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    金墉提前離任,凸顯世行尷尬處境

    2019-03-04 02:11:18韓一元
    世界知識(shí) 2019年4期
    關(guān)鍵詞:金墉投票權(quán)世行

    韓一元

    1月7日,世界銀行行長(zhǎng)金墉突然宣布將在2月1日離職,辭任后會(huì)加入一家私營(yíng)公司,專注于發(fā)展中國(guó)家的投資發(fā)展。金墉2012年出任世行行長(zhǎng),2016年獲得連任,第二任期從2017年7月1日開(kāi)始,為期五年。金墉是首位出任世行行長(zhǎng)的亞裔人士,亦是首位沒(méi)有政治或金融背景的世行行長(zhǎng)。如今金墉突然決定提前三年離任,聲明中也未說(shuō)明具體原因。消息一出,關(guān)于金墉突然請(qǐng)辭的原因眾說(shuō)紛紜,他執(zhí)掌世行近七年的功過(guò)是非亦成為媒體關(guān)注的焦點(diǎn)。

    有作為、有爭(zhēng)議的“金融素人”

    金墉1959年出生于韓國(guó),五歲時(shí)隨家人移民美國(guó),曾獲哈佛大學(xué)博士學(xué)位,其專業(yè)是醫(yī)學(xué)和人類學(xué),先后擔(dān)任哈佛大學(xué)醫(yī)學(xué)教授、世界衛(wèi)生組織總干事顧問(wèn)、達(dá)特茅斯學(xué)院校長(zhǎng)等。2003至2005年,金墉作為世衛(wèi)組織艾滋病防治部門的主管,領(lǐng)導(dǎo)了“三五目標(biāo)”倡議,這是全球首個(gè)治療艾滋病的項(xiàng)目,為發(fā)展中國(guó)家防治艾滋病做出了巨大貢獻(xiàn)。2012年,在時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬的大力支持下(此前有媒體稱,金墉是當(dāng)時(shí)的國(guó)務(wù)卿希拉里推薦給奧巴馬的),金墉成為世行掌門人。他順應(yīng)時(shí)代潮流力推世行改革,卻也難免受到非議,在世行發(fā)展歷程中留下了獨(dú)特的印跡。

    確立目標(biāo),推動(dòng)融資。在金墉的領(lǐng)導(dǎo)以及世行189個(gè)成員的支持下,該機(jī)構(gòu)在2012年確立了兩大目標(biāo):到2030年消除極端貧困(將處于日均1.9美元貧困線下的貧困人口比例降低到3%以下);促進(jìn)共享繁榮,重點(diǎn)放在發(fā)展中國(guó)家底層40%的人口。金墉任內(nèi),世界銀行集團(tuán)的“最貧困人口基金”——國(guó)際開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)連續(xù)兩次高額度增資,使該機(jī)構(gòu)能夠在暴力沖突頻發(fā)的地區(qū)更有效運(yùn)轉(zhuǎn)(注:世界銀行由國(guó)際復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行和國(guó)際開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)兩個(gè)機(jī)構(gòu)組成,前者主要為中等收入國(guó)家提供資本投資和咨詢服務(wù),而后者則是國(guó)際復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行的補(bǔ)充機(jī)構(gòu),主要職責(zé)是向世界最不發(fā)達(dá)國(guó)家提供長(zhǎng)期免息或低息貸款;世界銀行集團(tuán)除了上述兩個(gè)機(jī)構(gòu)外,還包括國(guó)際金融公司、多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)以及國(guó)際投資爭(zhēng)端解決中心)。2018年4月,世行集團(tuán)理事會(huì)以壓倒性多數(shù)批準(zhǔn)了國(guó)際復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行和國(guó)際金融公司130億美元的歷史性增資,使世行可以更好地幫助貧困和脆弱國(guó)家應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。金墉任職期間還推出了幾項(xiàng)新的創(chuàng)新金融工具,幫助解決基礎(chǔ)設(shè)施需求、預(yù)防流行病以及因氣候沖擊、沖突和暴力而被迫流離失所的人們。

    大刀闊斧,推行改革。金墉一上任就強(qiáng)調(diào)世行改革勢(shì)在必行。在他看來(lái),過(guò)去世行主要業(yè)務(wù)是給發(fā)展中國(guó)家提供發(fā)展經(jīng)濟(jì)所需的低息貸款和專業(yè)指導(dǎo),但現(xiàn)在發(fā)展中國(guó)家需要的不僅僅是這些,世行必須與時(shí)俱進(jìn),轉(zhuǎn)變職能,方能維持影響力。2014年7月,世行啟動(dòng)醞釀許久的機(jī)構(gòu)改革,核心任務(wù)是重組過(guò)去按地區(qū)劃分的部門,將各部門掌握的權(quán)力和資金收歸到新設(shè)立的14項(xiàng)“全球?qū)崉?wù)”(如水資源、醫(yī)療衛(wèi)生等)和五項(xiàng)“跨領(lǐng)域解決方案”(如性別平等、就業(yè)等)業(yè)務(wù)板塊名下。不久,世行又進(jìn)一步宣布,未來(lái)三年計(jì)劃削減500個(gè)崗位、縮減行政支出4億美元。由于力度大、波及面廣,改革面臨很大的阻力,普通員工也人心惶惶,擔(dān)心飯碗不保,金墉面臨的“外行人管內(nèi)行”的質(zhì)疑越來(lái)越深。但金墉仍不遺余力地推進(jìn)改革,使世行能以更有效的方式運(yùn)轉(zhuǎn)。近年來(lái)改革創(chuàng)新舉措同樣層出不窮,如推動(dòng)世行介入應(yīng)對(duì)氣候變化運(yùn)動(dòng)、援助埃博拉疫情地區(qū)等,金墉本人也因此樹(shù)立起“改革者”的形象。

    關(guān)注發(fā)展,對(duì)華友好。金墉在擔(dān)任行長(zhǎng)期間多次訪華,高度評(píng)價(jià)中國(guó)在改革開(kāi)放和減貧發(fā)展領(lǐng)域取得的巨大成就,并一再表示世行愿同中國(guó)進(jìn)一步深化“一帶一路”合作。金墉還承諾向其他國(guó)家展示中國(guó)改革成果,幫助他國(guó)學(xué)習(xí)中國(guó)出色的改革經(jīng)驗(yàn)。此外,通過(guò)將國(guó)際開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)、南南合作等倡議和機(jī)制與中國(guó)提出的中非合作等倡議對(duì)接,世行與中國(guó)在國(guó)際發(fā)展議題上也開(kāi)展了諸多頗有成效的合作。2017年4月,世行與亞投行簽署合作框架備忘錄。金墉對(duì)此表示,雙方共同投資了多個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目,優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),并非“競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系”。

    2018年11月3日,世行行長(zhǎng)金墉考察中國(guó)貴州省第一“淘寶村”——息烽縣立碑村。

    突然辭職凸顯世行尷尬處境

    世界銀行現(xiàn)共有189個(gè)成員,總部位于美國(guó)首都華盛頓。世行與國(guó)際貨幣基金組織(IMF)的工作有相似之處,但具體作用是相當(dāng)不同的,具體體現(xiàn)在三個(gè)方面。第一,IMF負(fù)責(zé)監(jiān)督世界貨幣體系,維護(hù)各國(guó)支付體系的有序運(yùn)轉(zhuǎn),并向那些有嚴(yán)重國(guó)際收支困難的國(guó)家提供貸款;世行則是一個(gè)貸款機(jī)構(gòu),建立之初致力于戰(zhàn)后歐洲經(jīng)濟(jì)復(fù)興,后來(lái)主要是向成員提供貸款(特別是長(zhǎng)期貸款),幫助其經(jīng)濟(jì)恢復(fù)與發(fā)展,促進(jìn)其融入世界經(jīng)濟(jì)。第二,世行只向發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)軌國(guó)家提供貸款,但所有IMF成員,不論是富國(guó)還是窮國(guó),都可以要求IMF提供服務(wù)和資金。第三,世行的貸款偏重于長(zhǎng)期項(xiàng)目,同時(shí)也為改善經(jīng)濟(jì)政策提供貸款;IMF則只關(guān)注政策問(wèn)題,向那些面臨短期對(duì)外支付困難的成員提供貸款,不提供項(xiàng)目貸款。20世紀(jì)70年代布雷頓森林體系崩潰以后,世行和IMF作為重要的國(guó)際組織仍繼續(xù)存在,并逐漸加強(qiáng)相互協(xié)作、信息共享,在國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系中一直發(fā)揮著重要作用。

    世行創(chuàng)立70多年來(lái),為推進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展和繁榮做出了巨大貢獻(xiàn),但也成為美國(guó)推進(jìn)其全球經(jīng)濟(jì)利益和權(quán)力的一大工具,這主要體現(xiàn)在壟斷行長(zhǎng)職位和把持第一位投票權(quán)兩方面。世行傳統(tǒng)上由最大出資國(guó)美國(guó)壟斷行長(zhǎng)職位,這是源于美歐之間非正式的“君子協(xié)定”。美國(guó)在世行的投票權(quán)約為16%,若加上歐盟執(zhí)行董事的投票權(quán),總投票權(quán)超過(guò)50%,足以批準(zhǔn)美國(guó)提名的候選人。作為回報(bào),美國(guó)則一直支持歐洲提出的IMF總裁候選人。投票權(quán)根據(jù)各國(guó)經(jīng)濟(jì)規(guī)模和對(duì)世行的貢獻(xiàn)等因素決定,世界銀行幾大機(jī)構(gòu)的投票權(quán)分開(kāi)計(jì)算,但通常所說(shuō)“世界銀行投票權(quán)”指其主要貸款機(jī)構(gòu)國(guó)際復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行的投票權(quán)。美國(guó)當(dāng)前15.87%的投票權(quán)看似不高,但遠(yuǎn)超第二、三位,更重要的是,根據(jù)世行規(guī)則,任何重要的決議必須由85%以上的投票權(quán)決定,美國(guó)事實(shí)上擁有了一票否決權(quán)。

    近年來(lái),隨著全球經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化以及新興國(guó)家崛起,世行和IMF在投票權(quán)以及領(lǐng)導(dǎo)人遴選等問(wèn)題上均面臨著改革壓力。2010年世行發(fā)展委員會(huì)春季會(huì)議上,發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)軌國(guó)家在國(guó)際復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行的投票權(quán)提高了3.13個(gè)百分點(diǎn),總體投票權(quán)從44.06%提高到47.19%。其中中國(guó)投票權(quán)從2.77%提高到4.42%,由原來(lái)的第六位躍居第三位,僅次于美國(guó)和日本。2018年4月,世界銀行提出新一輪增資計(jì)劃,中國(guó)的投票權(quán)進(jìn)一步上升至5.71%。新興國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家對(duì)美歐分別把持世行與IMF的潛規(guī)則也有頗多不滿,不斷呼吁世行采取公開(kāi)透明、任人唯賢的選聘原則。2012年美國(guó)提名金墉時(shí),被提名的還有來(lái)自尼日利亞和哥倫比亞的候選人。這是世行成立以來(lái),首次有其他國(guó)家的候選人與美國(guó)提名的候選人公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。盡管最終獲勝的仍是美國(guó)提名的候選人,但首次出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì),已是新興國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家不斷爭(zhēng)取的結(jié)果。

    特朗普上任以來(lái)對(duì)多邊主義持懷疑和排斥的態(tài)度,世行在一些重大政策問(wèn)題上與特朗普分歧明顯,例如全球氣候變化問(wèn)題等。特朗普對(duì)新興國(guó)家在世界銀行的話語(yǔ)權(quán)提升更是不滿。據(jù)英國(guó)廣播公司報(bào)道,在特朗普授意下,美國(guó)官員多次向世行施壓,要求其減少對(duì)中國(guó)的貸款,并警告世行要“警惕”來(lái)自中國(guó)的影響力。2018年4月世行決定增資,但美國(guó)財(cái)政當(dāng)局要求世行大幅減少對(duì)華貸款,以此作為增資條件。最終,金墉不得不承諾改革對(duì)華項(xiàng)目的貸款規(guī)則,使增資在最后關(guān)頭得以通過(guò)。在美國(guó)施壓下,2018財(cái)年(2017年7月1日~2018年6月30日)世行對(duì)中國(guó)的貸款承諾額已下降了近30%。此外,金墉在任內(nèi)推動(dòng)可再生能源融資計(jì)劃,削減對(duì)煤電的投資支持,這與特朗普重振美國(guó)煤炭行業(yè)的政策背道而馳。有觀點(diǎn)認(rèn)為,金墉突然辭職,背后或有與特朗普政府不和的因素,但金墉辭職卻難以化解世行的尷尬處境。

    新行長(zhǎng)人選撲朔迷離

    金墉突然宣布辭職后,“誰(shuí)將成為下一任世行掌門人”引發(fā)熱議。美國(guó)前駐聯(lián)合國(guó)代表黑莉、美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署負(fù)責(zé)人格林、美財(cái)政部負(fù)責(zé)國(guó)際事務(wù)的副部長(zhǎng)馬爾帕斯、百事可樂(lè)公司前首席執(zhí)行官努伊等都被認(rèn)為熱門人選。早先還傳出特朗普長(zhǎng)女伊萬(wàn)卡可能接任世行行長(zhǎng),但白宮很快澄清稱伊萬(wàn)卡不會(huì)競(jìng)選這一職位。不過(guò),努伊原是希拉里的支持者,但伊萬(wàn)卡將努伊稱為“導(dǎo)師”和“勵(lì)志人物”,并一直拉攏努伊成為特朗普政府盟友。

    與此同時(shí),世行也公布了下任行長(zhǎng)的遴選流程——提名須于美國(guó)東部標(biāo)準(zhǔn)時(shí)間2月7日上午9時(shí)至3月14日上午9時(shí)期間提交,候選人必須是世行成員國(guó)國(guó)民。提名期截止后,執(zhí)行董事會(huì)將敲定最多三人的候選人名單,并對(duì)入圍候選人進(jìn)行正式面試,預(yù)計(jì)新行長(zhǎng)人選可能在2019年春季會(huì)議之前出爐。世行執(zhí)董會(huì)還提出,候選人須符合以下標(biāo)準(zhǔn):經(jīng)過(guò)實(shí)踐證明的領(lǐng)導(dǎo)力記錄;具有管理大型國(guó)際組織的經(jīng)驗(yàn),熟悉公共部門;能夠表達(dá)世界銀行集團(tuán)發(fā)展使命的清晰愿景;對(duì)多邊合作的堅(jiān)定承諾與贊賞;有效的外交溝通技巧,在履行職責(zé)時(shí)秉承公正性與客觀性。在這五條標(biāo)準(zhǔn)中,“對(duì)多邊合作的堅(jiān)定承諾與贊賞”成為最引人注目的一條。鑒于特朗普對(duì)多邊主義否定的態(tài)度,未來(lái)他提名的新行長(zhǎng)人選有受到質(zhì)疑甚至反對(duì)的可能。

    當(dāng)前距新任世行行長(zhǎng)出爐仍有一段時(shí)間,遴選過(guò)程必定千變?nèi)f化,現(xiàn)在說(shuō)哪位候選人是板上釘釘?shù)睦^任者還為時(shí)尚早。但正如英國(guó)《金融時(shí)報(bào)》所言,金墉的繼任者需要在緊張的地緣政治環(huán)境中公平行事,同時(shí)要對(duì)世行實(shí)施重大結(jié)構(gòu)性改革?!耙苍S比以往任何時(shí)候,世行都更需要根據(jù)業(yè)績(jī)而不是單純的國(guó)籍來(lái)任命行長(zhǎng)。”

    (作者為中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院世界政治研究所助理研究員)

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