論中國城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給機制的優(yōu)化

徐放達 王增濤

中國的城鎮(zhèn)化正在加速推進，從而對公共產(chǎn)品供給的數(shù)量和質(zhì)量提出了更高的要求。公共產(chǎn)品供給是政府職責(zé)，現(xiàn)代政府作為秉持公平正義的公權(quán)力機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)為公民提供均等化的公共產(chǎn)品。隨著中國特色社會主義步入新時代，中國在推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化過程中高度重視公共產(chǎn)品供給問題，將公共產(chǎn)品供給體系建設(shè)與優(yōu)化作為政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。習(xí)近平總書記在十九大報告中指出，中國社會的主要矛盾在新時代已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢罕妼τ诿篮蒙畹南蛲l(fā)展不充分不均衡之間的矛盾。解決這一矛盾從宏觀層面上來看要不斷推進國家經(jīng)濟社會發(fā)展和分配制度的變革，構(gòu)建起更為全面細致且公正合理的全民共享現(xiàn)代化發(fā)展成果的分配機制，而公共產(chǎn)品供給體系的健全和優(yōu)化便是實現(xiàn)這一目標的重要手段。

公共產(chǎn)品供給作為現(xiàn)代社會的基本特征和政府的基本職責(zé)，在中國城鎮(zhèn)化進程中不斷加以優(yōu)化和發(fā)展，對于構(gòu)建社會主義和諧社會，實現(xiàn)“兩個一百年”的奮斗目標和中華民族偉大復(fù)興的“中國夢”都具有重要意義。中國的公共產(chǎn)品供給與發(fā)達國家相比，尚存在供給數(shù)量不足、質(zhì)量不高和效率低下等問題，而且在長期存在的城鄉(xiāng)二元發(fā)展結(jié)構(gòu)影響下，還存在公共產(chǎn)品供給的城鄉(xiāng)差異問題，呈現(xiàn)出體系性。推動社會公平正義，均等地面向城鄉(xiāng)提供公共產(chǎn)品，不僅是中國政府的基本職責(zé)，更是我黨執(zhí)政興邦的神圣使命。[注]①張等文、呼連焦：《城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給困境與化解》，《理論與現(xiàn)代化》2014年第3期。構(gòu)建供給有力、質(zhì)量提升、運轉(zhuǎn)高效、管理科學(xué)的現(xiàn)代化公共產(chǎn)品供給體系，逐步消除公共產(chǎn)品供給中的城鄉(xiāng)差距，不僅需要正視城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的供給差異，還需要分析和比較其中存在的短板，并在此基礎(chǔ)上采取切實有效的對策來推動城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給的均等化發(fā)展。

一、新時代優(yōu)化中國公共產(chǎn)品供給機制的重要意義

優(yōu)化城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給，推進城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給的均等化，是新時代的基本要求。中國改革開放40年來所取得的偉大成就，為進一步通過有效提升公共產(chǎn)品供給數(shù)量和質(zhì)量來讓全體國民共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果和提高其幸福感提供了基本條件。中國進入新時代也對進一步提高公共產(chǎn)品供給能力和構(gòu)建現(xiàn)代化的運轉(zhuǎn)高效、管理科學(xué)的公共產(chǎn)品供給體系提出了新要求。要解決新時代中國社會的主要矛盾，就必須不斷提高公共產(chǎn)品的供給能力，做到數(shù)量更充足、質(zhì)量更好、效率更高、分布更均等。因此，優(yōu)化公共產(chǎn)品供給機制，推進城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的均等化供給，在新時代具有特殊而重要的意義。

(一)有助于提高中國公共產(chǎn)品供給數(shù)量和質(zhì)量

公共產(chǎn)品的特點是不具有排他性，而具有公益性。[注]方杰：《城鄉(xiāng)和諧發(fā)展與農(nóng)村公共品供給問題探討》，《軟科學(xué)》2007年第5期。公共產(chǎn)品的這種特點決定了其不能像一般商品那樣完全交由市場進行配置，而必須讓公權(quán)力在一定程度上參與公共產(chǎn)品供給?？梢哉f，不斷提高公共產(chǎn)品供給的數(shù)量和質(zhì)量是現(xiàn)代政府的基本職責(zé)。中國在改革開放40年的歷程中，雖然在經(jīng)濟發(fā)展上取得了舉世矚目的成就，但在公共產(chǎn)品供給的數(shù)量和質(zhì)量上欠賬太多，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民對公共產(chǎn)品的需求無法得到有效滿足。當(dāng)前，中國已進入社會主義建設(shè)的新時代，人民群眾對公共產(chǎn)品的需求在數(shù)量和質(zhì)量上都發(fā)生了巨大變化，且這種需求正隨著中國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展而變得越來越強烈。然而，中國公共產(chǎn)品供給體制機制還帶有計劃經(jīng)濟時代的鮮明印記，存在各種各樣的問題，迫切需要對公共產(chǎn)品供給機制進行優(yōu)化，才能不斷提高公共產(chǎn)品的供給能力，在數(shù)量和質(zhì)量上更加充分地滿足人民群眾在追求美好生活中對于公共產(chǎn)品的需求。

(二)有助于提高中國公共產(chǎn)品供給效率

公共產(chǎn)品供給要由國家財政負擔(dān)，其供給效率的高低不僅影響到國家財政支出，而且關(guān)系到城鄉(xiāng)民眾對公共產(chǎn)品需求的滿足。因此，有必要通過優(yōu)化其供給機制，提高供給效率來降低供給成本。目前，在公共產(chǎn)品供給中，西方國家一般采用政府主導(dǎo)和企業(yè)參與的方式，即在一定程度上允許社會企業(yè)參與公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，而由政府以公共產(chǎn)品的形式提供給民眾。與商品生產(chǎn)不同的是，政府在企業(yè)生產(chǎn)公共產(chǎn)品的過程中要對生產(chǎn)過程、產(chǎn)品質(zhì)量以及產(chǎn)品價格等進行全程監(jiān)督和調(diào)控。政府一般與公共產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)就價格問題進行協(xié)商，并邀請民眾代表參與價格論證，在保證公共產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)能獲得一定利潤的前提下確定公共產(chǎn)品價格。[注]林萬龍：《經(jīng)濟發(fā)展水平制約下的城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品統(tǒng)籌供給：理論分析及其現(xiàn)實含義》，《中國農(nóng)村觀察》2005年第2期。顯然，此種形式在保證公益性的前提下允許企業(yè)參與公共產(chǎn)品供給，在一定程度上利用市場機制能提高公共產(chǎn)品的供給效率。長期以來，中國公共產(chǎn)品供給體制保留了較多的計劃經(jīng)濟時代的特征，存在體制僵化和效率不高等問題，通過推進其市場化改革提高供給效率已勢在必行。

(三)有助于改善宏觀市場環(huán)境，助推產(chǎn)業(yè)升級

當(dāng)前中國在經(jīng)濟“新常態(tài)”下面臨嚴峻的產(chǎn)業(yè)升級壓力。產(chǎn)業(yè)升級的實現(xiàn)離不開宏觀市場環(huán)境的優(yōu)化和全要素市場機制的打造。公共產(chǎn)品不僅包括衛(wèi)生、醫(yī)療、教育和社保等方面，也包括交通、電力、供水等，這些公共產(chǎn)品直接與實體經(jīng)濟相關(guān)，因而，公共產(chǎn)品供給的優(yōu)化在一定程度上能帶來市場環(huán)境的改善。尤其是那些投資巨大、收益較低和資金回籠周期較長的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，往往會影響區(qū)域投資和發(fā)展環(huán)境，對其供給機制進行優(yōu)化，有助于改善宏觀市場環(huán)境，進而助推產(chǎn)業(yè)升級。

(四)有助于變現(xiàn)居民消費潛力，培育經(jīng)濟增長內(nèi)生動力

目前，中國經(jīng)濟發(fā)展還面臨動力轉(zhuǎn)換問題。隨著經(jīng)濟“新常態(tài)”下過剩問題的出現(xiàn)以及中國對外貿(mào)易下行壓力的不斷加大，過去主要依靠投資和出口的經(jīng)濟增長模式迫切需要進行調(diào)整，需要通過不斷釋放居民消費潛力來培育經(jīng)濟增長的內(nèi)生動力。然而，中國城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給水平較低，尤其是城鄉(xiāng)居民社會保障力度不充分，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民把相當(dāng)多的收入用于教育和醫(yī)療衛(wèi)生方面，從而抑制了居民的消費欲望和能力。因此，只有通過優(yōu)化公共產(chǎn)品供給機制，不斷提高社會保障力度，在社會保障托底的前提下逐步降低居民在醫(yī)療衛(wèi)生、教育等公共產(chǎn)品領(lǐng)域的支出，才能使居民消除顧慮，放手消費，釋放消費潛力，才能為中國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展注入以國內(nèi)消費為主的更強大的內(nèi)生動力。

二、中國城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給中存在的短板

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是中國公共產(chǎn)品供給中城鄉(xiāng)差異存在的基本原因。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，城市和鄉(xiāng)村在政府所提供的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、就業(yè)、金融、社保、基礎(chǔ)設(shè)施等方面存在較大差距。整體來看，國家財政主要向城市傾斜，造成城市公共產(chǎn)品供給優(yōu)于農(nóng)村，從而造成優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品資源大量被城市占有，而農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足、結(jié)構(gòu)失調(diào)、主體失衡以及供需矛盾等問題長期存在。[注]付勇：《農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給融資渠道的創(chuàng)新》，《經(jīng)濟導(dǎo)刊》2010年第7期。與此同時，中國城市公共產(chǎn)品供給雖然相對農(nóng)村來說擁有優(yōu)勢，但與轉(zhuǎn)型期社會發(fā)展需要以及發(fā)達國家相比，尚有一定差距，也存在效率不高、機制僵化等問題。具體來說，中國城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給中存在的短板主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)農(nóng)村供給不足與城市局部供給過度現(xiàn)象并存

目前，中國城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給存在的最大問題是農(nóng)村供給數(shù)量嚴重不足，而城市供給局部過度，這導(dǎo)致農(nóng)村基本公共產(chǎn)品存在嚴重的供需矛盾。實際上，就業(yè)機會也是公共產(chǎn)品之一，政府通過財政扶持以及政策引導(dǎo)來培育產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而提供更多就業(yè)崗位。除第一產(chǎn)業(yè)外，中國第二和第三產(chǎn)業(yè)主要集中在城市，使得農(nóng)村就業(yè)崗位嚴重匱乏，從而出現(xiàn)了大量農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象。[注]韓川：《城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化關(guān)系研究》，《經(jīng)濟問題探索》2016年第7期。截至2017年，中國農(nóng)民工數(shù)量達到2.8億。[注]國家統(tǒng)計局：《2017年我國農(nóng)民工數(shù)量2.8億 月均收入3485元》，第一農(nóng)經(jīng)新聞，http：//news.1nongjing.com/a/201804/224875.html.龐大的農(nóng)民工數(shù)量正是中國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足和城市供給局部過度現(xiàn)象的一種反映。追根溯源，城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給的數(shù)量差異是由政府財政支付的城鄉(xiāng)差異造成的。改革開放以來，中國固定資產(chǎn)投資中的城鄉(xiāng)差距便一直存在。有學(xué)者撰文指出，1983年到2007年間，中國農(nóng)村固定資產(chǎn)投資僅僅相當(dāng)于城市的十分之一左右。[注]姚成龍、章曉英：《我國城鄉(xiāng)收入差距與固定資產(chǎn)投資差距的實證分析》，《鄉(xiāng)村經(jīng)濟》2009年第3期。近年來，中國雖然在經(jīng)濟社會發(fā)展中努力縮小城鄉(xiāng)差距，但固定資產(chǎn)投資中巨大的城鄉(xiāng)差距并未發(fā)生根本改變。

(二)公共產(chǎn)品的供需矛盾在城鄉(xiāng)不同程度存在

從中國公共產(chǎn)品的政府投入分配看，農(nóng)村所占比重基本在10%左右，且這一比例在改革開放以來不僅沒有上升，反而在一段時期內(nèi)逐年略有下降。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的投資嚴重不足必然造成農(nóng)民需求長期得不到滿足。[注]中華人民共和國農(nóng)業(yè)部：《2011中國農(nóng)業(yè)發(fā)展報告》，北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2011年，第10頁。以教育資源的城鄉(xiāng)差距來看，中國義務(wù)教育中的農(nóng)村教師數(shù)量大約有330萬人，約占全國義務(wù)教育學(xué)段教師數(shù)量的25%。從中國人口的城鄉(xiāng)差距看，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)齡段的適齡入學(xué)學(xué)生數(shù)量基本跟城市持平。顯然，城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段的師生比也充分反映出公共教育資源的城鄉(xiāng)差距較大。不僅如此，農(nóng)村教師學(xué)歷普遍較低，加之學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施相對落后于城市，故農(nóng)村教育資源相對匱乏的問題十分突出。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供需矛盾長期存在，必然導(dǎo)致農(nóng)民向城市流動，既是為了謀生，也是為了享受更為充分的就業(yè)、教育、醫(yī)療等公共產(chǎn)品和服務(wù)，與此同時，國家推動的快速城鎮(zhèn)化造成一些城市在公共產(chǎn)品供給中出現(xiàn)不小的供需矛盾，如城市中義務(wù)教育階段的入學(xué)難問題，便凸顯出城市教育資源的相對緊張現(xiàn)象。另外，快速城鎮(zhèn)化也使得一些被城鎮(zhèn)化的地區(qū)在公共服務(wù)供給方面無法與老城區(qū)同步發(fā)展，出現(xiàn)了城市公共產(chǎn)品供給中的城郊差距、區(qū)際差距等現(xiàn)象。近年來，一些大城市為擴大城市人口數(shù)量，將一些附屬縣或縣級市改為“區(qū)”，名稱改變了，但公共產(chǎn)品供給中的差距卻難以在短時間內(nèi)改變。

(三)城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給存在結(jié)構(gòu)性矛盾

這里所說的結(jié)構(gòu)性矛盾主要是指在公共產(chǎn)品供給中，國家提供的公共產(chǎn)品種類繁多，有些公共產(chǎn)品供給充足甚至出現(xiàn)過度供給，而有些公共產(chǎn)品供給不足甚至嚴重匱乏，這同樣會造成公民的公共產(chǎn)品需求無法得到有效滿足。公共產(chǎn)品供給中結(jié)構(gòu)性矛盾的出現(xiàn)主要是因政府公共產(chǎn)品供給的政策和財政導(dǎo)向存在偏差，一些地方政府在公共產(chǎn)品供給中熱衷于搞看得見、摸得著、見效快的“政績”工程，如農(nóng)村中大量出現(xiàn)的農(nóng)村劇院、休閑廣場、飲水設(shè)施、水利灌溉、道路硬化和農(nóng)貿(mào)市場等，這些項目投資少，見效快，在官員任期內(nèi)便可以完成并且取得相應(yīng)的經(jīng)濟和社會效益，所以此類公共產(chǎn)品的農(nóng)村供給相對充足或者正在得到顯著改善。然而，那些能夠有效提升農(nóng)村生活和推進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的公共產(chǎn)品，如通信服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)設(shè)施、廣播電視、繼續(xù)教育以及技能培訓(xùn)等投入?yún)s相對遲緩，而那些具有一定投資風(fēng)險、跟農(nóng)民經(jīng)濟活動緊密相關(guān)的市場信息服務(wù)系統(tǒng)、農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)營銷平臺、農(nóng)業(yè)科技推廣應(yīng)用型的公共產(chǎn)品或服務(wù)卻相對匱乏。對于這樣一些投資大且見效慢的公共產(chǎn)品，政府若不主動供給，農(nóng)民限于財力或知識結(jié)構(gòu)無力興辦，就會出現(xiàn)供給結(jié)構(gòu)性矛盾。[注]葉文輝：《公共產(chǎn)品有效供給：新農(nóng)村建設(shè)背景下的著力點》，《商業(yè)研究》2010年第7期。

公共產(chǎn)品供給中的結(jié)構(gòu)性矛盾在城市也不同程度地存在，這種矛盾體現(xiàn)在諸多方面。隨著中國城鎮(zhèn)化進程的加快，城市規(guī)模的擴大與人口的增加同公共產(chǎn)品供給之間的矛盾在一些城市不同程度地出現(xiàn)。例如，中國不少城市尤其是一二線城市普遍存在政府保障性住房供應(yīng)不足問題，又如華北城市群所面對的水資源短缺問題和霧霾治理問題等，都是城鎮(zhèn)化進程中城市所面對的公共產(chǎn)品供給問題。城市居民收入水平相比農(nóng)村要高，其對公共產(chǎn)品的需求也不斷升級，他們對高質(zhì)量文化產(chǎn)品和精神消費產(chǎn)品的需求長期得不到完全滿足，也是城市公共產(chǎn)品供給中存在的一個重大問題。比如，中國城市人口人均占有的圖書館、博物館、公園綠地等尚與發(fā)達國家乃至一些發(fā)展中國家存在不小差距。一些地方政府在公共產(chǎn)品供給中存在論證不足、認識不夠充分等問題，也在一定程度上加劇了這種結(jié)構(gòu)性矛盾。

(四)城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給中主體不清晰，權(quán)責(zé)劃分不明確

政府是公共產(chǎn)品的供給主體，這就要求在公共產(chǎn)品供給中明確各級政府的具體職責(zé)，尤其是確定基層政府在公共產(chǎn)品供給中的主體地位和職責(zé)。而現(xiàn)實情況卻是，各級政府的主體地位并不明確，由此造成權(quán)責(zé)劃分不清晰的問題。這種現(xiàn)象在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中表現(xiàn)得更為突出，具體來說，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中，政府將本應(yīng)肩負的職責(zé)推給了基層政府甚至農(nóng)民，尤其是在農(nóng)業(yè)稅尚未取消的年代，本來應(yīng)當(dāng)由中央政府和省級政府統(tǒng)籌提供的義務(wù)教育、醫(yī)療和社會保障等公共產(chǎn)品全部交給了省級以下基層政府籌辦。[注]劉彤、張等文：《多中心供給：后農(nóng)業(yè)稅時代農(nóng)村基本公共服務(wù)的有效供給模式》，《學(xué)習(xí)與探索》2012年第5期。近年來隨著農(nóng)業(yè)稅的取消和政府公共產(chǎn)品供給機制的調(diào)整此種現(xiàn)象才得到顯著改善。

在城市公共產(chǎn)品供給中，雖然政府做到全額支付，但城市行政身份的多重疊加也造成各級政府的統(tǒng)籌規(guī)劃和統(tǒng)一管理存在主體不清和權(quán)責(zé)不明的問題。目前，城市公共產(chǎn)品供給中仍然存在多級政府共同管理的問題。有些城市是多級政府的共同駐地，這就造成在其公共產(chǎn)品供給中存在多級政府共同規(guī)劃、建設(shè)和監(jiān)管的現(xiàn)象，容易造成規(guī)劃不一、重復(fù)建設(shè)和監(jiān)管沖突，甚至在出現(xiàn)問題后相互推諉。城市公共產(chǎn)品供給中存在主體不一和權(quán)責(zé)不清的問題，不僅體現(xiàn)在其縱向行政運行中，還體現(xiàn)在橫向管理中。比如，城市發(fā)展中涉及的公共產(chǎn)品供給，往往歸屬不同的部門和企業(yè)運行管理，但其相互之間缺乏一個聯(lián)動機制，既難以對一些公共設(shè)施進行有效共享，也不利于電力、交通、通訊以及其他公共產(chǎn)品和服務(wù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、造成中國城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給短板的原因

近年來，隨著中國不斷推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給存在的供給數(shù)量不足、主體不清、結(jié)構(gòu)性矛盾以及效率低下的問題有所改善，但并未得到根本解決。城市和農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中存在的短板既有相似性，也有差異性，而從構(gòu)建中國現(xiàn)代公共產(chǎn)品供給體系和完善社會治理體系的角度來看，應(yīng)當(dāng)對城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給中存在的短板進行對比，并分析造成這些差異的原因。惟其如此，才能在充分分析問題的基礎(chǔ)上辯證施治，在各有側(cè)重的前提下本著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌兼顧一體化發(fā)展的原則，推動公共產(chǎn)品供給的均等化發(fā)展。

(一)城鄉(xiāng)投入不平衡

公共產(chǎn)品鄉(xiāng)村供給中最大的短板在于供給數(shù)量不足，而中國公共產(chǎn)品供給存在城鄉(xiāng)差距的根本原因在于，中國在長期的經(jīng)濟社會發(fā)展中一直存在重視城市而忽視鄉(xiāng)村的現(xiàn)象。城市作為國家各級政府的行政中心，不僅聚集著絕大部分的現(xiàn)代工業(yè)和就業(yè)崗位，而且占用了國家財政投入和社會固定資產(chǎn)投資的絕大部分，以至于形成了經(jīng)濟地理上城市產(chǎn)業(yè)集中、經(jīng)濟發(fā)達和公共產(chǎn)品供給豐富甚至過度的局面，而鄉(xiāng)村則因國家財政投入不足以及產(chǎn)業(yè)落后而難以通過市場機制進行要素集中和產(chǎn)業(yè)集聚。不僅如此，在農(nóng)業(yè)稅取消前，還存在以農(nóng)村供養(yǎng)城市和支撐城市發(fā)展的局面。農(nóng)業(yè)稅取消后，國家提出以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，以城市帶動農(nóng)村，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給開始受到重視，但在投入上城市遠遠大于鄉(xiāng)村的局面并未改變。當(dāng)然，隨著中國城鎮(zhèn)化進程的加快，很多鄉(xiāng)村正在快速轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘?，但鄉(xiāng)村人口仍占全國人口一半左右，其公共產(chǎn)品供給數(shù)量不足的問題依然存在。

(二)政府財政制度質(zhì)量的差異

公共產(chǎn)品供給的源頭是公共財政支付，只有保障公共財政支付的順利到位，公共產(chǎn)品的供給才能有效實現(xiàn)。因此，財政制度的質(zhì)量是決定公共產(chǎn)品供給成效的重要因素。從某種程度上來說城市和鄉(xiāng)村在公共產(chǎn)品供給上的差異，是受到彼此財政制度質(zhì)量差異的影響。總的來說，城市的財政制度特別是省級和地市級政府的財政制度比起鄉(xiāng)級政府的財政制度來要完善得多，不論是事前的財政預(yù)算計劃的制定還是財政支付的流程，都有細致而嚴密的規(guī)章條例可循，都要受到嚴格的監(jiān)管，因此，城市的公共產(chǎn)品供給實施起來效率比較高，而且一般能夠做到?？顚Ｓ?。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的財政制度已經(jīng)逐步建立，但其運作機制比較粗放，而且缺乏嚴格的監(jiān)管和制約，因此，在很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)，上級下?lián)艿闹мr(nóng)資金到位后，其分配和使用往往是實行內(nèi)部操作，公眾和下級的村委會都不知情。即使下發(fā)給村委會，又會出現(xiàn)村委會不征求村民意見、不受村民監(jiān)督就擠占挪用資金的情況。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也有自己的苦衷，財權(quán)與事權(quán)不匹配。自1994年實行分稅制改革以后，各級政府為了自身利益盡量上收財權(quán)而下放事權(quán)，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的本地公共產(chǎn)品供給任務(wù)遠遠超過其財政支付能力。

(三)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差異

城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給的差異還與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)緊密相關(guān)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)反映了一定的經(jīng)濟發(fā)展水平，經(jīng)濟發(fā)展水平不同，民眾對公共產(chǎn)品數(shù)量、質(zhì)量、類型和結(jié)構(gòu)的需求也不盡相同。在中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在巨大差距。城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主，其對教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會保障、交通、電力、供水等公共產(chǎn)品和服務(wù)的要求不僅在數(shù)量上更多，而且質(zhì)量上更高，如需要數(shù)量更多、密度更大和質(zhì)量更好的立體化交通網(wǎng)絡(luò)。城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)狀況還決定了城市民眾受教育水平和收入水平普遍高于農(nóng)民，其對文化公共產(chǎn)品的需求也一般較高，如城市往往比農(nóng)村需要更多的高校、圖書館和博物館等公共文化設(shè)施。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以農(nóng)業(yè)為主，即便農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)處于轉(zhuǎn)型升級中，一些工業(yè)企業(yè)如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)普遍出現(xiàn)，但其密度遠遠低于城市，故農(nóng)村對公共產(chǎn)品的需求，無論在數(shù)量、質(zhì)量還是種類上都要少于和低于城市，如農(nóng)村并不需要建立像城市那般發(fā)達的公交系統(tǒng)，也不需要興建地鐵或高架橋來緩解地面交通擁堵壓力。同時，農(nóng)民對公共文化產(chǎn)品的需求雖然隨著生活水平提高而提升，但其在數(shù)量和檔次上都不如市民強烈，比如在一個鄉(xiāng)村，擁有一座小型圖書館甚至閱讀室便足夠了，而若修建一座博物館，雖能滿足相應(yīng)的文化需求，但農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)所決定的財政收支能力難以保證博物館的長期正常運營，甚至?xí)斐晌奈镫y以得到有效保護的問題。顯然，城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給的差異與其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟社會發(fā)展水平密切相關(guān)。

(四)城鄉(xiāng)居民文化價值理念差異

城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展面貌的差距既是國家長期實行二元化行政管理政策的結(jié)果，也是城鄉(xiāng)居民文化價值差異造成的現(xiàn)象。從文化價值差異的角度看，城鄉(xiāng)居民因所處環(huán)境不同而形成的價值理念、思維方式甚至風(fēng)俗習(xí)慣都存在一定差異，并影響到其對公共產(chǎn)品的需求上，如城市民眾更加重視素質(zhì)教育，強調(diào)依據(jù)子女興趣給予恰當(dāng)?shù)膶W(xué)習(xí)機會。農(nóng)村居民雖然也重視教育，但其心態(tài)有兩種：一種是讓子女學(xué)會讀書識字就行了，不敢奢求太多；另一種是希望讓子女接受謀職教育，通過教育“跳出農(nóng)門”，改變長期務(wù)農(nóng)的命運。在這兩種心態(tài)下，農(nóng)村居民對素質(zhì)教育沒有多少需求。在城鄉(xiāng)需求不一樣的情況下，國家和政府就會制定相應(yīng)的公共產(chǎn)品供給政策，從而導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間在公共產(chǎn)品供給上的差異。

四、中國城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給短板的破解之道

新時代中國社會的主要矛盾從一個側(cè)面體現(xiàn)在城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給短板上，為了化解這一矛盾，就要堅持現(xiàn)代化發(fā)展成果由全民共享的原則，著力優(yōu)化城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給機制，以滿足城鄉(xiāng)居民不斷增長的需要。具體來說，可以在如下幾個方面進行努力：

(一)推進政府職能轉(zhuǎn)變，明確政府公共產(chǎn)品供給主體地位

中國公共產(chǎn)品供給中城鄉(xiāng)供給短板的出現(xiàn)以及效率不高等問題，都與政府主體地位不夠明確有關(guān)。在城市公共產(chǎn)品供給中各級政府主體地位相對明確，而農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主體地位卻長期模糊，導(dǎo)致中央以及省政府面向農(nóng)村的財政轉(zhuǎn)移支付速度慢，且容易在基層出現(xiàn)挪用等問題。加之，國家財政對農(nóng)村公共產(chǎn)品的支持本來就不足，使得農(nóng)村公共產(chǎn)品供給陷入長期難以改善的境地。[注]王偉同：《城市化進程與城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化》，《財貿(mào)經(jīng)濟》2009年第2期。因此，應(yīng)當(dāng)明確基層政府主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的主體地位，并進一步理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村民基層組織在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的合作關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)在主體地位明確的情況下積極肩負起農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給職責(zé)，在積極爭取上級政府財政支持的同時，也要廣泛開源，如通過扶持轄區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展來充裕地方財政，同時也要充分調(diào)動村民自治組織改善公共產(chǎn)品供給的積極性，如將公共產(chǎn)品供給作為對村委會工作人員考核的重要指標。與此同時，還要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)和財權(quán)相匹配，針對農(nóng)村公共產(chǎn)品欠賬太多，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力非常有限的實際，應(yīng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)立專門的機構(gòu)，其主要任務(wù)在于根據(jù)本地經(jīng)濟社會發(fā)展對公共產(chǎn)品的需求，制定公共產(chǎn)品項目建設(shè)和投資的規(guī)劃，作為國家對其轄區(qū)進行撥款的依據(jù)，然后提交上級主管部門進行審核。上級政府部門要盡量在財政上滿足其資金需求，并在其公共產(chǎn)品項目建設(shè)中起到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。此外，還要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政制度的建設(shè)，制定細致而嚴密的財政開支規(guī)章條例，以確保上級政府的撥款能夠?qū)？顚Ｓ谩?/p>

(二)推動城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，帶動城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給優(yōu)化

城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給中存在的不均等問題，表面看是政府財政支持過度偏向城市所致，實際上其深層根源要到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中去尋找。一個地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的狀態(tài)決定了公共產(chǎn)品供給的需要，如交通、通信、社會保障、電力、自來水和教育等公共產(chǎn)品的供給數(shù)量和質(zhì)量從根本上來說都由其經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)培育和升級的需要所決定。城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給所存在的數(shù)量、質(zhì)量以及結(jié)構(gòu)性矛盾，依然需要通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的引導(dǎo)和升級來解決。[注]D.蓋爾·約翰遜：《經(jīng)濟發(fā)展中的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題》，北京：商務(wù)印書館，2004年，第8頁。因此，應(yīng)著力進行供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性改革，積極推動城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級。尤其是在農(nóng)村，應(yīng)以實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為契機，推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)從傳統(tǒng)農(nóng)耕形態(tài)向具有工業(yè)化和市場化屬性的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，積極利用農(nóng)村的自然資源發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)，為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給注入新的需求動力和申辦依據(jù)。城市也要抓住產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級這一時機，通過培育自主創(chuàng)新能力，為其公共產(chǎn)品供給機制的優(yōu)化和結(jié)構(gòu)性矛盾的解決提供更為優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

(三)創(chuàng)新公共產(chǎn)品供給機制，化解結(jié)構(gòu)性矛盾

公共產(chǎn)品供給是以需求為前提，并受到財政支付能力制約。當(dāng)前，中國城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給中都存在結(jié)構(gòu)性矛盾，如城市優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療衛(wèi)生資源過度集中在市中心，而郊區(qū)相對匱乏；農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育階段教師人數(shù)不足，醫(yī)療衛(wèi)生資源更是匱乏，農(nóng)民看病難的問題非常突出。即便能夠保證每個農(nóng)村都有一名赤腳醫(yī)生，其醫(yī)療水平和藥品供應(yīng)是否充足也是問題，偏遠地區(qū)農(nóng)村居民生小病尚可勉強應(yīng)付，一旦出現(xiàn)重大疾病，一般都難以就近接受治療。對此，要進一步理順城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給中的結(jié)構(gòu)關(guān)系，建立群眾公共產(chǎn)品需求的調(diào)查機制，合理設(shè)定各項公共產(chǎn)品的供給數(shù)量，并及時依據(jù)需求變化進行動態(tài)調(diào)整，將城鄉(xiāng)各項公共產(chǎn)品供給的需求和財政支付能力進行通盤考慮，納入若干年的發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中，避免結(jié)構(gòu)性矛盾的出現(xiàn)和公共資源的浪費。

(四)增加政府財政撥款，擴大農(nóng)村公共產(chǎn)品供給

公共產(chǎn)品作為基于政府主體責(zé)任提供的公益產(chǎn)品，其供給數(shù)量和質(zhì)量與政府財政投入直接相關(guān)。城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給的數(shù)量和質(zhì)量差異是中國在財政投入中長期偏向城市而忽視農(nóng)村造成的。公共產(chǎn)品供給和經(jīng)濟社會發(fā)展之間存在相互影響、相互制約的關(guān)系。經(jīng)濟越發(fā)達，產(chǎn)業(yè)越高端，公共產(chǎn)品供給的需求越強，物質(zhì)基礎(chǔ)也越雄厚。同時，公共產(chǎn)品供給數(shù)量越充足，質(zhì)量越高，其對地方經(jīng)濟社會發(fā)展的推動作用也越強。[注]參見魯?shù)裸y：《村鎮(zhèn)公共產(chǎn)品供需調(diào)查與投資博弈分析》，《經(jīng)濟問題》2009年第6期。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給數(shù)量不足與其經(jīng)濟社會發(fā)展落后形成了惡性循環(huán)。隨著國家財政實力的增強，政府應(yīng)當(dāng)積極增加對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入，打破其經(jīng)濟社會發(fā)展和公共產(chǎn)品供給之間的惡性循環(huán)，通過擴大公共產(chǎn)品的供給來改善農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展條件，為產(chǎn)業(yè)培育和升級提供道路、交通、電力、自來水、通信和教育等基本的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

(五)積極借鑒國外經(jīng)驗，推進公共產(chǎn)品供給的市場化

發(fā)達國家在公共產(chǎn)品供給方面積累了豐富的經(jīng)驗，值得借鑒。具體來說，發(fā)達國家在公共產(chǎn)品供給中一般都確立了政府的主體責(zé)任，且公共產(chǎn)品供給占財政支出比例較大。然而，政府一般不直接提供公共產(chǎn)品，而是通過財政撥款充分利用市場機制調(diào)動社會資本參與供給，并根據(jù)公共產(chǎn)品性質(zhì)將其分為純公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品。[注][美]文森特·奧斯特羅姆著；毛壽龍譯：《美國公共行政的思想危機》，上海：三聯(lián)書店，1999年，第41頁。如英國和美國在公共產(chǎn)品供給中都允許社會資本參與，并成立專業(yè)第三方機構(gòu)對參與生產(chǎn)的企業(yè)進行監(jiān)督，其公共產(chǎn)品供給企業(yè)由招標產(chǎn)生，在第三方監(jiān)督機構(gòu)監(jiān)督下政府和企業(yè)簽訂供應(yīng)合同并在保證企業(yè)擁有一定利潤的前提下約定供應(yīng)價格，或者約定一個價格浮動空間并對價格浮動條件做出明確規(guī)定。英美等發(fā)達國家允許社會資本參與公共產(chǎn)品供給的做法有利于利用市場機制降低公共產(chǎn)品供應(yīng)價格并提高供給效率。中國應(yīng)積極推動公共產(chǎn)品供給機制改革，打破公共產(chǎn)品供給中的計劃經(jīng)濟模式，將部分公共產(chǎn)品交給市場來供給，如政府可以通過財政撥款對一些公共產(chǎn)品進行補貼，以降低其市場價格，并通過限定合理的利潤率和加強對企業(yè)的價格監(jiān)管，來保證公共產(chǎn)品供給的公益性。對于一些準公共產(chǎn)品，政府可以在一定程度上將其交由市場來供給，但要保證其公益性，便需要通過價格監(jiān)管來保證其收益率不要超出某個限度。