線上公眾平臺對城市規(guī)劃編制實施過程優(yōu)化研究

劉 捷 何天易

(1.西南交通大學建筑與設計學院，四川 成都 611756; 2.成都樸隅建筑設計有限公司，四川 成都 610041)

1 背景

在第十二屆全國人民代表大會第三次會議開幕會上，總理在政府工作報告中提到：“制定‘互聯(lián)網+’行動計劃，推動移動互聯(lián)網、云計算、大數(shù)據、物聯(lián)網等與現(xiàn)代制造業(yè)結合，促進電子商務、工業(yè)互聯(lián)網和互聯(lián)網金融健康發(fā)展，引導互聯(lián)網企業(yè)拓展國際市場”。

目前“互聯(lián)網+城鄉(xiāng)規(guī)劃”主要體現(xiàn)于兩個方面：大數(shù)據分析與公眾交流平臺。公眾交流平臺利用網絡技術，將原本紙質化，媒體化的規(guī)劃信息利用線上技術對社會大眾進行開放，提升公眾參與程度。

2 我國城市規(guī)劃編制過程與公眾參與現(xiàn)狀

根據城鄉(xiāng)規(guī)劃編制審批以及實施過程的特點，可將其過程分為規(guī)劃設計階段、規(guī)劃決策階段以及規(guī)劃實施階段。

規(guī)劃設計階段指規(guī)劃主管部門委托規(guī)劃編制單位編制相關規(guī)劃至規(guī)劃技術審批之前的過程；規(guī)劃決策階段指從進行編制的規(guī)劃進行技術審批、行政審批以及規(guī)劃成果交付地方使用之間的過程；規(guī)劃實施階段指規(guī)劃成果交付地方使用之后直至該規(guī)劃修編之間的過程。

可以看出，目前規(guī)劃編制過程中公眾參與主要集中在決策階段的公示過程中，城鄉(xiāng)規(guī)劃公示制度指城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門在履行城鄉(xiāng)規(guī)劃制定、建設項目實施管理和監(jiān)察、城鄉(xiāng)規(guī)劃違法案件查處等行政職能過程中，通過不同形式和方法，征求公眾意見，接受公眾監(jiān)督并對此作出信息反饋的行政行為。公示方式主要有媒體公示、網絡公示以及現(xiàn)場公示(見圖1，圖2)。

目前公示制度的實施過程中往往出現(xiàn)：公示內容過于專業(yè)；公示流程簡化，流于形式；公示方式選擇單一；公眾意見反饋較難等問題[2]。

同時公眾參與并不應局限于從上到下的方式，不應僅僅是通知、公示，更應該對公眾意見進行進一步的收集、整理、影響、反饋乃至更深層次的“共建共享”“眾規(guī)眾謀”，讓公眾從規(guī)劃的參與者，成為設計者、實施者、維護者。

基于以上原因，基于移動互聯(lián)網技術，依托網絡平臺，提高規(guī)劃編制、實施過程中的公眾參與程度，極大可能成為未來規(guī)劃工作重要的組成部分。

3 對策與措施

目前規(guī)劃公眾平臺開發(fā)與使用普及率仍然較低，但利用互聯(lián)網技術拓展規(guī)劃行業(yè)范疇、加強公眾參與程度、落實公眾意見、眾規(guī)眾籌的思路仍會是主要趨勢，作為規(guī)劃從業(yè)人員應主動適應、主動求變。在規(guī)劃過程中，探討其參與形式，對規(guī)劃編制、管理、實施提供新的思路。

3.1 規(guī)劃設計階段

在規(guī)劃設計階段，編制單位與主管部門合作完成規(guī)劃項目報審之前的工作，其中編制單位主要負責技術層面，包括規(guī)劃方案、規(guī)劃成果等等，主管部門主要負責協(xié)調各部門意見以及提供技術依據，規(guī)劃設計階段主要工作流程如下：

現(xiàn)場踏勘走訪→相關部門會談→規(guī)劃方案設計→方案交流與溝通→階段成果編制。

規(guī)劃設計階段中，公眾參與工作主要體現(xiàn)于現(xiàn)場踏勘走訪，相關部門會談以及方案交流與溝通中，但溝通意見往往聚焦主管部門或委托方領導，所收集的意見也往往是政府或部門意志。雖然在走訪中，規(guī)劃編制單位能收集大量的公眾信息與意見，但公眾意見較個人(領導)意見受忽視是常態(tài)。

所以在設計過程中，首先應加強方案設計過程中的公眾參與、加強公眾的話語權并與之反饋。

如圖3所示，為加強公眾參與程度，在規(guī)劃設計階段時可增加公眾代表座談會、公眾意見收集、方案開放征集意見等工作。目前國內各城市較為重大的規(guī)劃皆開展了公眾意見收集以及階段成果意見征集工作，然而，其主要依托新聞媒體等傳統(tǒng)媒介，性質上更像規(guī)劃編制過程中的“新聞發(fā)布會”“通告會”，距眾規(guī)眾籌的公眾參與目標仍有較大距離。

以線上平臺的形式，將規(guī)劃設計階段的相關信息以通俗化的表達方式，點對點向平臺用戶發(fā)送，尤其向規(guī)劃所涉及的平臺用戶進行發(fā)送，并預留意見反饋渠道，依托平臺終端對所收集意見進行重組與篩選，能夠推動規(guī)劃設計過程中的參與程度。

3.2 規(guī)劃決策階段

在規(guī)劃決策階段，編制單位與主管部門合作完成規(guī)劃項目報審直至規(guī)劃交付地方使用，其中編制單位主要負責技術層面，包括規(guī)劃成果的修改及繪制等等，主管部門主要負責協(xié)調組織各評審會議以及相關程序的辦理。

規(guī)劃決策階段主要工作流程如下：

專家評審→行政評審→規(guī)劃公示→相關程序審批→交付地方使用。

規(guī)劃決策階段就是指所編制的規(guī)劃通過相關評審、合法化、并交付地方使用的過程。目前的決策過程中，面向社會開展公眾參與工作主要依托于規(guī)劃公示?？梢钥闯鲈撾A段基本屬于決策層的權衡，公眾話語權較少，屬于被動接受角色。

因此，在決策階段過程中，應擴大公眾話語權，透明主管部門審批過程，對前期工作中公眾意見進行交流與反饋。如圖4所示，在該階段過程中可開展公眾聽證會制度，在技術審批程序之前首先征求社會意見，同時在現(xiàn)有規(guī)劃公示程序中，多方位對規(guī)劃成果進行展示，對公眾意見做出專項的解釋與反饋。

基于此，可利用規(guī)劃線上公眾平臺，推送公眾聽證會信息，擴大規(guī)劃影響力，吸引社會聲音，對公眾代表進行認證，公眾代表可在聽證會之前通過平臺吸納公眾信息，并與之反映。平臺應擴展公示功能，展示所吸納或未吸納的公眾意見并解釋，提供反饋渠道。同時，平臺可展示規(guī)劃審批流程與階段，使市民進一步了解規(guī)劃審批過程，適時提醒相關利益群體，使規(guī)劃的落實更具說服力，提升主管部門以及人民政府公信力。

3.3 規(guī)劃實施階段

規(guī)劃決策階段指規(guī)劃交付地方使用之后的具體實施、局部調整直至該規(guī)劃重新修編的過程。該過程中編制單位的工作主要為適時對規(guī)劃進行調整，規(guī)劃主管部門的主要工作為以規(guī)劃為依據，對城市建設、項目引進等方面進行城市管理工作。

目前的實施階段中，公眾參與的主要途徑仍然是實施項目的公示，公眾參與程度較弱。另一方面，對于城市違章建筑的處理、實施項目建設進展等方面的信息，公眾參與程度低。

基于此，線上公眾平臺可點對點推送規(guī)劃展覽、實施項目概況、實施項目進展、違法處理等信息。同時亦可開設投訴渠道，提高公眾認同度，使公眾成為城市義務監(jiān)督員，提高規(guī)劃實施過程中的合法性及一致性。

4 結語

公眾參與應覆蓋于城鄉(xiāng)規(guī)劃的全流程，涉及“方案參與、過程參與、結果參與”多個層面。然而目前的行業(yè)發(fā)展階段，受技術能力、管理模式等因素的限制，公眾參與程度仍然較低。

隨著信息化、網絡化建設，城鄉(xiāng)規(guī)劃職能部門主動打開壁壘，將公眾吸引至城鄉(xiāng)規(guī)劃中來。依托相關網絡信息平臺建設，提升城市規(guī)劃效力，提升行政管理能力，是未來規(guī)劃行業(yè)的發(fā)展方向之一。