杜特爾特對(duì)華政策不可避免地存在“另一面”

王迎暉

菲律賓總統(tǒng)杜特爾特已經(jīng)執(zhí)政兩年了。兩年來(lái)，他實(shí)施和鞏固了對(duì)外平衡的“大戰(zhàn)略”，左右逢源地提升、維持了與中美兩個(gè)大國(guó)的關(guān)系，同時(shí)在南海問(wèn)題上靈活務(wù)實(shí)、穩(wěn)中求進(jìn)，為菲律賓自身的發(fā)展創(chuàng)造了較為有利的周邊安全環(huán)境。

中菲關(guān)系的實(shí)質(zhì)發(fā)展

杜特爾特上臺(tái)后，立即調(diào)整阿基諾三世時(shí)期的“倚美制華”戰(zhàn)略，推動(dòng)中菲關(guān)系迅速實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)圜。兩年來(lái)，中菲在基建、禁毒、反恐、海上共同開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域開(kāi)展了廣泛的合作。杜特爾特?cái)?shù)次訪華，還安排執(zhí)政黨成員到中國(guó)學(xué)習(xí)，借鑒中國(guó)的治理經(jīng)驗(yàn)。

2018年，中菲關(guān)系進(jìn)入“鞏固提升”期。11月習(xí)近平主席歷史性訪菲，兩國(guó)建立“全面戰(zhàn)略合作關(guān)系”，簽署29項(xiàng)雙邊合作協(xié)議，其中大部分是推動(dòng)中國(guó)“一帶一路”倡議和菲律賓“2040愿景”戰(zhàn)略對(duì)接的基礎(chǔ)設(shè)施合作項(xiàng)目，最大亮點(diǎn)則是兩國(guó)簽訂《關(guān)于油氣開(kāi)發(fā)合作的諒解備忘錄》。杜特爾特一直在積極推動(dòng)中菲南海共同開(kāi)發(fā)，提出在爭(zhēng)議區(qū)“共同擁有”資源，希望藉此實(shí)現(xiàn)雙方南海合作突破。

兩國(guó)在安全領(lǐng)域的合作不斷深化。2017年馬拉維反恐戰(zhàn)斗期間，中國(guó)向菲捐贈(zèng)了價(jià)值3.7億比索（約合5000萬(wàn)元人民幣）的武器裝備，包括M-Port突擊步槍、彈藥和狙擊步槍等。杜特爾特給予中國(guó)使用他的家鄉(xiāng)達(dá)沃市空軍基地和港口的權(quán)利。目前兩國(guó)正討論進(jìn)一步開(kāi)展安全合作的意向，包括商談總價(jià)值5億美元的防務(wù)合同。習(xí)主席訪菲期間，兩國(guó)也就拓展在反恐、人道救援、減災(zāi)、維和等領(lǐng)域的安全合作達(dá)成共識(shí)。

可以看出，杜特爾特為推動(dòng)中菲關(guān)系起到了非常積極的作用。一方面，他對(duì)中國(guó)有發(fā)自內(nèi)心的好感，其外祖父就是中國(guó)移民。另一方面，也是更重要的，杜特爾特明白菲律賓當(dāng)務(wù)之急是恢復(fù)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)，尤其是加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而中國(guó)是“唯一能幫到菲律賓的國(guó)家”。從此意義上講，兩年來(lái)菲律賓對(duì)華關(guān)系的改善是切實(shí)出于其國(guó)家利益需要的。

菲美同盟的逐步恢復(fù)

但是，杜特爾特的“親華”政策也面臨來(lái)自國(guó)內(nèi)親美勢(shì)力和反對(duì)派的較大壓力。隨著2019年菲律賓中期選舉的臨近，為取得不同派別團(tuán)體和民眾的支持，杜特爾特政府已開(kāi)始更多擺出在中美之間求取“平衡”的姿態(tài)。

2018年菲對(duì)外關(guān)系的最大變化就是對(duì)美關(guān)系的回調(diào)，這一點(diǎn)在防務(wù)領(lǐng)域表現(xiàn)得最為突出。3月到5月，美軍兩艘艦船在菲?？俊?月13日，美軍將一架“掃描鷹”無(wú)人機(jī)交付菲空軍，以助其加強(qiáng)情報(bào)監(jiān)視和偵察能力。9月底，菲國(guó)防部長(zhǎng)洛倫扎納與美國(guó)防部長(zhǎng)馬蒂斯、國(guó)務(wù)卿蓬佩奧舉行高級(jí)別對(duì)話。10月初，美軍印太司令部總司令戴維森訪菲。

2018年還見(jiàn)證了菲美南海聯(lián)合軍事演習(xí)的回歸。5月，菲美進(jìn)行了第34次“肩并肩”聯(lián)合軍事演習(xí)，規(guī)模較上年擴(kuò)大了60%，基本恢復(fù)到原有水平，雙方共8000名軍人共同進(jìn)行了兩棲登陸、城市地形聯(lián)合作戰(zhàn)、合成兵種實(shí)彈演習(xí)。兩軍還進(jìn)行了指揮控制領(lǐng)域的專(zhuān)家主題交流活動(dòng)，并且恢復(fù)了針對(duì)南海的模擬演習(xí)。演習(xí)也邀請(qǐng)了澳大利亞軍隊(duì)和日本自衛(wèi)隊(duì)參加，旨在加強(qiáng)四國(guó)安全合作。10月，菲美日三國(guó)進(jìn)行了“海上戰(zhàn)士合作”聯(lián)演。

菲美恢復(fù)和提升防務(wù)合作和聯(lián)合演習(xí)，是菲現(xiàn)實(shí)政治的需要，也體現(xiàn)了杜特爾特的“平衡術(shù)”。一方面，菲美同盟作為雙邊條約規(guī)定的國(guó)與國(guó)特殊關(guān)系形態(tài)已存在70多年，始終是菲國(guó)家安全的支柱。杜特爾特并沒(méi)有權(quán)力從法律上廢除菲美同盟。另一方面，菲在軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)方面仍需要美國(guó)的幫助。杜特爾特上臺(tái)之初對(duì)美國(guó)屢屢出言不遜，一方面是出于對(duì)美國(guó)干涉菲內(nèi)政行為的發(fā)自內(nèi)心的不滿，另一方面也是為了盡快實(shí)現(xiàn)對(duì)華、對(duì)美平衡外交。

2018年10月18日，中國(guó)—菲律賓南海問(wèn)題雙邊磋商機(jī)制（BCM）第三次會(huì)議在北京舉行。

事實(shí)上，從2017年底開(kāi)始，杜特爾特對(duì)美國(guó)的態(tài)度已經(jīng)開(kāi)始變化。11月，他作為東盟系列峰會(huì)的東道主和特朗普見(jiàn)面，在有特朗普參加的東盟50周年紀(jì)念晚宴上專(zhuān)門(mén)為其獻(xiàn)唱“情歌”《你是我的光》。此前9月，杜特爾特在訪問(wèn)以色列時(shí)表示因曾咒罵美國(guó)前總統(tǒng)奧巴馬而要向其道歉。他本來(lái)一直表示任內(nèi)不會(huì)訪問(wèn)“令人討厭的美國(guó)”，最近卻改口說(shuō)“成行只是時(shí)間問(wèn)題”。

靈活務(wù)實(shí)的南海政策

杜特爾特上任后大幅調(diào)整南海政策裁決結(jié)果，淡化并擱置南海仲裁案，主張與中國(guó)通過(guò)雙邊談判處理分歧問(wèn)題，在很大程度上改變了依靠美國(guó)為其主張站臺(tái)的做法。

杜特爾特的南海政策思路是，有關(guān)爭(zhēng)議并非菲律賓與中國(guó)關(guān)系的全部，可以暫時(shí)擱置爭(zhēng)端，把重心挪回到推進(jìn)兩國(guó)關(guān)系發(fā)展并推進(jìn)南海共同開(kāi)發(fā)上去。兩年多來(lái)，菲在南海問(wèn)題上采取了與中國(guó)恢復(fù)合作、加強(qiáng)對(duì)話的態(tài)度。2017年菲律賓接任東盟輪值主席國(guó)，并沒(méi)有利用這一身份糾集其它東盟國(guó)家對(duì)所謂的“南海軍事化”問(wèn)題發(fā)動(dòng)針對(duì)中國(guó)的外交攻勢(shì)，而是與中國(guó)啟動(dòng)了南海問(wèn)題雙邊磋商機(jī)制并舉行了多輪磋商。2018年，杜特爾特在多邊場(chǎng)合繼續(xù)“示好”中國(guó)，公開(kāi)表示弱小的聲索國(guó)應(yīng)該“順從和謙卑”，以換取中國(guó)在南海的“仁慈”，外部大國(guó)“最好不要碰”南海問(wèn)題，也不再討論仲裁案。

杜特爾特非常清醒地意識(shí)到，處理南海問(wèn)題要想有出路，只能依靠同中國(guó)進(jìn)行對(duì)話。因此，他采取“直接對(duì)話”和“安靜外交”的策略，目前看大獲成功，不僅南海局勢(shì)重新穩(wěn)定下來(lái)，不再對(duì)他處理國(guó)內(nèi)事務(wù)構(gòu)成大的干擾，而且菲方也從復(fù)蘇的中菲合作中獲得了有利于自身經(jīng)濟(jì)改善的實(shí)際好處，尤其是在可以立竿見(jiàn)影的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域獲得了大量投資和援助。

但菲方暫時(shí)擱置南海爭(zhēng)議，并不代表其放棄了在南海問(wèn)題上的固有主張。無(wú)論是出于對(duì)菲國(guó)內(nèi)民族主義情緒的顧忌，還是為了維護(hù)執(zhí)政合法性需要，杜特爾特作為總統(tǒng)都無(wú)法做出大的“讓步”。實(shí)際上，菲律賓從未停止在南海的“靜悄悄行動(dòng)”。2018年，菲律賓開(kāi)始在其非法占據(jù)的中業(yè)島、費(fèi)信島、西月島、南鑰島上修建燈塔、維修機(jī)場(chǎng)，近期還表示要在中頁(yè)島上建氣象站，而這些都是在阿基諾三世執(zhí)政時(shí)沒(méi)有做到的。

另一方面，菲國(guó)內(nèi)始終有聲音反對(duì)杜特爾特的南海政策，這主要來(lái)自軍界保守派和政治反對(duì)派以及一些媒體、學(xué)術(shù)團(tuán)體。菲副總統(tǒng)羅布雷多和最高法院大法官卡皮奧在2018年8月帶頭反對(duì)杜特爾特的南海政策，阿基諾三世也加入進(jìn)來(lái)，指責(zé)杜特爾特為“迎合”中國(guó)意欲放棄菲在南海的“權(quán)益”。菲民眾對(duì)南海的“主權(quán)訴求”仍然強(qiáng)烈，民調(diào)顯示目前仍有73%的菲律賓人要求總統(tǒng)根據(jù)2016年仲裁案結(jié)果聲索菲律賓的“主權(quán)權(quán)利”，近九成民眾要求從中國(guó)手中“奪回”黃巖島和美濟(jì)礁，大部分菲律賓人對(duì)中國(guó)的看法仍較負(fù)面，認(rèn)為中國(guó)仍經(jīng)常對(duì)赴黃巖島附近海域作業(yè)的菲漁民進(jìn)行“襲擾”。2018年5月，菲媒體曾熱炒中國(guó)應(yīng)在南海遵守“三條紅線”（不對(duì)黃巖島進(jìn)行吹填作業(yè)、不在菲近海單方面開(kāi)采資源、不在南海對(duì)菲軍隊(duì)采取“脅迫性”的行動(dòng)）的論調(diào)。菲軍界近來(lái)越來(lái)越強(qiáng)調(diào)要依托“憲法賦予的職責(zé)”保護(hù)好國(guó)家在南海的“主權(quán)”和“領(lǐng)土完整”，要求政府對(duì)中國(guó)采取強(qiáng)硬立場(chǎng)。對(duì)于中菲在南海重啟共同開(kāi)發(fā)的共識(shí)，部分菲律賓人擔(dān)心可能導(dǎo)致“中國(guó)斷續(xù)線合法化”，甚至事實(shí)否定仲裁案裁決。

為了安撫、平衡反對(duì)派和軍方的壓力，杜特爾特在南海問(wèn)題上的言辭出現(xiàn)了一定程度的前后矛盾。2018年8月，杜特爾特敦促中國(guó)“調(diào)整”自身行為并停止“襲擾”菲在南海的監(jiān)視行動(dòng)，聲稱(chēng)中國(guó)“不能靠人工島嶼來(lái)聲索海域和空域”。他最近還在出席軍方儀式時(shí)表示，與中國(guó)加強(qiáng)交往“只是地緣政治的玩法，我會(huì)向你們解釋為何要對(duì)中國(guó)采取這種態(tài)度”。

“杜特爾特”主義效應(yīng)顯現(xiàn)

杜特爾特執(zhí)政兩年，被冠以“杜特爾特主義”的執(zhí)政綱領(lǐng)已經(jīng)比較清晰。

首先，杜特爾特治下的菲律賓全面回歸“大國(guó)平衡”。一方面，通過(guò)維持菲美同盟繼續(xù)獲取美國(guó)對(duì)其軍事現(xiàn)代化的支持，同時(shí)警告美國(guó)不要干涉菲內(nèi)部事務(wù)。另一方面，緩和與中國(guó)關(guān)系以換取大量經(jīng)濟(jì)援助和投資，搭上“一帶一路”快車(chē)，以獲得可持續(xù)的發(fā)展助力。

杜特爾特的“大國(guó)平衡”與其它東盟國(guó)家實(shí)施的“大國(guó)平衡”并沒(méi)有太大差別，同樣意味著與所有大國(guó)保持良好關(guān)系，盡量不去利用一個(gè)大國(guó)反對(duì)另一個(gè)大國(guó)。從2017年的“疏美親華”到2018年的“兩翼共進(jìn)”，杜特爾特希望為菲律賓的安全穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)騰飛尋獲更全面的外部依托，最終避免其國(guó)內(nèi)執(zhí)政地位的下滑。

杜特爾特是一個(gè)民族主義者，奉行國(guó)家利益至上和獨(dú)立自主外交。從杜特爾特上臺(tái)后的種種表現(xiàn)看，“杜特爾特主義”的實(shí)質(zhì)是民族主義，通過(guò)振興經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)社會(huì)治理和大國(guó)平衡來(lái)實(shí)現(xiàn)。

杜特爾特更是一個(gè)現(xiàn)實(shí)主義者，長(zhǎng)期擔(dān)任地方主官的經(jīng)歷塑成了他注重民生、注重實(shí)效、務(wù)實(shí)肯干的特點(diǎn)。他懂得菲律賓當(dāng)前的最大需要是什么、菲律賓人的基本訴求是什么，所以在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和恢復(fù)社會(huì)秩序方面敢于采取鐵腕政策，包括強(qiáng)勢(shì)禁毒、強(qiáng)力反恐，用實(shí)績(jī)掃除菲律賓的亂象，贏得百姓的信任和擁戴?？梢哉f(shuō)，杜特爾特的經(jīng)濟(jì)、外交、安全政績(jī)?cè)趦赡陜?nèi)超過(guò)了前幾任總統(tǒng)。在余下的任期里，杜特爾特將會(huì)堅(jiān)持其老練、強(qiáng)硬、靈活的執(zhí)政風(fēng)格，推進(jìn)其獨(dú)立、自主、積極的國(guó)家安全戰(zhàn)略和現(xiàn)實(shí)、靈活、溫和的南海政策，也會(huì)努力堅(jiān)持對(duì)華關(guān)系的改善和發(fā)展方面，因?yàn)樵诖朔矫嫠婪坡少e的利益所在并擁有廣泛的民意支持。

（作者為國(guó)防大學(xué)國(guó)家安全學(xué)院副教授）