圍，一類是因老弱病殘完全喪失勞動能力、通過自身努力無法改變家庭經(jīng)濟(jì)狀況的，另一類是家庭共同生活成員有一定的勞動能力，但生活在一定時期內(nèi)遇到困難的。

要幫扶夏侯朝欣一家，落實他的就業(yè)是首先需要解決的問題。

周麗珍是對接夏侯朝欣家的網(wǎng)格員，她告訴南方周末記者，幫扶單位和社區(qū)從2015年起，就開始幫這對夫妻找工作，但因殘疾，企業(yè)總不愿長久雇傭。2018年9月，夏侯的妻子曹艷萍被介紹到一家飯館做服務(wù)員，生活才穩(wěn)定下來。聾啞程度更嚴(yán)重的夏侯朝欣則待業(yè)至今。

吉州社會救助局局長劉曉纓介紹，2015年的方案，選定幫扶的范圍較窄。2018年，江西省出臺《關(guān)于加大城鎮(zhèn)貧困群眾脫貧解困力度的意見》，幫扶對象的范圍得以擴(kuò)展。支出型貧困低收入人員也獲得了享受精準(zhǔn)幫扶的資格，這些人的特征是，家庭人均月收入在當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)1.5倍以內(nèi)，但由于本人或主要家庭成員因病、因殘、因災(zāi)、因子女上學(xué)、因失業(yè)、因無住房造成生活貧困。

識別范圍擴(kuò)大后，59歲的彭金茍一家被認(rèn)定為貧困戶。

他于上世紀(jì)90年代從一家木器廠下崗，之后自己拉著板車搞搬運。老伴平常批發(fā)點蔬菜，拿到菜市場賣。大兒子婚后外出，小兒子還和父母一起住。彭家原本就是低保戶，而一場疾病的到來如同雪上加霜。2017年10月，彭金茍患上腦出血等疾病，住院兩月，其間還動了手術(shù)，費用支出近21萬。

被政府認(rèn)定為幫扶對象后，他自己只需要承擔(dān)三萬多元費用?？紤]到后續(xù)治療還有不小的開支，區(qū)政府還準(zhǔn)備幫他落實民政醫(yī)療救助，希望能在基本醫(yī)保、大病保險、重大疾病商業(yè)補(bǔ)充保險外再加一道保障。

通過建檔立卡，這些貧困對象的數(shù)據(jù)被錄入大數(shù)據(jù)平臺，他們的財產(chǎn)信息，與工商、稅務(wù)、銀行、車管、房產(chǎn)、公積金相關(guān)的，都可以核查。吉州區(qū)救助局官方提供的數(shù)據(jù)顯示，目前，全區(qū)共有總?cè)丝?6萬，其中城市人口26萬，認(rèn)定的貧困對象有7300多人。

吉州能夠在全國率先試點城鎮(zhèn)扶貧，在劉曉纓看來，源于他們可能有超前意識，那時搞農(nóng)村扶貧，領(lǐng)導(dǎo)就跟他們提出來，民政部門要想想城市這塊的社區(qū)是不是也搞起來。

吉州區(qū)社會救助局醫(yī)療救助科負(fù)責(zé)人彭志文認(rèn)可這樣的建議。他在日常工作中常常接觸城鄉(xiāng)貧困戶，深有體會，“平時工作中早已覺得城市貧困戶幫扶應(yīng)該要跟上，因為城市困難的更加困難，所有東西都要用錢，不像農(nóng)村，還有自己的種養(yǎng)、田地，但是在城市，什么都沒有。”

后來，江西在全省展開城鎮(zhèn)扶貧，也是在一定程度上受到了吉州的影響。劉曉纓回憶，很多困難職工常常會向省總工會反映生活上遇到的問題，總工會又向省里反映，省里知道吉州在做城市扶貧，2017年底，派人到吉州調(diào)研。之后省里把這項工作交給省民政廳，省民政廳交到省救助局去布置落實。

江西省自上而下統(tǒng)籌，又正向地反作用于吉州這一試點地。2015年，吉州區(qū)開始實施城市扶貧時，還是區(qū)民政局自己牽頭做這件事，劉曉纓說道：“當(dāng)時沒有更多的資金，幫扶范圍也較小，力度沒有現(xiàn)在大?！?/p>

得到的幫扶有限

在吉州的故事里，扶貧對象的識別日益精細(xì)。這也從另一個角度說明，精準(zhǔn)識別城市扶貧的幫扶對象，并不輕松。

一直關(guān)注此問題的南開大學(xué)社會工作與社會政策系教授關(guān)信平向南方周末記者解釋，“國家和地方政府都沒有定城市貧困標(biāo)準(zhǔn)這個線，現(xiàn)在只有城市低保標(biāo)準(zhǔn)?！睋?jù)民政部數(shù)據(jù)，截至2018年9月底，全國共有城市低保對象1069萬人。

然而，城里的貧困戶并非只有低保對象。關(guān)信平的研究顯示，城市里除了低保對象外，還存在大量的低收入家庭，即家庭人均收入高于低保標(biāo)準(zhǔn)但低于低保標(biāo)準(zhǔn)的150%-200%的家庭。

“這部分家庭能夠靠自己的收入維持基本生存，但由于收入水平低下而難以達(dá)到常規(guī)生活水平，并且其生活中的風(fēng)險很大，一旦遇到家庭成員失業(yè)、患大病或其他風(fēng)險事件，很容易陷入極端貧困。”關(guān)信平在自己的書中如是寫道。

彭金茍就是這樣的困難下崗職工，和他一樣的人在城市貧困戶中不在少數(shù)。他們失去工作，幸運者重入職場，但不幸者繁多，他們退休后拿不到養(yǎng)老金，再遇任何變故，都是壓垮家庭的最后一根稻草。

原國家經(jīng)貿(mào)委國有企業(yè)脫困辦公室副主任周放生，曾在接受經(jīng)濟(jì)觀察報采訪時說，除了部分國企下崗職工，一些屬于廠辦大集體企業(yè)、城鎮(zhèn)辦大集體企業(yè)的低工資在職職工，以及一些城市破產(chǎn)企業(yè)的職工，不少人現(xiàn)在的生活處于貧困中，“這部分城市居民也應(yīng)該屬于精準(zhǔn)扶貧政策覆蓋范圍之內(nèi)”。

其實，對于扶貧對象的識別，也是對城市致貧原因的辨認(rèn)。1990年代經(jīng)濟(jì)變革所遺留下的問題，正是部分城市貧困戶致貧的歷史原因之一。這在《城鎮(zhèn)貧困：中國發(fā)展的新挑戰(zhàn)》一書中也被提及：“20世紀(jì)90年代以來，由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和各種經(jīng)濟(jì)社會政策的變化，城鎮(zhèn)企業(yè)離退休人數(shù)的增加，企業(yè)職工的下崗與由農(nóng)村向城市流動人口的大量增長，使中國城鎮(zhèn)貧困問題日益顯現(xiàn)?！?/p>

武漢市武昌區(qū)于2016年5月開展了城市貧困人口精準(zhǔn)扶貧行動。2017年7月，武昌區(qū)政府發(fā)表了一篇題為《探索城市精準(zhǔn)扶貧新路徑》的文章，梳理過去這一年的扶貧工作。

在前期的調(diào)查中，武昌區(qū)政府發(fā)現(xiàn)對城市困難人群的幫扶存有不足。首先被提出的是“幫扶方式單一”：目前對城市困難人群主要是靠發(fā)放低保金、救助金等輸血式的幫扶，沒有著力激發(fā)其內(nèi)生動力，增強(qiáng)其造血功能?！皫头鲋黧w單一”的缺陷緊隨其后——當(dāng)?shù)氐某鞘芯珳?zhǔn)扶貧，主要由各級政府負(fù)責(zé)，社會力量難以參與到扶貧當(dāng)中。

武昌區(qū)政府在某些領(lǐng)域的無力，對那些因病致貧或是返貧的個人，文章直接用“愛莫能助”這樣的表述，以表達(dá)政府的財力有限。

對于另一些特殊群體如“兩勞人員”、吸毒人員，因擔(dān)心影響社會穩(wěn)定，過去大都簡單地采取納入低保的方式，并無切實可行的幫扶手段。即便是精準(zhǔn)扶貧后，如何對這兩個群體幫扶依然是武昌的工作難點。

城市扶貧的難點，在地方實踐得出的經(jīng)驗里，在專家學(xué)者的論述中，都有過充分展現(xiàn)。相對于農(nóng)村的脫貧攻堅戰(zhàn)，城鎮(zhèn)扶貧還有多種不足。中國社科院城市與環(huán)境研究所研究員單菁菁認(rèn)為，“城鎮(zhèn)的扶貧，分散在城市各個方面跟就業(yè)和工資相關(guān)的政策里頭?！?/p>

“需將扶貧重點 逐步轉(zhuǎn)移到城市”

2020年即將到來，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口將全部脫貧，扶貧工作重點將從消除絕對貧困向減緩相對貧困轉(zhuǎn)變，這已引起相關(guān)人大代表的重視。

2018年12月24日，國務(wù)院扶貧辦主任劉永富向全國人大常委會匯報了對人大代表所提建議的辦理情況，劉永富匯報稱，2018年交由國務(wù)院扶貧辦辦理的代表建議是252件，比上一年增長了40%，其中2020年后扶貧工作、緩解相對貧困是新的增長點，另一個增長點就是城市扶貧工作。

實際上，不僅是因為農(nóng)村脫貧攻堅任務(wù)的即將完成，中國的社會進(jìn)程也決定了未來要重視城市扶貧工作。

2014年，全國開始實施農(nóng)村扶貧攻堅戰(zhàn)略后，中國社科院當(dāng)年的《中國城市發(fā)展報告》就關(guān)注到城市貧困，“隨著城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的推進(jìn)，需將扶貧重點由農(nóng)村逐步轉(zhuǎn)移到城市，特別是特大城市?！?/p>

“隨著城市化進(jìn)程不斷地推進(jìn)，城市人口將會逐漸成為社會的主體，但到目前為止沒有建立比較穩(wěn)定的保障體系，尤其是在住房方面。”中央民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長張建平告訴南方周末記者，“目前的人均居住水平還是可以的，但實際上很多人達(dá)不到，尤其是在大城市里，一些人的生存狀況其實是很差的?！?/p>

上世紀(jì)80年代開始，越來越多人從鄉(xiāng)村涌入城鎮(zhèn)，他們當(dāng)中有些人成了貧困人口，卻無法在城中落戶。這樣的人也面臨著更糟糕的處境——城市中的流動人口目前并不會成為城市扶貧對象，他們像是貧困中的隱形者。

張建平解釋，“從政府層面來說，能把握的范圍就是應(yīng)該負(fù)責(zé)任的這一部分。”然而，無法回避的問題是，現(xiàn)在講城市化率，一個是戶籍人口，另外一個是常住人口。常住人口的城市化率已高出戶籍人口城市化率十幾個百分點，這一部分已是很大的群體。

南方周末記者注意到，在武漢市武昌區(qū)有關(guān)城市精準(zhǔn)扶貧的政策中，已特別提到了“對流入到城市的農(nóng)村貧困人口，要逐步讓其享受到與城市人口的均等化的公共服務(wù)”。

城市扶貧漸漸被重視，似乎已經(jīng)成為一種方向。

近年來，一直有政協(xié)委員和人大代表呼吁政府關(guān)注城市貧困群體。2017年，全國政協(xié)委員袁偉霞在全國兩會期間為城鎮(zhèn)困難居民發(fā)聲：“目前我們對城鎮(zhèn)困難居民的扶貧脫困工作相對比較薄弱，不少家庭雖已跨過最低生活保障線，但由于醫(yī)療、教育和基本生活等剛性支出較大，所以實際生活狀況比農(nóng)村一般貧困戶和一些城鎮(zhèn)低保戶還要困難。”

2018年全國兩會召開時，全國政協(xié)委員、湖南省人大常委會副主任楊維剛，也建議盡快研究制定《城市特困人群脫貧幫扶指導(dǎo)意見》，對城市特困家庭生活實行兜底保障，確保每個家庭至少要有一人就業(yè)，醫(yī)療按建檔立卡戶標(biāo)準(zhǔn)報銷，小孩讀書和生活費按建檔立卡戶給予全免或資助。

同一年，全國人大代表、民政部副部長宮蒲光表示，脫貧攻堅主要瞄準(zhǔn)農(nóng)村地區(qū)是非常正確的，可以解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題以及縮小貧富差距等，但脫貧攻堅中也要重視對城市貧困人口的幫扶問題。

2019年3月5日，全國人大代表、湖南省財政廳廳長石建輝告訴南方周末記者，湖南的城市貧困人口也比較多，在他看來，城市扶貧中重要一環(huán)是完善醫(yī)保政策，對城市貧困人口的幫扶，一樣可以通過建檔立卡，加以解決。

為解決農(nóng)村貧困問題，各級政府都設(shè)有扶貧辦專門負(fù)責(zé)，而在城市還沒有一個牽頭部門負(fù)責(zé)扶貧，幫扶城市貧困人口的工作，分散在人社、衛(wèi)生、醫(yī)保、教育等部門。目前開展的脫貧攻堅戰(zhàn)，也僅瞄準(zhǔn)農(nóng)村貧困人口，并不包含城市貧困人口。

中央民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長張建平說：“隨著城市化進(jìn)程不斷地推進(jìn)，城市人口將會逐漸成為社會的主體，但到目前為止沒有建立比較穩(wěn)定的保障體系?！?/p>