韌性城市理念與城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)

傅 利 斌

(容海川城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計有限公司，山西 太原 030027)

近年來，全球范圍內(nèi)自然災(zāi)害事件頻繁發(fā)生。聯(lián)合國2015年發(fā)布的《貧窮與死亡：1996年至2015年災(zāi)害死亡率》顯示，城市正遭受著日益嚴重的自然災(zāi)害的襲擊，傳統(tǒng)防災(zāi)減災(zāi)理念已經(jīng)難以有效應(yīng)對災(zāi)害。我國是世界上發(fā)生自然災(zāi)害最嚴重的國家之一，據(jù)我國民政部、減災(zāi)委辦公室的數(shù)據(jù)顯示，2017年，我國各類自然災(zāi)害共造成全國1.4億人次受災(zāi)，15.3萬間房屋倒塌，18 478.1千hm2農(nóng)作物受災(zāi)，直接經(jīng)濟損失3 018.7億元[1]?？梢姡瑢τ谌澜缬绕鋵τ谖覈?，如何加強城市的防災(zāi)減災(zāi)已迫在眉睫。

韌性理念是現(xiàn)階段城市防災(zāi)減災(zāi)的新思路。且從韌性的視角來看，韌性城市的規(guī)劃建設(shè)有著環(huán)境韌性、工程韌性以及社會韌性三方面的要求。為此，如何將韌性城市理念與現(xiàn)今城鄉(xiāng)規(guī)劃體系和技術(shù)路線相結(jié)合，以提升城市防災(zāi)減災(zāi)的能力，從而有效應(yīng)對災(zāi)害，具有重要的現(xiàn)實意義。

1 韌性城市理論及其基本框架

1.1 韌性城市理論

城市是指連片的地理區(qū)域，該區(qū)域人口和經(jīng)濟活動都較為集中，房屋也較為密集。隨著現(xiàn)代化發(fā)展進程的加快，城市逐漸成為十分復(fù)雜的系統(tǒng)。韌性指可恢復(fù)到原來的狀態(tài)，具體的，廣義上的韌性是指系統(tǒng)能夠有效應(yīng)對各種影響的干擾；狹義上的韌性指在面對不確定性災(zāi)害時，系統(tǒng)具備對災(zāi)害的適應(yīng)能力，可以減輕災(zāi)害并在災(zāi)后快速恢復(fù)。韌性城市意味著城市具有適應(yīng)自然災(zāi)害并從中學(xué)習(xí)的能力，即指系統(tǒng)在結(jié)構(gòu)變化重組前，城市吸收、化解變化的程度。

就韌性城市的特征而言，絕大多數(shù)學(xué)者都認為韌性城市具有資源富余、堅固性、冗余性、靈活性、兼容性和整合性，以及生態(tài)系統(tǒng)或城市系統(tǒng)的多樣性和高度的適應(yīng)性。

1.2 韌性城市的基本框架

在韌性城市理念逐步得到重視的今天，其由理念轉(zhuǎn)化為策略并落地實施成為規(guī)劃學(xué)界關(guān)注的熱點。韌性城市主要包括經(jīng)濟、工程、環(huán)境、社會四個方面內(nèi)容，具體如圖1所示。

2 現(xiàn)階段國內(nèi)外韌性城市相關(guān)規(guī)劃設(shè)計策略與實踐

2.1 韌性城市相關(guān)規(guī)劃設(shè)計策略

目前，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對韌性城市概念的解析已較為深入，將韌性城市的理念運用到不同地區(qū)的各級城鄉(xiāng)規(guī)劃之中也在積極探索與推進。如賈巴瑞恩提出韌性城市“脆弱性分析—政府管制—預(yù)防—不確定性導(dǎo)向規(guī)劃”的規(guī)劃框架；吳浩田、翟國方等認為我國應(yīng)編制國家、城市等多個層面的韌性城市總體規(guī)劃。同時，作為我國的首都，北京城市總體規(guī)劃(2016年—2035年)第90條提出“加強城市防災(zāi)減災(zāi)能力，提高城市韌性”[2]。

2.2 韌性城市相關(guān)規(guī)劃設(shè)計實踐

對于韌性城市相關(guān)規(guī)劃實踐探索而言，日本走在前列，目前已建立起國土強韌化規(guī)劃體系。國內(nèi)目前開展的韌性城市規(guī)劃成果較少，但也在專項規(guī)劃層面上進行了一定探索，如吳浩田等對合肥市進行了市政基礎(chǔ)設(shè)施韌性專項規(guī)劃，并制定韌性提升策略和相關(guān)應(yīng)急措施[2]；邴啟亮等運用韌性城市理論，創(chuàng)新觀念、技術(shù)思路及系統(tǒng)方法，從設(shè)定潛在的災(zāi)害情景和風(fēng)險事件入手，從防、減、救災(zāi)三個方面提出了深圳市安全運行框架與策略[3]。

3 卡特等構(gòu)建的韌性城市規(guī)劃設(shè)計評價指標(biāo)體系

合理科學(xué)的規(guī)劃對于韌性城市建設(shè)有著十分重要的指導(dǎo)意義?？ㄌ氐葘W(xué)者(2010)基于社會、經(jīng)濟等六大方面構(gòu)建了韌性評價指標(biāo)體系，其能評價一個城市的韌性，還能比較分析不同城市的韌性。卡特等構(gòu)建的韌性城市規(guī)劃設(shè)計評價指標(biāo)體系具體如圖2所示。

由圖2可知，韌性城市的規(guī)劃建設(shè)需具有良好的一級指標(biāo)和二級指標(biāo)。換言之，只有城市做好卡特等構(gòu)建的韌性評價指標(biāo)體系中的任何一個二級指標(biāo)的建設(shè)，才可能保證此城市韌性城市的規(guī)劃與建設(shè)。

4 “韌性城市”在我國城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中的探索

4.1 健全韌性城市建設(shè)的制度規(guī)范體系

基于韌性城市理論，為切實提升城市韌性，需要做到如下幾點：

1)需健全韌性城市試點建設(shè)的規(guī)劃體系。一方面，規(guī)劃可以指導(dǎo)試點項目建設(shè)的具體開展，保障韌性城市試點項目建設(shè)的質(zhì)量以實現(xiàn)試點目標(biāo)。另一方面，從宏觀、中觀以及微觀三個層面完成規(guī)劃，也為項目建設(shè)的績效評估提供了標(biāo)準(zhǔn)。其中，就宏觀規(guī)劃而言，政府必須結(jié)合各自城市的特點，制定符合自身特色的專項規(guī)劃；就中觀規(guī)劃而言，各區(qū)縣也要秉持因地制宜的原則，根據(jù)縣區(qū)自己的實際情況與遠景規(guī)劃，編制能切實解決自身問題的專項規(guī)劃；就微觀層面而言，各區(qū)縣則需要遵循一定的邏輯，以指導(dǎo)該地域或該項目類型的項目建設(shè)。

2)要盡快明確和統(tǒng)一韌性城市建設(shè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。為保質(zhì)保量完成韌性城市規(guī)劃建設(shè)，需要嚴格有效的過程管控，也需要明確統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。具體的，對于參建單位而言，需要明確的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)來指導(dǎo)項目的建設(shè)，以能在更大程度上保障項目建設(shè)的成功；對于政府而言，要協(xié)同參建單位，及時總結(jié)成功經(jīng)驗，從而明確和統(tǒng)一各項目類型或設(shè)施建設(shè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并檢查項目建設(shè)所用材料來源、質(zhì)量、用量等是否符合規(guī)范。

3)要進一步完善韌性城市試點建設(shè)的管理制度。主要體現(xiàn)在政府要根據(jù)任務(wù)及項目建設(shè)所涉及的環(huán)節(jié)，一一建立相應(yīng)的制度規(guī)范。如政府要根據(jù)需要委托第三方專業(yè)機構(gòu)對關(guān)鍵韌性實施和運用的新技術(shù)、材料做(不)定期的專項巡查；要加快出臺韌性設(shè)施運行維護的細化標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法；要以科學(xué)有效地對試點項目建設(shè)予以評價；要結(jié)合專家意見，對可能出現(xiàn)或者實踐中確實已經(jīng)出現(xiàn)的缺陷進行總結(jié)，并制定不同程度的懲戒措施，加大懲戒制度的威懾力。

4.2 鼓勵多元主體共同參與韌性城市試點建設(shè)

由卡特等構(gòu)建的韌性評價指標(biāo)體系及以上分析可知，韌性城市建設(shè)作為一項跨組織、跨領(lǐng)域、跨專業(yè)的系統(tǒng)工程，利用全社會的力量共同推進其建設(shè)極為重要。具體可通過如下途徑來實現(xiàn)：

1)積極鼓勵居民參與，提升韌性城市建設(shè)知曉度與認同度。即鼓勵當(dāng)?shù)鼐用穹e極參與到韌性城市的建設(shè)中來，增強對試點政策的認同，為試點建設(shè)建言獻策，從而積極支持韌性城市的試點建設(shè)。同時，政府要豐富居民參與試點建設(shè)的方式，如可以邀請專家進行實地講解或者增貼標(biāo)語介紹等，并輔之以一定的獎勵措施，以切實調(diào)動居民的積極性。

2)積極引入非營利組織參與，保障韌性城市建設(shè)的專業(yè)化水平。非營利性組織能夠為政府與企業(yè)/社會之間架起溝通的橋梁，因此需被重視，并引導(dǎo)其參與進來。具體的，一方面，政府可以充分利用其專業(yè)優(yōu)勢，為韌性城市試點建設(shè)給與專業(yè)指導(dǎo)。另一方面，可以由區(qū)政府和行業(yè)協(xié)會共同牽頭(政府與行業(yè)協(xié)會建立合作關(guān)系的基礎(chǔ)上)，鼓勵相關(guān)的志愿者組織積極參與到韌性城市理念的宣傳中，從而有效推廣宣傳韌性城市建設(shè)理念，提升文化環(huán)境韌性。

3)有效結(jié)合學(xué)校的資源和優(yōu)勢，進一步普及韌性理念。韌性城市建設(shè)理念的專業(yè)性較強，因此，人們也還未能接受并理解韌性理念。然而，由于學(xué)校又有著教學(xué)場地和時間的優(yōu)勢，政府可以嘗試在職業(yè)學(xué)校開設(shè)韌性建設(shè)相關(guān)專業(yè)，加上學(xué)生本身有著較強的學(xué)習(xí)能力和求知欲望，其可塑性較強，從而為長期的韌性城市建設(shè)儲備具有專業(yè)素養(yǎng)的人才。同時，政府要積極推進學(xué)校的韌性化改造，潛移默化地讓學(xué)生和老師了解韌性建設(shè)的內(nèi)容，有效提升學(xué)生其對于韌性城市建設(shè)的認知。

4.3 加強韌性城市的信息化建設(shè)

健全的信息系統(tǒng)可以統(tǒng)一韌性城市的信息化管理平臺。具體有以下幾點：

1)在規(guī)劃設(shè)計環(huán)節(jié)，建立韌性城市建設(shè)的數(shù)據(jù)庫，并將已有的規(guī)劃方案等信息納入數(shù)據(jù)庫，有利于實現(xiàn)政府內(nèi)外部的信息共享；

2)在運行監(jiān)管環(huán)節(jié)，搭建項目實時監(jiān)測平臺，實時監(jiān)測管網(wǎng)堵塞情況，使得相關(guān)部門能夠快速有效獲取信息，一旦出現(xiàn)任何問題，能及時收到信息進行處理；

3)在績效評估環(huán)節(jié)，依托智慧化手段建立績效評價體系，還可以通過智慧技術(shù)建設(shè)韌性城市“一站式”服務(wù)平臺，方便相關(guān)項目前期建設(shè)流程，提供從審批到管理和結(jié)項的全流程一站式服務(wù)；

4)在推進韌性城市相關(guān)的數(shù)據(jù)開放上，搭建面向公眾的信息網(wǎng)絡(luò)平臺，讓全社會能夠更清晰地了解韌性城市，激發(fā)學(xué)習(xí)熱情。

綜上所述，面對頻發(fā)的自然災(zāi)害，韌性城市是城市災(zāi)害韌性建設(shè)的重要探索之一，是現(xiàn)階段城市防災(zāi)減災(zāi)的新思路。結(jié)合韌性城市理論和治理理論，在具體韌性城市建設(shè)中，可通過健全韌性城市建設(shè)的制度規(guī)范體系、鼓勵多元主體共同參與韌性城市試點建設(shè)及加強韌性城市的信息化建設(shè)等途徑，保證卡特等構(gòu)建的韌性評價指標(biāo)體系中的一級指標(biāo)和二級指標(biāo)，滿足環(huán)境、工程及社會韌性三個方面，才可促進其順利建設(shè)。