淺析保健品虛假?gòu)V告的法律規(guī)制與監(jiān)管體制

章祝 陶然

2018年12月25日，“丁香醫(yī)生”微信公眾號(hào)發(fā)布了一篇名為《百億保健帝國(guó)權(quán)健，和它陰影下的中國(guó)家庭》的文章。該文章控訴了權(quán)健“在帝國(guó)的食物鏈里，參與者不僅搭上錢(qián)財(cái)，更有人燒傷、致殘，甚至丟了性命”[1]。2012年，內(nèi)蒙古赤峰7歲患癌女孩周洋因被權(quán)健公司的虛假?gòu)V告誤導(dǎo)而放棄醫(yī)院化療，改服用權(quán)健公司的抗癌保健品，最終病情惡化，于2015年不治身亡。周洋之殤是消費(fèi)者深受保健品虛假?gòu)V告危害的一個(gè)縮影。權(quán)健公司自成立以來(lái)通過(guò)“中醫(yī)秘方抗癌”“傳統(tǒng)火療”等保健虛假?gòu)V告進(jìn)行斂財(cái)，致受害者眾多，小女孩周洋只是其中一個(gè)。保健品虛假?gòu)V告的泛濫，嚴(yán)重危害了消費(fèi)者的生命健康權(quán)，擾亂了市場(chǎng)的正常競(jìng)爭(zhēng)秩序，沖擊了我國(guó)的食藥誠(chéng)信機(jī)制。

一、我國(guó)保健品虛假?gòu)V告及其受眾的基本情況

第一，保健品虛假?gòu)V告數(shù)量繁多。根據(jù)國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局2019年發(fā)布的保健品虛假?gòu)V告違法行為報(bào)告顯示，2017年7月至2019年2月各級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)共計(jì)查獲5.8萬(wàn)起保健品食品欺詐和虛假宣傳類案件，案值33.2億元人民幣，罰沒(méi)4.9億元[2]；僅2018年度，便查處4.13萬(wàn)件虛假違法廣告案件，罰沒(méi)7.58億元，其中3858件屬于食品類違法廣告案件，占查辦違法廣告案件總數(shù)的9.3%，同比增長(zhǎng)23.7%，罰沒(méi)6010萬(wàn)元——此中又包括726件保健食品虛假?gòu)V告案件，罰沒(méi)1977萬(wàn)元[3]，占查辦食品類違法廣告罰沒(méi)金額的32.9%?？梢?jiàn)我國(guó)保健品廣告領(lǐng)域存在著大量虛假違法廣告。

第二，傳播途徑多元化。隨著科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展，保健品廣告的傳播方式呈現(xiàn)出多元化的趨勢(shì)，除了傳統(tǒng)的報(bào)紙、雜志、廣播、電視等傳播渠道外，新型的保健品廣告?zhèn)鞑シ绞饺缥⒉⑽⑿诺纫嘣诓粩喟l(fā)展；同時(shí)，各種養(yǎng)生會(huì)館打著“預(yù)防疾病、延緩衰老”等口號(hào)如雨后春筍般矗立在街頭，一些不良商家通過(guò)“免費(fèi)體驗(yàn)、專家講座、免費(fèi)贈(zèng)送禮品”等宣傳方式對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行洗腦從而推銷保健品。而當(dāng)前我國(guó)法律卻對(duì)此類新型媒體廣告?zhèn)鞑シ绞降姆梢?guī)制明顯滯后！我國(guó)的廣告市場(chǎng)規(guī)模大、受眾多，各種保健品虛假?gòu)V告混雜其中，充斥在消費(fèi)者日常生活中的方方面面，讓消費(fèi)者防不勝防。

第三，受害群體廣泛。信息時(shí)代的飛速發(fā)展致使保健品虛假?gòu)V告能快速地傳播給消費(fèi)者。由于保健品虛假?gòu)V告具有虛假性和引人誤解性的特點(diǎn)，因此任何一個(gè)接收到保健品虛假?gòu)V告的消費(fèi)者都很可能成為其受害者，其中以中老年人和病人為甚。[4]中老年人因?yàn)閷?duì)保健產(chǎn)品信息不了解，加之自身對(duì)身體保健的需求，極易成為保健品虛假?gòu)V告的受害者。此外，一些病人出于對(duì)健康的期盼也易成為保健品虛假?gòu)V告的受害者。由此可見(jiàn)，保健品虛假?gòu)V告受害群體廣泛。

二、我國(guó)保健品虛假?gòu)V告之法律規(guī)制

(一)虛假?gòu)V告法律規(guī)制的概況

我國(guó)現(xiàn)行法律體系中涉及到虛假?gòu)V告規(guī)制的法律及規(guī)范性文件，主要有《廣告法》《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》以及《廣告管理?xiàng)l例》《保健食品廣告審查暫行規(guī)定》等，其中《廣告法》和《廣告管理?xiàng)l例》是對(duì)虛假?gòu)V告的總體規(guī)制。我國(guó)《廣告法》第二十八條明確了虛假?gòu)V告包括內(nèi)容虛假和引人誤解的廣告，這為界定“虛假?gòu)V告”提供了一定的基礎(chǔ)，但在實(shí)務(wù)中，仍然存在一些問(wèn)題，如并不能依據(jù)該條的規(guī)定而在實(shí)務(wù)中明確界定“虛假?gòu)V告”?！稄V告管理?xiàng)l例》及《廣告管理?xiàng)l例施行細(xì)則》主要規(guī)定了廣告的登記、審查和法律責(zé)任等，但其制定時(shí)間較早，難以適應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展變遷，且其適用范圍狹窄，不利于對(duì)虛假?gòu)V告進(jìn)行規(guī)制?！断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中關(guān)于虛假?gòu)V告的內(nèi)容，則側(cè)重于保護(hù)消費(fèi)者的正當(dāng)權(quán)益免受保健品虛假?gòu)V告的侵害，同時(shí)還規(guī)定了在遭遇虛假?gòu)V告侵害后消費(fèi)者的救濟(jì)措施及保健品虛假?gòu)V告主體的賠償責(zé)任。此外，虛假?gòu)V告在本質(zhì)上屬于一種不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，對(duì)其的規(guī)制亦適用于《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》。但對(duì)于特點(diǎn)各異、個(gè)體多樣的普通消費(fèi)者群體，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的實(shí)際應(yīng)用性不強(qiáng)。

(二)保健品虛假?gòu)V告法律規(guī)制的概況

保健品虛假?gòu)V告在本質(zhì)上適用于虛假?gòu)V告的法律規(guī)制，但由于其特殊性，我國(guó)法律法規(guī)對(duì)保健品虛假?gòu)V告的規(guī)制有特殊規(guī)定。如《廣告法》第十八條明確要求：保健食品廣告中不得含有表示功效、安全性的斷言或保證；不得涉及疾病預(yù)防或治療功能；不得暗示或聲稱商品為保障健康所必須；不得與藥品、其他保健食品進(jìn)行比較；廣告中應(yīng)當(dāng)顯著標(biāo)明“本品不能代替藥物”字樣。盡管如此，但這些法律規(guī)制大部分規(guī)定較籠統(tǒng)，理論性較強(qiáng)，沒(méi)有具體規(guī)定實(shí)踐中的操作標(biāo)準(zhǔn)，因此只能作為兜底的法條進(jìn)行運(yùn)用?！侗＝∈称窂V告審查暫行規(guī)定》，則主要從保健品廣告的事前申請(qǐng)程序、廣告禁止內(nèi)容以及保健品廣告的事后監(jiān)督來(lái)對(duì)保健品廣告加以規(guī)制，在一定程度上降低了保健品虛假?gòu)V告的數(shù)量，但是這套審查體系也存在著片面性強(qiáng)、缺乏彈性的問(wèn)題，并不能完全通過(guò)事前審查來(lái)杜絕保健品虛假?gòu)V告。

三、我國(guó)保健品虛假?gòu)V告之法律規(guī)制與監(jiān)管體制中的問(wèn)題

(一)“保健品虛假?gòu)V告”的界定過(guò)于模糊

對(duì)“保健品虛假?gòu)V告”的含義進(jìn)行界定，是規(guī)制保健品虛假?gòu)V告的基礎(chǔ)。在我國(guó)的法律體系中，虛假?gòu)V告的界定標(biāo)準(zhǔn)仍十分模糊，有關(guān)規(guī)定散見(jiàn)不同的條文中?！稄V告法》《廣告管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》等法律法規(guī)中有關(guān)于保健品虛假?gòu)V告的表述，但這些表述對(duì)保健品虛假?gòu)V告含義和范圍的界定十分模糊。如《廣告法》僅僅從原則上對(duì)虛假?gòu)V告的范圍進(jìn)行規(guī)定，但是對(duì)其概念沒(méi)有明確具體的闡述，這便導(dǎo)致其對(duì)于遏制虛假?gòu)V告行為的作用并不明顯。實(shí)踐中行政執(zhí)法往往難以進(jìn)行，易出現(xiàn)認(rèn)定混亂的局面，不利于及時(shí)有效地規(guī)范保健品虛假?gòu)V告這一違法行為。

(二)政府監(jiān)管體制失靈

1.審查體制不完善。

雖然我國(guó)《廣告法》第三十四條以及《保健食品廣告審查暫行規(guī)定》明確了我國(guó)的保健品廣告審查制度，但由于實(shí)務(wù)中審查環(huán)節(jié)的繁瑣，會(huì)使相關(guān)部門(mén)收到保健品廣告后也未能按照規(guī)定對(duì)保健品廣告進(jìn)行詳細(xì)的審查，終導(dǎo)致無(wú)法從源頭上阻斷保健品虛假?gòu)V告。同時(shí)，現(xiàn)有的審查體系考核標(biāo)準(zhǔn)較低，存在片面性強(qiáng)、缺乏彈性等問(wèn)題，使用這些標(biāo)準(zhǔn)，很難判定出保健品廣告中是否含有虛假內(nèi)容。

2.執(zhí)法部門(mén)間協(xié)作機(jī)制不完善。

根據(jù)《廣告法》《保健食品廣告審查暫行規(guī)定》等法律法規(guī)的規(guī)定，食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)保健品廣告的審查，市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)履行對(duì)保健品虛假?gòu)V告監(jiān)督管理的職能，對(duì)應(yīng)的懲處機(jī)關(guān)包括市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)、衛(wèi)生行政部門(mén)和新聞主管部門(mén)、公安機(jī)關(guān)等政府部門(mén)。在具體的行政執(zhí)法過(guò)程中，往往需要多個(gè)執(zhí)法部門(mén)間相互協(xié)作。但由于難以界定保健品虛假?gòu)V告的標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)間職能不清、權(quán)限不明，致使各部門(mén)在行政執(zhí)法時(shí)缺乏有效的配合。

(三)責(zé)任主體重疊

法律所規(guī)制的傳統(tǒng)廣告主體包括廣告主、廣告經(jīng)營(yíng)者和發(fā)布者，三個(gè)主體在廣告活動(dòng)中的不同環(huán)節(jié)分工明確，但隨著信息時(shí)代的發(fā)展，電子商務(wù)交易模式逐漸淡化了三個(gè)主體之間的界限——在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上，個(gè)人既可以是保健商品的經(jīng)營(yíng)者即廣告主，也可以自行制作、發(fā)布廣告，成為保健品廣告發(fā)布者，且通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)傳播的保健品廣告制作便捷，容易發(fā)布。而當(dāng)前的《廣告法》和《互聯(lián)網(wǎng)廣告暫行辦法》及相關(guān)法律條文，卻仍然從傳統(tǒng)的廣告主體角度出發(fā)，對(duì)在互聯(lián)網(wǎng)上擁有合法使用權(quán)的保健品廣告主體的法律規(guī)范并不完善，這便導(dǎo)致難以鑒定多重身份主體的保健品廣告主體的法律責(zé)任。

(四)消費(fèi)者維權(quán)難

雖然被欺騙的消費(fèi)者可以通過(guò)訴訟的方式維護(hù)自身權(quán)益，但由于保健品虛假?gòu)V告的特性，消費(fèi)者在訴訟過(guò)程中依然存在諸多顧慮。首先，消費(fèi)者維權(quán)成本高，保健品虛假?gòu)V告所致的財(cái)產(chǎn)損失有時(shí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于訴訟所需的成本；其次，由于消費(fèi)者需要投入大量的精力參與訴訟，以致最終大多消費(fèi)者選擇私下協(xié)商或不了了之，這便為廣告主繼續(xù)為害創(chuàng)造了可能；其三，保健品虛假?gòu)V告訴訟案件難以取證，如廣告內(nèi)容是否真實(shí)、產(chǎn)品性能是否真實(shí)，部分內(nèi)容還需要經(jīng)過(guò)有關(guān)部門(mén)認(rèn)定。以上種種原因，導(dǎo)致消費(fèi)者不愿意提起對(duì)保健品虛假?gòu)V告的訴訟，造成消費(fèi)者維權(quán)困難。

四、完善我國(guó)保健品虛假?gòu)V告法律規(guī)制的建議

(一)明確界定“保健品虛假?gòu)V告”

新的《廣告法》中，將虛假性和引人誤解性作為虛假?gòu)V告的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，為整治我國(guó)虛假?gòu)V告提供了有力支持。因此界定“保健品虛假?gòu)V告”時(shí)，應(yīng)當(dāng)以虛假性和引人誤解性為基礎(chǔ)，制訂出一套既能充分考慮到消費(fèi)者的合法權(quán)益又能保障保健品廣告市場(chǎng)穩(wěn)定發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)。如該套標(biāo)準(zhǔn)可以以消費(fèi)者對(duì)保健品廣告的實(shí)際理解內(nèi)容和保健品的實(shí)際情況之間的差異及差異大小作為判斷保健品虛假?gòu)V告的一個(gè)方面。與此同時(shí)，應(yīng)當(dāng)確保該套標(biāo)準(zhǔn)的普適性、具體性和細(xì)致性，以便應(yīng)對(duì)市場(chǎng)上層出不窮的保健品廣告。

(二)加強(qiáng)保健品虛假?gòu)V告的監(jiān)管

1.完善廣告審查制度。

完善保健品廣告審查制度，可以從三個(gè)方面著手：第一，提升事前審查的效率。建立專門(mén)的保健品虛假?gòu)V告審查小組，并構(gòu)建專業(yè)的保健品虛假?gòu)V告監(jiān)管體系，通過(guò)該體系對(duì)保健品廣告審查人員進(jìn)行引導(dǎo)，保證審查的科學(xué)性與合理性；第二，以現(xiàn)有審查指標(biāo)為基礎(chǔ)，不斷對(duì)其完善，使其能夠全面的對(duì)保健品廣告進(jìn)行評(píng)價(jià)；第三，從消費(fèi)者群體中，選出一到多名消費(fèi)者代表共同對(duì)保健品廣告進(jìn)行審查，使得保健品廣告審查的過(guò)程中，能夠從消費(fèi)者的角度考慮，確保審查結(jié)果真實(shí)客觀。

2.健全執(zhí)法部門(mén)間的協(xié)作機(jī)制。

在保健品虛假?gòu)V告的執(zhí)法過(guò)程中，保證監(jiān)督和管理工作能夠發(fā)揮正常作用的基礎(chǔ)是執(zhí)法部門(mén)間協(xié)作配合機(jī)制的完善。我國(guó)的保健品廣告監(jiān)督和審查都是由市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)負(fù)責(zé)，目前全國(guó)各地仍在積極籌建中。在籌建市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)時(shí)應(yīng)當(dāng)注意內(nèi)部工作部門(mén)間的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)信息交互和共享，避免行政資源的浪費(fèi)。另外，可以從我國(guó)保健品廣告市場(chǎng)的基本情況來(lái)考慮，構(gòu)建出一套覆蓋保健品廣告審查、監(jiān)督的協(xié)調(diào)機(jī)制，以此為基礎(chǔ)來(lái)健全保健品廣告執(zhí)法部門(mén)間的協(xié)作機(jī)制。同時(shí)，市場(chǎng)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)在實(shí)際審查保健品廣告的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)注意到對(duì)發(fā)布廣告的媒體的審查與監(jiān)管，不能遺漏對(duì)有責(zé)任的報(bào)紙、電視等媒體的追責(zé)，可以嘗試由市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)與新聞媒體主管部門(mén)共同承擔(dān)對(duì)虛假?gòu)V告的懲處職責(zé)，如果其拒不履行義務(wù)，則可對(duì)其提起公益訴訟。[5]

(三)增強(qiáng)對(duì)責(zé)任主體的監(jiān)管

作為廣告活動(dòng)的重要參與者，廣告主體的守法意識(shí)反映著廣告的質(zhì)量，加強(qiáng)對(duì)責(zé)任主體的監(jiān)管。首先，要明確保健品虛假?gòu)V告的責(zé)任主體，加強(qiáng)對(duì)廣告主、廣告經(jīng)營(yíng)者和發(fā)布者的資格審查。其次，針對(duì)廣告的三大主體分別建立信用名單，對(duì)于曾經(jīng)有過(guò)違反法律規(guī)定制作、發(fā)布保健品虛假?gòu)V告行為的廣告主體，在對(duì)其予以處罰的同時(shí)將其納入黑名單以示懲戒。再次，對(duì)保健品廣告主體定期進(jìn)行法制培訓(xùn)考核，由市場(chǎng)監(jiān)督管理局定期組織保健品廣告的相關(guān)從業(yè)人員參加有關(guān)于保健品廣告法律法規(guī)的教育講座，并對(duì)保健品廣告主體的內(nèi)部工作人員建立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目己酥贫龋缫笃浔仨毴〉孟鄳?yīng)的職業(yè)資格并具備基礎(chǔ)的法律知識(shí)，以此來(lái)提高保健品廣告主體的守法意識(shí)。最后，還可以提高保健品廣告經(jīng)營(yíng)者的準(zhǔn)入門(mén)檻，如必須具備法定的場(chǎng)所、相應(yīng)的注冊(cè)資金并配備相應(yīng)的專業(yè)人員。

(四)擴(kuò)寬消費(fèi)者救濟(jì)渠道

1.引入虛假?gòu)V告仲裁制度。

要擴(kuò)寬保健品虛假?gòu)V告的司法救濟(jì)渠道，可以引入虛假?gòu)V告仲裁制度。早在21世紀(jì)初期，我國(guó)便已經(jīng)開(kāi)始采用仲裁的方式來(lái)維護(hù)消費(fèi)者因虛假?gòu)V告受損的權(quán)益，并且取得了不錯(cuò)的效果。相比于虛假?gòu)V告公益訴訟，虛假?gòu)V告仲裁制度有著快捷性和經(jīng)濟(jì)性的優(yōu)點(diǎn)。當(dāng)事人能更方便、快捷地通過(guò)仲裁程序來(lái)維護(hù)自身因保健品虛假?gòu)V告受損的權(quán)益。因此，通過(guò)仲裁的方式再配合我國(guó)已有的公益訴訟程序來(lái)保護(hù)消費(fèi)者免受保健品虛假?gòu)V告的侵害具有可行性。

2.完善更正性廣告制度。

更正性廣告是一種針對(duì)虛假?gòu)V告的法律規(guī)制手段，最早起源于美國(guó)，它是指對(duì)于違法發(fā)布虛假?gòu)V告的非法經(jīng)營(yíng)者，廣告監(jiān)管部門(mén)要求其在不小于違法廣告發(fā)布的范圍內(nèi)自費(fèi)通過(guò)公開(kāi)聲明、公開(kāi)承認(rèn)錯(cuò)誤的方式糾正已經(jīng)發(fā)布的違法廣告。[6]現(xiàn)階段，我國(guó)的法律中并沒(méi)有關(guān)于更正性廣告的詳細(xì)規(guī)定，只是在《廣告法》和《廣告管理?xiàng)l例》中進(jìn)行了原則性的規(guī)定。完善更正性廣告制度在很大程度上能有效震懾保健品虛假?gòu)V告中的廣告主體，其具體表現(xiàn)在：第一，發(fā)布更正性廣告主體的企業(yè)形象會(huì)在消費(fèi)者中大幅度降低，從而會(huì)對(duì)該企業(yè)的發(fā)展前景產(chǎn)生不良影響。第二，隨著更正性廣告的發(fā)布，能夠加深消費(fèi)者對(duì)該保健品的印象，從而避免購(gòu)買(mǎi)該保健品。第三，由于發(fā)布更正性廣告的費(fèi)用是由違法的廣告客戶和廣告經(jīng)營(yíng)者來(lái)承擔(dān)，由此也會(huì)給違法主體帶來(lái)經(jīng)濟(jì)上的直接損失。另外，根據(jù)對(duì)國(guó)外更正性廣告制度的研究，除了行政機(jī)關(guān)有權(quán)責(zé)令違法廣告主體發(fā)布更正廣告以外，消費(fèi)者及相關(guān)經(jīng)營(yíng)者亦有權(quán)向法院申請(qǐng)啟動(dòng)司法程序，依法判決違法主體發(fā)布更正廣告。因此，完善更正性廣告制度也能有效地打擊保健品虛假?gòu)V告。

五、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)二十多年的發(fā)展，我國(guó)保健品虛假?gòu)V告的法律規(guī)制日臻健全，在很大程度上，能有效地維護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，但時(shí)代發(fā)展日新月異，保健品虛假?gòu)V告的法律規(guī)制亦需要根據(jù)新時(shí)代的變化不斷發(fā)展與完善。通過(guò)深入研究可發(fā)現(xiàn)，通過(guò)完善保健品虛假?gòu)V告的立法規(guī)制，再輔之以行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管便可以有力地打擊市場(chǎng)上層出不窮的保健品虛假?gòu)V告并壓縮其生存空間，以此來(lái)保障消費(fèi)者的合法權(quán)益、減少保健品虛假?gòu)V告的數(shù)量。