營造基層法治政府的和諧政治生態(tài)環(huán)境

孟大川,楊莉蕓

(中共成都市委黨校,四川 成都 610110)

法治政府建設(shè)是由政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、歷史、文化和國際的諸因素，相互作用而形成的復(fù)雜的系統(tǒng)工程。從依法行政社會(huì)生態(tài)環(huán)境具體視角看，基層法治政府建設(shè)與執(zhí)政黨的依法執(zhí)政、上級(jí)政府的依法行政、權(quán)力機(jī)關(guān)的依法行權(quán)、司法機(jī)關(guān)的公正司法、民眾的守法意識(shí)等因素密切相關(guān)，這些因素直接決定或影響著基層法治政府建設(shè)的進(jìn)程。

一、基層黨委依法執(zhí)政與基層法治政府建設(shè)

依法執(zhí)政是執(zhí)政黨通過法定程序使黨的大政方針、立法建議、干部推薦等黨的主張轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵?，支持和保證各國家機(jī)關(guān)依法履行職能，不斷推進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)生活的法治思維與法治方式。在基層黨委與基層政府的關(guān)系中，“依法執(zhí)政，就是堅(jiān)持依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家，領(lǐng)導(dǎo)立法，帶頭守法，保證執(zhí)法，不斷推進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)生活的法制化、規(guī)范化，以法治的理念、法治的體制、法治的程序保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家”。[1]這一論述明確了依法執(zhí)政的指導(dǎo)思想、基本目標(biāo)、基本任務(wù)與基本途徑。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“依法治國首先是依憲治國，依法執(zhí)政關(guān)鍵是依憲執(zhí)政。”[2]總書記深刻地揭示了依法執(zhí)政的核心與本質(zhì)，即執(zhí)政黨在國家憲法、法律與黨內(nèi)法規(guī)的范圍內(nèi)依法執(zhí)掌國家政權(quán)，依法實(shí)施執(zhí)政行為，依法維護(hù)執(zhí)政地位的領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式。

依法執(zhí)政是現(xiàn)代政黨文明的必然要求，它包含著民主與法治的豐富制度內(nèi)涵，涵蓋政黨黨員法治理念、民主決策、民主立法(領(lǐng)導(dǎo)國家立法與制定黨規(guī)黨法)、民主執(zhí)法(包括黨規(guī)黨法的執(zhí)行)、民主選舉、民主監(jiān)督方面的運(yùn)行機(jī)制、治黨方式與國家制度以及憲法至上、依法治國、制約權(quán)力與保護(hù)權(quán)利的價(jià)值、原則和精神。其實(shí)質(zhì)是黨的意志法治化；其目標(biāo)是構(gòu)建科學(xué)的黨建制度體系，維護(hù)與鞏固執(zhí)政黨的執(zhí)政地位，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義法治國家的基本方略。

依法執(zhí)政的實(shí)施主體是各級(jí)黨組織，其責(zé)任主體是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，其客體涉及執(zhí)政黨與各國家機(jī)關(guān)尤其是與行政機(jī)關(guān)的黨務(wù)關(guān)系、執(zhí)政權(quán)的運(yùn)行機(jī)制以及執(zhí)政權(quán)的監(jiān)督機(jī)制等內(nèi)容。

基層黨委的依法執(zhí)政對(duì)基層法治政府建設(shè)具有決定作用。近年來，地方黨委開始重視對(duì)政府依法行政工作的領(lǐng)導(dǎo)，使法治政府建設(shè)積累了許多成熟經(jīng)驗(yàn)，如中共成都市委積極支持保障市人民政府探索實(shí)施“社會(huì)公示、公開聽證、委托起草、現(xiàn)場(chǎng)論證”的行政立法方法，建立了重大決策的集體討論、專家咨詢、民眾聽證、社會(huì)公示等制度；建立了起草、制定規(guī)范性文件的立項(xiàng)、擬稿、論證、審查、報(bào)批、備案等系列程序制度。完善了貫徹執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章的情況檢查制度；行政處罰情況統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度；行政執(zhí)法人員培訓(xùn)、考核與資格認(rèn)證制度；行政執(zhí)法公示制度；重大行政處罰審查制度；行政執(zhí)法人員資格認(rèn)證制度；重大行政處罰審查制度；行政執(zhí)法公示制度；案件回訪制度；錯(cuò)案責(zé)任追究制度、內(nèi)部考核制度；行政首長問責(zé)制度；重大行政復(fù)議案件公開審理制度；重大行政處罰案卷評(píng)查制度等。

執(zhí)政黨的依法執(zhí)政是基層法治政府建設(shè)的重要條件與基本保障，基層法治政府建設(shè)是貫徹落實(shí)執(zhí)政黨依法執(zhí)政的具體體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)路徑。沒有執(zhí)政黨的依法執(zhí)政，就不可能有政府的依法行政，法治政府建設(shè)就是一句空話；而法治政府的建設(shè)，恰恰是執(zhí)政黨依法執(zhí)政原則的國家意志化，是執(zhí)政黨方針路線政策轉(zhuǎn)化為國家行政行為的法治路徑，是依法執(zhí)政在“保障執(zhí)法”方面的具體體現(xiàn)。執(zhí)政黨堅(jiān)持依法執(zhí)政，對(duì)全面推進(jìn)依法治國具有重大作用。猶如黨風(fēng)帶動(dòng)政風(fēng)、社會(huì)風(fēng)氣一樣，執(zhí)政黨嚴(yán)格依法辦事，才能更好地推動(dòng)法治政府、法治國家、法治社會(huì)建設(shè)。從基層實(shí)踐來看，基層黨委依法執(zhí)政能力建設(shè)同基層法治政府建設(shè)密切相關(guān)?？梢哉f，沒有基層黨委依法執(zhí)政能力的提高，基層法治政府建設(shè)是不可能建成的。如果基層黨委不依法執(zhí)政，它就不可能有效地領(lǐng)導(dǎo)政府依法行政，建設(shè)法治政府。因此，正確認(rèn)識(shí)與處理基層黨委依法執(zhí)政和基層政府依法行政，建設(shè)法治政府的關(guān)系問題，充分認(rèn)識(shí)基層黨委的依法執(zhí)政對(duì)基層法治政府建設(shè)的決定作用，法治政府建設(shè)的目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)。

第一，基層黨員領(lǐng)導(dǎo)干部依法執(zhí)政法治思維是決定基層法治政府建設(shè)進(jìn)程的主體條件和決定因素。法治思維是指運(yùn)用法律原則、法律精神、法律規(guī)范和法律知識(shí)進(jìn)行判斷與推理的意識(shí)活動(dòng)，是運(yùn)用法治方式分析問題、解決問題的實(shí)踐過程。如果黨員領(lǐng)導(dǎo)干部頭腦中缺乏基本的法律知識(shí)甚至漠視法律精神、法律原則，那么，依法執(zhí)政，依法治國就只能是一句空話。因此，能否加快基層黨委依法執(zhí)政的進(jìn)程，關(guān)鍵在于執(zhí)政黨，在于基層黨組織的全體黨員主體的法治自覺性；能否加快基層法治政府建設(shè)的進(jìn)程，關(guān)鍵取決于基層黨委的依法執(zhí)政水平。依法執(zhí)政需要每一個(gè)黨委班子特別是一把手強(qiáng)烈的依法執(zhí)政意識(shí)。應(yīng)當(dāng)對(duì)基層黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行長期的依法執(zhí)政的法治教育與制度建設(shè)，尤其應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)基層黨委第一把手的依法執(zhí)政理念教育與責(zé)任制度建設(shè)，落實(shí)黨委成員的責(zé)任分工，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一。一是完善“選拔好一把手”的法治制度,建立一把手選拔的法治指標(biāo)體系，把選拔對(duì)象的法治素養(yǎng)、法治意識(shí)、法治作風(fēng)、法治政績作為重要的推薦、選拔與任用標(biāo)準(zhǔn)；二是完善“培養(yǎng)好一把手”的法治制度。建立“一把手”法治培訓(xùn)的規(guī)劃安排，把憲法權(quán)威、法律至上、職權(quán)法定、控權(quán)保民、良法善治、正當(dāng)程序、民主監(jiān)督等依法治國、依憲執(zhí)政的理念納入一把手任期的培訓(xùn)規(guī)劃中，并進(jìn)行嚴(yán)格的考試考核；三是完善“監(jiān)管好一把手”的法治制度，建立全方位的“一把手”的監(jiān)督制度。

第二，正確認(rèn)識(shí)與處理黨的依法執(zhí)政與政府依法行政的辯證關(guān)系是基層法治政府建設(shè)的重要前提與基本要求。各級(jí)黨委作為國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)核心，只有自覺依法執(zhí)政，自覺地在憲法和法律范圍內(nèi)行使執(zhí)政權(quán)力，履行執(zhí)政義務(wù)，才能尊重、支持與保證國家機(jī)關(guān)與各人民團(tuán)體依法履行其法定職權(quán)；各級(jí)黨委只有自覺依法執(zhí)政，才能促進(jìn)人民代表大會(huì)依法行權(quán)、行政機(jī)關(guān)依法行政、司法機(jī)關(guān)公正司法、民主黨派依法參政，廣大公民自覺守法；各級(jí)黨委只有自覺依法執(zhí)政，才能促進(jìn)法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)；只有自覺依法執(zhí)政，才能促進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。

針對(duì)現(xiàn)實(shí)中一些黨委與政府負(fù)責(zé)人不團(tuán)結(jié)不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“現(xiàn)有的黨政體制是長期形成的，不能簡(jiǎn)單地說搞不好團(tuán)結(jié)是體制造成的。現(xiàn)有的黨政體制也有它的正面功能?！?“各級(jí)黨委和政府的‘一把手’，不是簡(jiǎn)單的自然人，在很大程度上是黨委和政府的人格化代表；彼此之間的關(guān)系也不只是簡(jiǎn)單的個(gè)人關(guān)系，更多的則是黨政之間的關(guān)系?！盵3]應(yīng)當(dāng)切實(shí)規(guī)制基層黨政“一把手”的關(guān)系問題，完善縣、鄉(xiāng)級(jí)黨政一把手的職責(zé)分工、目標(biāo)任務(wù)、考核指標(biāo)、政績內(nèi)涵、問責(zé)監(jiān)督等方面的責(zé)任制度。“‘一把手’是黨政領(lǐng)導(dǎo)集體的‘班長’，是一個(gè)地方和部門貫徹中央大政方針、省委省政府重大決策的第一責(zé)任人。把方向、抓大事、謀全局，是‘一把手’的根本職責(zé)?！盵3]習(xí)近平總書記關(guān)于“一把手”作為第一責(zé)任人的責(zé)任范圍論述得十分科學(xué)，但一些基層黨委政府，往往誤用第一責(zé)任人觀念，如，黨委書記是一個(gè)行政區(qū)域全面工作第一責(zé)任人的提法，這種提法與習(xí)近平總書記關(guān)于“一把手”理論的新理念新思維是相悖的。應(yīng)當(dāng)建立明確黨委“一把手”負(fù)責(zé)黨的領(lǐng)導(dǎo)重大決策的第一責(zé)任人的制度，建立明確政府“一把手”作為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境等行政管理活動(dòng)的第一責(zé)任人的制度，使基層黨委政府兩個(gè)“一把手”分工不分家，團(tuán)結(jié)協(xié)調(diào)，同舟共濟(jì)，唱好“二人轉(zhuǎn)”。在法治政府建設(shè)方面,應(yīng)當(dāng)明確黨委“一把手”在“領(lǐng)導(dǎo)立法，保證執(zhí)法，帶頭守法”上的第一責(zé)任人的責(zé)任范圍， 應(yīng)當(dāng)明確政府“一把手”的行政立法(規(guī)范性文件制定)、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督方面的第一責(zé)任人的責(zé)任范圍，從而正確認(rèn)識(shí)與處理黨的依法執(zhí)政與政府依法行政的辯證關(guān)系。

第三，健全基層黨委的政績考核、紀(jì)律約束制度和黨內(nèi)法治是推進(jìn)基層政府法治建設(shè)的制度保障。在政績考核方面，對(duì)基層黨員領(lǐng)導(dǎo)干部政績的考核主體、標(biāo)準(zhǔn)及辦法十分重要，如果考核主體僅僅為上級(jí)黨委而忽略群眾評(píng)價(jià)，則會(huì)出現(xiàn)對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)而不對(duì)群眾負(fù)責(zé)不對(duì)法律負(fù)責(zé)的現(xiàn)象；如果考核標(biāo)準(zhǔn)過分強(qiáng)調(diào)GDP等經(jīng)濟(jì)指數(shù)，考核方法僅僅以數(shù)字為據(jù)，則會(huì)出現(xiàn)“一屆領(lǐng)導(dǎo)班子的政績，幾屆領(lǐng)導(dǎo)班子的包袱”，“數(shù)據(jù)出干部，干部出數(shù)據(jù)”的形式主義和弄虛作假現(xiàn)象。在紀(jì)律約束和黨內(nèi)法治方面，懲戒規(guī)范不健全，懲戒力度不夠也是導(dǎo)致貪污賄賂等腐敗現(xiàn)象的根由所在。因此，強(qiáng)調(diào)依法執(zhí)政必須強(qiáng)化自覺守法的政績考核機(jī)制和違法必究的法紀(jì)懲戒力度。

二、 基層人大依法行權(quán)與基層法治政府建設(shè)

正確認(rèn)識(shí)與處理基層人大與基層政府的關(guān)系，核心在于黨委與人大的關(guān)系問題。正確認(rèn)識(shí)與處理基層黨委依法執(zhí)政與基層人大依法行權(quán)的關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的關(guān)鍵，是建設(shè)法治政府的重點(diǎn)任務(wù)。近年來，各地基層黨委堅(jiān)持“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的原則，在依法嚴(yán)格規(guī)范基層黨委與基層人大的關(guān)系方面，積累了一些成熟經(jīng)驗(yàn)，如黨委尊重和支持人大依法行使職權(quán)，地方人大緊緊圍繞黨的中心任務(wù)和重點(diǎn)工作來安排事項(xiàng)、決定問題、開展工作等。但在基層實(shí)際工作中，一些地方人大的“橡皮圖章”現(xiàn)象依然存在。

2015年5月，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)了《中共全國人大常委會(huì)黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》，為基層人大依法行權(quán)指明了方向，為正確認(rèn)識(shí)與處理基層人大依法行權(quán)與基層政府依法行政指明了方向。

(一)培育黨員干部的民主法治理念，發(fā)揮基層人大對(duì)基層法治政府建設(shè)的重要作用

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持依法治國首先要堅(jiān)持依憲治國，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政。[4]”人民代表大會(huì)制度是我國憲法確立的根本政治制度，是實(shí)現(xiàn)人民民主的組織載體與制度保障，是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主、依法治國三者有機(jī)統(tǒng)一的關(guān)鍵。應(yīng)當(dāng)通過廣泛的宣傳、培訓(xùn)教育，在基層黨員領(lǐng)導(dǎo)干部中強(qiáng)化依憲治國與民主法治的理念，形成自覺維護(hù)憲法權(quán)威的民主法治氛圍。一是培育法律權(quán)威理念。每個(gè)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)明確，任何組織與個(gè)人都必須在憲法、法律范圍內(nèi)活動(dòng)，任何組織與個(gè)人都沒有法外特權(quán)，任何人違反了憲法、法律(黨內(nèi)法規(guī))都必須受到追究與處罰。從而在思想上保障基層黨委自覺依照憲法、法律實(shí)施對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮總攬全局而非大權(quán)獨(dú)攬，協(xié)調(diào)各方而非家長制、一言堂的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。保障基層人大充分依法履職，充分依法集體行使職權(quán)，充分依法集體決定大事，充分依法保障廣大人民群眾的根本利益與民主訴權(quán)。保障基層政府依法由人大產(chǎn)生、對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督。二是培育權(quán)責(zé)法定理念。每個(gè)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)明確，無論是黨委、人大還是政府，其權(quán)力都來源于法律(或黨內(nèi)法規(guī))的規(guī)定；無論是執(zhí)政權(quán)、決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)還是行政權(quán)，其權(quán)力范圍都是有邊界的都是有限度的，都必須堅(jiān)持“法無授權(quán)不可為，法律授權(quán)必須為”的原則。從而克服黨委包攬一切的現(xiàn)象。三是培育正當(dāng)程序理念。每個(gè)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)明確，黨的政治領(lǐng)導(dǎo)是依據(jù)相關(guān)的國家憲法、法律與黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的程序，將黨確立的重大方針路線政策與重大部署的黨內(nèi)意志通過人大的法定程序轉(zhuǎn)化為國家意志；黨的組織領(lǐng)導(dǎo)是依法定程序向人大機(jī)關(guān)、政府機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)培養(yǎng)、考察、推薦干部而作為候選人接受人民代表大會(huì)或常委會(huì)的選擇；黨的思想領(lǐng)導(dǎo)是依法定程序宣傳黨的方針路線政策，動(dòng)員群眾、組織群眾，保障黨的重大部署的貫徹落實(shí)。而任何違反法定程序的越俎代庖都是違憲違法行為?；鶎狱h員領(lǐng)導(dǎo)干部的民主法治理念增強(qiáng)了，基層法治政府建設(shè)才有希望。

(二)改善黨委對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，發(fā)揮基層人大對(duì)基層法治政府建設(shè)的監(jiān)督作用

基層人大在促進(jìn)法治政府建設(shè)問題上，基層黨委的領(lǐng)導(dǎo)、支持非常重要。黨對(duì)人大依法領(lǐng)導(dǎo)、支持、監(jiān)督是不容置疑的，但人大依法開展工作是受法律保護(hù)的，更應(yīng)得到黨委的支持。我們不能以加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的名義來架空或虛置人大的法律地位和作用。應(yīng)當(dāng)明確，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)與發(fā)揮人大作用是統(tǒng)一的，因?yàn)辄h是人民的黨，處于領(lǐng)導(dǎo)者和執(zhí)政者的地位。黨領(lǐng)導(dǎo)的人大是人民行使權(quán)力的最高機(jī)構(gòu)，是按照體現(xiàn)黨和人民意志的法律來行使職責(zé)的。黨如果虛置人民行使權(quán)力的最高機(jī)構(gòu)來直接控制政府，那么人民的意志將得不到尊重，政府的行為就不能受到人大的監(jiān)督，政府對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督就必然成為空話。因此，應(yīng)當(dāng)改善與理順基層黨委對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。一是切實(shí)糾正縣鄉(xiāng)人大主任(主席)要么是黨委書記兼任、要么是退居二線老同志的過渡性安排現(xiàn)象，配強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大主任(主席)，以保障縣鄉(xiāng)人大主任(主席)有充沛的工作精力與活力去實(shí)施對(duì)政府依法行政的監(jiān)督。二是切實(shí)糾正縣鄉(xiāng)人大無所作為的“橡皮圖章”現(xiàn)象。基層黨委應(yīng)當(dāng)充分傾聽人大代表的呼聲，高度重視社情民意的訴求，及時(shí)督促人大常委會(huì)(或主席團(tuán))實(shí)施對(duì)基層政府依法行政的監(jiān)督。三是切實(shí)糾正縣鄉(xiāng)人大選舉過程中的不良習(xí)慣和腐敗問題。基層黨委應(yīng)當(dāng)高度重視人民群眾對(duì)選舉工作的“詬病”問題，既要確保黨的組織領(lǐng)導(dǎo)依法得以實(shí)現(xiàn)，又要尊重人民群眾的依法選擇，從而實(shí)現(xiàn)基層人大對(duì)政府監(jiān)督的權(quán)威。

(三)提高人大代表的履職能力，增強(qiáng)基層人大對(duì)基層法治政府建設(shè)的監(jiān)督實(shí)效

人大代表是人民行使權(quán)力、當(dāng)家作主的受托人與代表人，人大代表的政治素質(zhì)與履職能力則決定著人民代表大會(huì)工作水平與民主程度，直接影響著法治政府建設(shè)的推進(jìn)程度，影響著黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主與依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。因此，應(yīng)當(dāng)努力提高人民代表的政治素質(zhì)與履職能力。一是完善縣鄉(xiāng)人民代表的競(jìng)選制度。在基層黨委嚴(yán)格把好代表候選人素質(zhì)關(guān)、政治關(guān)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大民選代表候選人比例，減少“官員代表”比例，全面公開候選人的情況，實(shí)行差額選舉以增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)性，從而提高其政治素質(zhì)與履職能力。二是加強(qiáng)對(duì)基層人大代表的培訓(xùn)教育。從制度上規(guī)定，凡選舉出的人大代表必須接受國家干部培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)的法制培訓(xùn)并考核合格，時(shí)間不得少于十天，方可履行代表職責(zé)。三是提高討論決定重大事項(xiàng)的決策能力。健全與創(chuàng)新重大決策議事規(guī)則與議事形式，健全與完善重大決策審議內(nèi)容與程序，以提高決策質(zhì)量。應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)履行好審議“一府兩院”的工作報(bào)告、審查批準(zhǔn)政府年度計(jì)劃和財(cái)稅預(yù)算制度的職責(zé)，切實(shí)監(jiān)督政府的行為，不負(fù)人民的重托。四是提高監(jiān)督政府工作的履職能力?？h鄉(xiāng)人大代表應(yīng)當(dāng)成為自覺學(xué)法用法的榜樣，成為具有法治思維能力的代表，才能有效地提出提案議案，才能有效地參與執(zhí)法檢查，才能參與專題詢問與質(zhì)詢，才能行使政府規(guī)范性文件的備案審查權(quán)能，才能有效地回應(yīng)民眾與社會(huì)的關(guān)切等等工作。五是提高基層人大人事任免工作水平，依法、嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范地行使好任免權(quán)。應(yīng)當(dāng)把對(duì)政府組成部門領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的檢查、評(píng)議、問責(zé)情況作為對(duì)其依法任免與監(jiān)督的依據(jù)，從組織手段上杜絕基層政府官員的違法行政與貪腐行為。

三、上級(jí)政府的依法行政與基層法治政府建設(shè)

根據(jù)我國現(xiàn)行憲法與政府組織法規(guī)定，我國政府分為中央、省(自治區(qū)、直轄市)、縣(市、市轄區(qū))、鄉(xiāng)(民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn))四個(gè)層級(jí)。自改革開放以來，除了省府市外，陸續(xù)出現(xiàn)特區(qū)市、國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市(立法法曾經(jīng)將這三種“市”統(tǒng)稱為“較大的市”)。近年來，省縣之間的省派出機(jī)構(gòu)“地區(qū)”，紛紛撤地區(qū)而建市，成為新的“設(shè)區(qū)的市”，全國設(shè)區(qū)的市有284個(gè)，除49個(gè)三類“較大的市”外，尚有“設(shè)區(qū)的市”235個(gè)[5]。由此形成我國“寶塔型”的五級(jí)政府。

作為基層的縣鄉(xiāng)級(jí)政府，在“下級(jí)服從上級(jí)”的原則下，上級(jí)政府及其職能部門的指令必須服從，幾十個(gè)職能部門的考核、檢查、評(píng)比等必須應(yīng)對(duì)，幾十個(gè)職能部門的科長(或處長或廳長)誰都得罪不起。由此形成在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“上頭千條線，下面一根針”的局面，由此形成“上級(jí)點(diǎn)菜，下級(jí)買單”的現(xiàn)象。由于基層政府事務(wù)繁雜，既要直接面對(duì)群眾，又要窮于應(yīng)付接待上級(jí)，成為大量社會(huì)問題與矛盾的直接面對(duì)者與責(zé)任人。老百姓對(duì)法治政府建設(shè)的感受大多是從基層政府身上體現(xiàn)出來的。因而，法治政府的建設(shè)，重點(diǎn)和難點(diǎn)都在基層。從行政實(shí)踐來看，雖然矛盾和問題大多出現(xiàn)在基層，但根子在于上級(jí)政府，在于上下級(jí)政府之間的關(guān)系不順暢不協(xié)調(diào)。因此，只有理順上下級(jí)政府之間的關(guān)系，才能推進(jìn)基層法治政府建設(shè)。

如此繁雜的五級(jí)政府的科層結(jié)構(gòu)體系，使得作為基層的縣鄉(xiāng)級(jí)政府必須面對(duì)多層級(jí)的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)。一方面，基層政府必須堅(jiān)守“下級(jí)服從上級(jí)”的政治規(guī)矩與底線，即對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)，從而使黨和國家的方針路線政策與法律法規(guī)一以貫之，落到實(shí)處；另一方面，作為基層的人民政府直接對(duì)面人民群眾，無論是從憲法規(guī)定還是從實(shí)際需要看都必須對(duì)人民負(fù)責(zé)，即“對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督”。從理論上看，對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)與對(duì)人民負(fù)責(zé)二者是不矛盾的，但二者必須統(tǒng)一于“法制”、統(tǒng)一于依法行政，因?yàn)榉芍贫仁侨嗣裰贫ǖ?，人民授?quán)政府執(zhí)行法律法規(guī)。否則，如果背離了法制與依法行政的大前提，對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)與對(duì)人民負(fù)責(zé)就會(huì)發(fā)生分立與異化，對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)就可能變成對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人負(fù)責(zé)，使政府利益與人民利益相沖突，使人民意志與政府意志相悖逆，使社會(huì)出現(xiàn)不穩(wěn)定的危機(jī)。而問題在于，由于依政策行政或依領(lǐng)導(dǎo)意志行政的傳統(tǒng)慣性，即使有法可依而不依的現(xiàn)象并不鮮見；同時(shí)，在基層行政實(shí)踐中，大量的社會(huì)問題難以找到相關(guān)法律法規(guī)依據(jù)或者難以實(shí)際操作。因此，只有健全國家法律制度體系，明確上下級(jí)政府間的服從依據(jù)，才能依法規(guī)范上下級(jí)政府的關(guān)系。

其一是應(yīng)當(dāng)健全完善行政組織法體系，明晰上下級(jí)政府間的權(quán)責(zé)關(guān)系。由于現(xiàn)行行政組織法不健全不完善空白多，政府機(jī)構(gòu)與職能的法治化程度不高，職能轉(zhuǎn)變不夠。致使上下級(jí)政府在職能、權(quán)限、責(zé)任上劃分不明，上下一般粗，財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配，權(quán)力歸上級(jí)，責(zé)任在下級(jí)、“跑部錢進(jìn)”、“上下級(jí)執(zhí)法打架”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行專門的基層政府行政組織法體系建設(shè)，形成完整清晰的省、市、縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))四級(jí)政府的地方人民政府組織法規(guī)體系等，明確規(guī)范縣鄉(xiāng)級(jí)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、職責(zé)職權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)體制、運(yùn)行機(jī)制、相互關(guān)系、監(jiān)督問責(zé)等內(nèi)容，使上下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)，管理與被管理之間的關(guān)系，命令與服從關(guān)系能夠在法律法規(guī)范圍內(nèi)調(diào)整與運(yùn)行。

其二是應(yīng)當(dāng)以法為據(jù)理清政府權(quán)責(zé)清單，劃清上下級(jí)政府間的權(quán)力邊界。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)：“要依法全面履行政府職能，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，推行政府權(quán)力清單制度。”理清行政權(quán)力責(zé)任清單，其意義不僅在于轉(zhuǎn)變政府職能，而且更有利于厘清上下級(jí)政府間的權(quán)力邊界，切實(shí)改變上級(jí)政府有權(quán)無責(zé)、下級(jí)政府有責(zé)無權(quán)的現(xiàn)狀；有利于切實(shí)改變政府間職權(quán)交叉，扯皮推諉、執(zhí)法打架等問題；有利于切實(shí)改變依靠紅頭文件、規(guī)范性文件自我賦權(quán)授權(quán)現(xiàn)象。應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的法律法規(guī)，依法律法規(guī)為據(jù)規(guī)范權(quán)力、責(zé)任清單的標(biāo)準(zhǔn)與范圍。

其三是應(yīng)當(dāng)健全完善重點(diǎn)領(lǐng)域法律規(guī)范，彌補(bǔ)基層政府執(zhí)法的權(quán)力真空地帶。尤其是鄉(xiāng)級(jí)政府的依法行政，經(jīng)常處于無法可依或難以操作的尷尬境地。比如在城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的進(jìn)程中，農(nóng)村房屋的征收、拆遷、補(bǔ)償、安置的制度就亟待完善。

其四是應(yīng)當(dāng)健全完善行政程序法制，規(guī)范上級(jí)政府的程序指令。通過建立完備的行政程序法體系，建立“不得執(zhí)行上級(jí)違法指令”的制度，切實(shí)糾正上級(jí)政府不遵循正當(dāng)程序理念，無視程序法律規(guī)定，違法指令下級(jí)政府而追求效率、效益的政績觀。切實(shí)糾正上級(jí)政府不顧法律規(guī)定，不顧群眾利益，違法指令下級(jí)政府采取運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法，突擊性執(zhí)法的問題，才能促進(jìn)基層法治政府建設(shè)。

其五是完善黨紀(jì)政紀(jì)監(jiān)督約束制度，營造上下級(jí)政府間的新型關(guān)系。上下級(jí)政府之間必然有很多正常的必要工作公務(wù)交集，但由于上級(jí)政府擁有更多的行政權(quán)力資源，權(quán)力就可能任性，尋租現(xiàn)象就可能發(fā)生。上級(jí)政府及其職能部門面對(duì)下級(jí)政府的指標(biāo)下達(dá)、資源分配、考核評(píng)比等等無疑是掌控下級(jí)的有效途徑。上級(jí)官員下基層調(diào)研、考察、檢查工作的冠冕堂皇的理由，無疑給予基層帶來大量麻煩也提供了巴結(jié)上司的機(jī)會(huì)?？上驳氖?，黨的十八大以來，“八項(xiàng)規(guī)定”政紀(jì)立竿見影，成效顯著?？梢姡挥袑?quán)力關(guān)進(jìn)制度的“籠子”，才能營造上下級(jí)政府間的新型的良好的關(guān)系。

四、司法機(jī)關(guān)的公正司法與基層法治政府建設(shè)

司法機(jī)關(guān)既是國家的審判機(jī)關(guān)或者檢察機(jī)關(guān)，同時(shí)又是國家的司法監(jiān)督機(jī)關(guān)。司法機(jī)關(guān)通過司法活動(dòng)，行使對(duì)行政機(jī)關(guān)的司法監(jiān)督。因此，司法機(jī)關(guān)對(duì)基層法治政府建設(shè)具有重要影響。

人民法院通過對(duì)行政訴訟的司法審判，可以對(duì)行政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行審查，從而監(jiān)督規(guī)范行政立法行為。可以對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為的主要證據(jù)是否充足；適用法律、法規(guī)是否正確；是否違反法定程序；是否超越職權(quán)；是否濫用職權(quán)；是否明顯不當(dāng)進(jìn)行司法審查，從而監(jiān)督規(guī)范行政執(zhí)法行為。人民法院可以通過對(duì)政府信息是否公開進(jìn)行司法審查，以確保行政機(jī)關(guān)具體行政行為的公開公正。人民法院還可以通過就行政機(jī)關(guān)對(duì)訴訟的執(zhí)行情況向行政監(jiān)察機(jī)關(guān)提起司法建議，以監(jiān)督規(guī)范行政機(jī)關(guān)的守法行為。

人民檢察院通過對(duì)法院的行政訴訟實(shí)施的監(jiān)督，既是對(duì)法院審判活動(dòng)的監(jiān)督，同時(shí)也是對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政的監(jiān)督；人民檢察院通過主動(dòng)介入涉及國家與社會(huì)公共利益的行政訴訟，依法矯正與阻止行政違法作為；人民檢察院通過向?qū)嵤┚唧w行政行為的行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，可以敦促行政機(jī)關(guān)自行變更或撤銷其違法行政行為。人民檢察院通過對(duì)行政非訴執(zhí)行(行政強(qiáng)制執(zhí)行活動(dòng))實(shí)施監(jiān)督，有效糾正與查處不應(yīng)當(dāng)執(zhí)行的違法情形以及行政辦案人員中的徇私舞弊、貪贓枉法等犯罪行為。人民檢察院通過對(duì)政府重點(diǎn)投資項(xiàng)目實(shí)施全程監(jiān)督，以杜絕貪污賄賂等職務(wù)犯罪發(fā)生。

司法機(jī)關(guān)的公正司法是對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政實(shí)施有效司法監(jiān)督的基本前提，是法治政府建設(shè)的司法保障。如果司法與行政“官官相護(hù)”、“換手摳背”、“投挑報(bào)李”，或者懶軟散拖甚至貪贓枉法，則將嚴(yán)重?fù)p害司法與行政的公信力，必然阻滯法治政府建設(shè)進(jìn)程。

近年來，司法機(jī)關(guān)在公正司法方面有了長足進(jìn)步，各級(jí)司法機(jī)關(guān)致力于司法改革，提高依法辦案質(zhì)量，努力推進(jìn)司法公開公正。通過司法改革、保障司法公正，加強(qiáng)司法監(jiān)督。但司法機(jī)關(guān)的公開公正力度還難以適應(yīng)提升司法公信力的要求。

在人民法院的審判監(jiān)督方面，案件受理不夠理想?！暗聡?000萬人口，他們行政法院每年都要受理30萬個(gè)案件。按這個(gè)比例估算，我國每年行政訴訟案件應(yīng)該在500萬件左右。但作為13億多人口的大國，我們每年行政案件只有區(qū)區(qū)10萬件，有些年還不到10萬件，這當(dāng)然不正常！”[6]四川省2014年共受理各類受理案件797087件，受理一審行政訴訟案件僅5786件，占總案件數(shù)的比例很小。行政訴訟受案率低，使之未能充分發(fā)揮行政審判對(duì)政府依法行政的監(jiān)督作用。

在人民檢察院的檢察監(jiān)督方面，目前，立法的局限使檢察院難以調(diào)閱同級(jí)法院卷宗而難以發(fā)現(xiàn)案源；基層檢察院民行檢察方法、途徑單一簡(jiǎn)單；民行偵查權(quán)難以啟動(dòng)，導(dǎo)致檢察院民行檢察監(jiān)督案源少、介入少。

強(qiáng)化公正司法對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政、法治政府建設(shè)的監(jiān)督，需要深化司法體制改革。

第一，強(qiáng)化司法監(jiān)督活動(dòng)的獨(dú)立性，增強(qiáng)司法對(duì)法治政府建設(shè)的監(jiān)督力度。我國《憲法》(第126、131條)明確規(guī)定人民法院、人民檢察院“依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！钡娝苤脑蚴沟盟痉C(jī)關(guān)的司法活動(dòng)難以超然于獨(dú)立性之中，領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)、“三長聯(lián)合辦案”、“先定后審”、運(yùn)動(dòng)式司法的現(xiàn)象并未根絕。因此，只有通過改革黨對(duì)司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)方式，深化司法體制的改革，強(qiáng)化司法活動(dòng)的獨(dú)立性，實(shí)現(xiàn)地方法院、檢察院人財(cái)物的統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)司法權(quán)與行政權(quán)的分立，使基層法官檢察官能夠超然于與基層政府密切相關(guān)的經(jīng)濟(jì)收入、人事關(guān)系、社會(huì)環(huán)境等方面的考量而無所顧及地捍衛(wèi)法律，大膽公正地通過審判、檢察手段行使對(duì)行政行為的司法監(jiān)督。

第二，強(qiáng)化法院審判制度的合理性，發(fā)揮法院對(duì)法治政府建設(shè)的監(jiān)督作用。盡管行政訴訟法幾經(jīng)修改，但行政相對(duì)人不愿告、不敢告的情況并無多大改善，行政審判案件少的問題依然突出。這除了“民不與官斗”、“官官相護(hù)”等落后觀念外，也與行政訴訟制度瑕疵漏洞有關(guān)。如一些行政糾紛，有的行政相對(duì)人直接以民事訴訟而非行政訴訟的途徑提起訴訟，因?yàn)樾姓V訟即使勝訴也常常難以兌現(xiàn)勝訴訴愿。因此進(jìn)一步完善行政訴訟法制度，才能發(fā)揮法院對(duì)法治政府建設(shè)的監(jiān)督作用。

第三，強(qiáng)化司法監(jiān)督機(jī)制的專業(yè)化，促進(jìn)司法對(duì)法治政府建設(shè)的監(jiān)督實(shí)效。目前基層法院案件多法官少任務(wù)重壓力大的情形十分突出。由于法官壓力大收入低，法官流失現(xiàn)象也較突出，有的辭職去做律師，有的通過關(guān)系調(diào)至黨委政府任職。同樣，在基層檢察院人員不足，空編率大，年齡結(jié)構(gòu)不合理，專業(yè)化水平低的問題也較普遍。對(duì)此應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步深化司法人員分類管理、司法人員職業(yè)保障等制度性改革，提升司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政的司法監(jiān)督的專業(yè)化水平，增強(qiáng)對(duì)法治政府建設(shè)的 “實(shí)時(shí)事中監(jiān)督”、“積極事后監(jiān)督”、“專業(yè)化監(jiān)督”、“深化社會(huì)監(jiān)督”等實(shí)際效果。

五、公民守法意識(shí)與基層法治政府建設(shè)

“有什么樣的人民就有什么樣的政府”。公民的守法意識(shí)對(duì)基層法治政府建設(shè)有很大的影響。改革開放以來，公民的法律意識(shí)有了很大的提高，大多知道用法律來保護(hù)自己的合法權(quán)益不受非法侵害。但是，公民的法治觀念又是一種不全面不完整的法律意識(shí)。在一些人的行為中， 如“中國式過馬路”，隨地吐痰，隨處吸煙，不愛護(hù)環(huán)境，不顧他人感受。在群體性事件中，不依法不理性表達(dá)，信權(quán)不信法，信訪不信法，信關(guān)系不信法制。喜好大鬧大解決，不鬧不解決。這反映出民眾和基層政府對(duì)法律都采取一種不信任的實(shí)用主義和工具主義態(tài)度。這對(duì)規(guī)范自己的行為和政府的行為都帶來非常負(fù)面的影響。

因此，基層法治政府的建設(shè)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)公民的守法意識(shí)的培養(yǎng)。首先要加強(qiáng)對(duì)公民規(guī)則意識(shí)的培養(yǎng)，才能逐漸養(yǎng)成權(quán)利意識(shí)、守法意識(shí)、公民意識(shí)。一是必須讓公民明白為什么要守規(guī)則，要遵守什么規(guī)則。守規(guī)則不僅對(duì)維護(hù)秩序重要，更是對(duì)我們的權(quán)益、安全的維護(hù)。所以，有人說，交通規(guī)則是我們生命的守護(hù)神。其實(shí)，一個(gè)不講規(guī)則的社會(huì)，大家都是不安全的，凡開車者皆有同感。二是對(duì)違反規(guī)則的人必須進(jìn)行嚴(yán)肅的制裁。“刑罰的威懾力不在于刑罰的嚴(yán)酷性，而在于其不可避免性。”只有讓違反規(guī)則的人不抱任何僥幸逃脫制裁的想法，他才會(huì)守規(guī)則、守規(guī)矩。三是要杜絕各種特權(quán)、潛規(guī)則和程序假轉(zhuǎn)現(xiàn)象。特權(quán)是有權(quán)者的公然違法，是對(duì)法律面前人人平等原則的破壞。潛規(guī)則和程序假轉(zhuǎn)則是悄悄的私下違法。程序假轉(zhuǎn)的深層危害，不僅僅會(huì)滋生腐敗，更重要的是摧毀人們對(duì)制度的信任，對(duì)法治的信仰。四是要克服大家都口頭上講法治、講規(guī)則，一遇見事情，就習(xí)慣拉關(guān)系，走后門，甚至用行賄等違法違規(guī)行為來規(guī)避法律，逃避或減輕自己的法律責(zé)任的做法。法國思想家盧梭說過：“一切法律之中最重要的法律既不是銘刻在大理石上，也不是銘刻在銅表上，而是銘刻在公民的內(nèi)心里，它形成了國家的真正的憲法?！敝挥挟?dāng)文本上的法律成為人們內(nèi)心中的法律時(shí)，才是法治狀態(tài)，人們對(duì)法治的信仰及由此決定的守法程度反映了國家的法治程度。公民有了守法意識(shí)，才能依法監(jiān)督政府認(rèn)真履職，把國家和社會(huì)管理好，基層法治政府才有望建成。