淺談深化依法治國實踐路徑選擇

吳龍虎

（中共延邊州委黨校，吉林 延吉 133002）

一、深化依法治國實踐的重要意義

（一）全面從嚴治黨需要法治保障

十九大報告指出：堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一是社會主義政治發(fā)展的必然要求[1]。黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國是辯證統(tǒng)一的。中國共產(chǎn)黨在社會主義建設(shè)中的總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用體現(xiàn)在：首先，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)立法，這里的領(lǐng)導(dǎo)立法不是說黨具有立法的權(quán)力，能夠控制立法機關(guān)制定法律，而是說對立法進行精神引導(dǎo)，通過法定程序把黨的意志上升為國家的意志。在法律形成之后，作為引導(dǎo)立法的共產(chǎn)黨也必須在所制定的法律權(quán)限內(nèi)活動，在涉及到修改憲法時黨對修憲的意志引領(lǐng)作用就更加明顯，這已經(jīng)成為憲法慣例。每次黨的代表大會召開之后，中共中央召集會議討論根據(jù)黨的文件修改憲法的問題，拿出修改憲法的建議案提交到全國人民代表大會常務(wù)委員會，最后全國人大表決通過。因此，我國的憲法以及根據(jù)憲法制定的法律不僅代表最廣大人民的意志同時也將黨的意志作為成文法體現(xiàn)出來，黨的宗旨與人民的訴求本質(zhì)上是契合的，法律的效力也會因黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國的有機統(tǒng)一而更加明顯。這種法律效力不會因黨的意志改變而改變，因為作為治國之利器的法律需要所有人共同去遵守，因此中國共產(chǎn)黨必須遵守憲法和法律，以強烈的表率作用凝聚人心，樹立黨的權(quán)威，讓群眾相信中國共產(chǎn)黨是真正的人民的政黨。其次，為了更好地體現(xiàn)黨在治國理政過程中的領(lǐng)導(dǎo)作用，黨組織會推薦優(yōu)秀的人員通過法定程序到國家機關(guān)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，而這些人員兼具國家公職人員和中國共產(chǎn)黨黨員的身份，使得他們在進行公務(wù)活動時既受到黨組織的監(jiān)督，又受到國家法律法規(guī)的監(jiān)督，二者監(jiān)督的真正目的是檢驗他們能否認真地履行自己的職責(zé)，這也對公職人員進行公務(wù)活動提出了更高要求，行政機關(guān)公務(wù)人員是否做到依法行政，司法機關(guān)公務(wù)人員是否做到司法公證，如果沒有按照憲法法律的規(guī)定做出正確行為，那就應(yīng)該承擔(dān)法律責(zé)任。這就是說，黨通過依法治國來達到從嚴治黨、實現(xiàn)依法執(zhí)政的目的，從制度上法律上保證中國共產(chǎn)黨能夠長期穩(wěn)定地執(zhí)政。因此，深化依法治國的實踐就要求中國共產(chǎn)黨要把法治思維和法治方式貫穿于治國理政的過程中，在憲法和法律框架內(nèi)行使國家權(quán)力，將全面從嚴治黨縱深到依法治國的各項實踐中，進而推動法治中國的進程。

（二）全面深化改革需要法治護航

政治體制改革的本質(zhì)是對公權(quán)力重新進行合理配置，與其相應(yīng)的經(jīng)濟體制改革則是私權(quán)利如何重新配置的過程，因此作為全面深化改革最重要的兩個制度改革——政治體制改革和經(jīng)濟體制改革都涉及到每個人的切身利益。我國一直為實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化而努力，社會主義現(xiàn)代化不再單純是實現(xiàn)物質(zhì)財富的創(chuàng)造，實現(xiàn)經(jīng)濟的快速增長，而是包含思想、管理、技術(shù)、政治等要素共同形成的一個嚴密完整的現(xiàn)代化體系。其中，思想現(xiàn)代化是社會主義現(xiàn)代化的靈魂，它是能否實現(xiàn)現(xiàn)代化的精神引領(lǐng)；管理現(xiàn)代化和技術(shù)現(xiàn)代化是驅(qū)動社會主義現(xiàn)代化騰飛的雙輪和兩翼，能讓社會主義現(xiàn)代化的進程更加高速且平穩(wěn)；政治和經(jīng)濟的現(xiàn)代化為實現(xiàn)全面現(xiàn)代化提供賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，作為實現(xiàn)現(xiàn)代化主動力的政治和經(jīng)濟的發(fā)展是相輔相成的關(guān)系，不能有所偏頗只注重一方的發(fā)展，而要更加協(xié)調(diào)、融合地發(fā)展，因此實現(xiàn)政治和經(jīng)濟的現(xiàn)代化就是全面深化改革的目的。為了實現(xiàn)經(jīng)濟現(xiàn)代化就得充分釋放生產(chǎn)力，為政治現(xiàn)代化提供物質(zhì)保證，因此要進行經(jīng)濟體制改革。在確立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的進程中，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的內(nèi)生動力不斷涌現(xiàn), 催生基于體制之上的全新利益格局，這種利益格局對資源和財富的分配最顯著的體現(xiàn)就是人們的逐利化,在這種利益驅(qū)動下人們的目標是實現(xiàn)利益的最大化。這種經(jīng)濟體制使我國的生產(chǎn)力得到巨大的解放，經(jīng)濟飛速發(fā)展，為現(xiàn)代化奠定雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)。但是相比市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，本應(yīng)與其共同發(fā)展的政治文明和法治化建設(shè)的步伐卻是步履蹣跚，改革的相對滯后性使得其輔助經(jīng)濟發(fā)展的作用沒有得到充分的發(fā)揮，何況社會主義市場經(jīng)濟體制本身還沒有完善和成型，基于其基礎(chǔ)上的其他體制改革自然也會受到影響。在新舊體制的轉(zhuǎn)換時期，由于時間的滯后性使得在舊體制沒有完全廢除之前就并立存在新體制，這種新舊體制的“并軌”必然會導(dǎo)致國家治理的許多領(lǐng)域處于“真空”或者“斷檔”的狀態(tài)。尤其是，在政策具體落地性不強、法律法規(guī)不健全的情況下，經(jīng)濟體制改革很容易走向彎路，而經(jīng)濟體制改革出現(xiàn)問題將會影響整個政治體制改革的進程，因此唯有法治才能確保改革的正確方向和改革取得更好的成效，因為法律是針對整個社會的每一個人、每一個組織和團體，它是具有普遍約束力的規(guī)范性文件，也因此在法治軌道上進行全面深化改革才能保證改革的目標能夠順利地實現(xiàn)。因此，十八屆三中全會提出：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)，立法要和改革相銜接，要主動地適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。”[2]

（三）全面建成小康社會需要法治基礎(chǔ)

韓非在《韓非子·有度》指出：“國無常強，無常弱。奉法者強則國強，奉法者弱則國弱?！眹夷軌蜷L治久安不僅需要政治穩(wěn)定、財富充盈，而且更需要以法為本，法律至上。法治化越強，國家就越富強，社會才越和諧，人民才會幸福。反之亦然，實現(xiàn)人民生活幸福、社會和諧穩(wěn)定就需要建設(shè)更加成熟的法治社會。小康社會與法治社會的價值追求和實踐表現(xiàn)是一致的。法治社會的終極追求是實現(xiàn)絕大多數(shù)人都能感受到公平正義，感受到法律至上和法律面前人人平等，每一個人都享有經(jīng)濟、政治、社會權(quán)利，而且需要有健全的法律對人民的這些合法權(quán)益進行保護。在邁向全面建成小康社會的決勝階段，在這個關(guān)鍵時期更不能有所懈怠，面對社會領(lǐng)域內(nèi)不斷迸發(fā)的矛盾，需要有更強的政治定力，越是接近目標就越需要有抵御風(fēng)險的勇氣和方法，就像在處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者關(guān)系時就面臨前所未有的挑戰(zhàn)。以人民為中心的發(fā)展理念要求黨和政府所有的政策制定的出發(fā)點和歸宿點都是為了實現(xiàn)人民的根本利益。全面建成小康社會是實現(xiàn)人民富裕的重要一步，為了實現(xiàn)和保護全面小康的成果必須要有強有力的法治社會作保障。在推進依法治國的進程中，要用法律來協(xié)調(diào)社會各方力量，平衡社會各方利益，調(diào)節(jié)社會各方關(guān)系，讓每一個社會主體的合法權(quán)益受到法律的保護。法治化的進程也是不斷地維護人民權(quán)益、實現(xiàn)社會公平正義、國家安全穩(wěn)定的過程，因此全面建成小康社會需要以法治為基礎(chǔ)。

二、深化依法治國實踐中遇到的問題

（一）不完善的法律制度阻礙依法治國實踐向縱深發(fā)展

我國立法的科學(xué)化、民主化的進程在進入21世紀后有了突飛猛進的發(fā)展。在具體立法過程中出現(xiàn)的法律種類立法不均衡問題也比較突出，比如有關(guān)經(jīng)濟方面的法律很多，而民生、社會管理方面的法律卻很少，如對城市基礎(chǔ)設(shè)施如何更好管理、信訪行為如何更好規(guī)范等問題沒有健全的法律作為支撐。除此之外，法律不統(tǒng)一的問題也很凸顯，新法出臺后舊法沒有廢除，新舊兩法之間存在沖突、法律效力無法統(tǒng)一使得公民的合法權(quán)益沒法得到保護。法律制度建設(shè)不完善體現(xiàn)在上位法與下位法發(fā)生沖突時無法通過制度對其進行調(diào)節(jié)。因為國家的法律體系呈現(xiàn)的是金字塔型，居于塔尖上的最高權(quán)威就是憲法。除了憲法之外，最高的就是法律，法律下面還有法規(guī)和法條，這種法律架構(gòu)要求下位法必須服從上位法。以憲法和司法之間的關(guān)系為例，依據(jù)法理，憲法是上位法，任何法律解釋都不能違背憲法精神。最為下位法的人民法院的司法解釋應(yīng)該遵循憲法精神，服從憲法這個上位法，但現(xiàn)實中憲法權(quán)威卻受到挑戰(zhàn)，一些人民法院的司法解釋存在違憲或者高于憲法精神的情況。因此，如果立法、法律不統(tǒng)一等問題得不到有效解決，那么依法治國實踐將無從談起。

（二）依法行政的行為導(dǎo)向沒有與法治政府的目標真正結(jié)合

推動依法行政的目標和任務(wù)是如何更好更快地建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的政府，建設(shè)法治政府的精神要旨就是如何使依法行政的實踐真正落到實處。國家在頂層設(shè)計上已經(jīng)做出明確指示，但是現(xiàn)實中還存在不依法行政的問題，突出的一個表現(xiàn)就是行政行為不作為的問題。行政行為不作為的根源來自于某些政府官員的“為官不為”，這種不作為不僅僅是表面上體現(xiàn)出的失職瀆職、庸政懶政，而且更多體現(xiàn)的是權(quán)責(zé)意識變質(zhì)、權(quán)責(zé)行為脫節(jié)。國家公職人員的職業(yè)本質(zhì)體現(xiàn)的不是用權(quán)，而是盡責(zé)。有權(quán)必有責(zé)，失責(zé)必重罰。法律作為利器的重要表現(xiàn)就是針對不認真履行法定職責(zé)的人給予相應(yīng)的法律懲罰。如果政府工作人員沒有樹立權(quán)責(zé)意識，任由權(quán)責(zé)相脫節(jié)，那么必然會導(dǎo)致政府出現(xiàn)“亂作為、不作為”的情況，長此以往難以實現(xiàn)法治政府的形成。

（三）司法行為不規(guī)范為實現(xiàn)司法公正埋下隱患

除最高人民法院對下級法院的監(jiān)督指導(dǎo)機制不完善之外，法院內(nèi)部監(jiān)督機制也存在一些問題，而制度上的漏洞也會導(dǎo)致司法作風(fēng)不正、司法行為不規(guī)范的現(xiàn)象。個別司法工作人員認為司法廉潔風(fēng)險較高，為了自己的利益，有的司法工作人員徇私枉法、以案謀私，嚴重損害司法公正。司法權(quán)是中立的，就像等邊三角形一樣具有穩(wěn)定性，不能出現(xiàn)偏差，否則就會出現(xiàn)司法不公。當(dāng)今司法不規(guī)范的事件屢屢進入公眾視野，尤其是涉及到群眾切身利益的司法不公行為加深他們對司法權(quán)威的不信任，長此以往有損司法公信力。為了保證司法公正，提高司法公信力，必須解決現(xiàn)實中亟待解決的司法行為不規(guī)范的問題。

（四）少數(shù)公職人員法治理念的淡薄影響法治行為的實施

法治理念的普遍性意義就是尊重憲法與法律，以遵守憲法和法律為榮，以不遵紀守法為恥。對政府公職人員而言，樹立法治理念的要求相比人民群眾而言更高。因為所有的公權(quán)力都來源于法律，權(quán)力必須受到法律的束縛，必須依照法律行使公權(quán)力，而且要以法治思維的方式去處理公共事務(wù)。由于我國的法治化起步時間較晚，全社會上下還沒有形成良好的法治氛圍，在法律制度框架沒有健全的情況下使得法治理念難以做到全員覆蓋。某些公職人員沒有擺脫權(quán)力異化的束縛，信奉權(quán)力至上、權(quán)強于法。某些干部“官本位”觀念嚴重，不能以平等的態(tài)度對待群眾，虛心接受群眾監(jiān)督，不依靠群眾開展工作，漠視憲法、法律，明知自己的行為已經(jīng)違背憲法、法律的規(guī)定但仍然頑固不化，濫用職權(quán)，最終導(dǎo)致貪污腐化。即使沒有違法但是會采用打擦邊球的方式去處理問題，對群眾反映的問題不想用正常法律渠道解決，因為既耗時又耗力，為了節(jié)約成本，一些干部會采用“人治”思維方式去做群眾工作，雖然短期內(nèi)問題可能得到解決但是長此以往不利于公職人員形成法治思維，容易造成不依法行政的隱患。這些思想和行為嚴重地影響全面推進依法治國戰(zhàn)略的實施，也為深化依法治國的實踐增添難度。

三、深化依法治國實踐的對策分析

（一）健全中國特色社會主義法治體系

一是要形成完善的法律法規(guī)體系。在已有社會主義法律體系的基礎(chǔ)上及時進行法律的立、改、廢、釋，只有緊跟時代步伐，根據(jù)客觀實際的不斷變化做出積極的調(diào)整，對于不完善的法律法規(guī)及時補充，對于不合理的法律體系要堅決廢除，才能滿足新時代的法治要求。致力于解決因法律制度鏈條薄弱所造成的法律規(guī)定缺乏邏輯支撐和價值取向的問題。要充分發(fā)揮立法在領(lǐng)導(dǎo)和推動改革和經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用，實現(xiàn)把“政策引導(dǎo)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲⒎ㄖ笇?dǎo)”，堅持以法治為基礎(chǔ)推動改革，保證改革的方向與法律保障。善于把握國情，借鑒國外經(jīng)驗，進行“適度進步”的立法行為，使立法更具有前瞻性。完善立法體系，以立法為主導(dǎo)，有序擴大其他黨派和社會力量參與立法，不能讓參與立法流于形式，而破解形式上的參與立法就要從改進參與立法的方式上做努力，不斷地改進以單一的立法主體為主的立法行為，讓所立的法真正體現(xiàn)社會共識，體現(xiàn)人民群眾的利益和公正正義。二是需要建立更加有效的法律實施體系。立法容易落實難，沒有真正落實的法律就是一紙空文。解決法律實際落實問題就要著眼于法律實施機制的建立與完善，同時提高法律實施能力的建設(shè)，以能力建設(shè)來推進法律的實施和制度的完善。三是要形成更加嚴格的法律監(jiān)督體系。由于受到公民人數(shù)眾多、素質(zhì)參差不齊等影響，“主權(quán)在民”的實現(xiàn)方式更多的是通過“授權(quán)”的方式來實現(xiàn)，也就是公民將權(quán)力委托給能夠代表他們利益和意志的另一部分人，讓他們代替自己行使權(quán)力。公職人員就是代表人民群眾的意愿行使公共權(quán)力，公共權(quán)力的人民屬性就決定著權(quán)力行使要以人為本。但是權(quán)力作為被使用的客體，必然會體現(xiàn)權(quán)力行使者這個主體的意志，而這種意識如果不是以公共利益為出發(fā)點，那么權(quán)力很容易被個人意志所綁架，不是以人民為中心而是按照部門意志甚至按照個人意志行使權(quán)力，這就會導(dǎo)致公職人員腐敗行為，因此要對權(quán)力進行監(jiān)督。而國家監(jiān)察法的出臺就是為了實現(xiàn)對權(quán)力行使主體的全覆蓋而做出的重要舉措。四是要形成強有力的法律保障體系。健全的法律保障體系要求在法律的制定、實施和監(jiān)督的整個過程中注重各個要素的融合，使它們形成統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、保障有效的法律保障體系。

（二）進一步規(guī)范行政行為，加快建成法治政府

規(guī)范政府行政行為要使法律素養(yǎng)和法治思維成為每一位領(lǐng)導(dǎo)干部“基本知識體系”和“基本能力體系”中的重要組成部分，堅持依法行政，提高用法治思維謀劃科學(xué)發(fā)展的能力、用法治思維破解改革難題的能力以及用法治思維維護社會穩(wěn)定大局的能力，使得法治思維真正內(nèi)化于心、外踐于行。除完善行政法等相關(guān)法律之外，還要加強對行政法實施的監(jiān)督，盡量減少由于新舊法規(guī)并存產(chǎn)生沖突而帶來的行政隱患。針對行政行為不規(guī)范的治理要從制度的源頭入手，從權(quán)力配備、職能架構(gòu)等要素突破，以完善的制度體系來制約主體行為，不斷地拓寬對行為失職的預(yù)防和懲治渠道。在制度體系不斷完善的過程中，作為行政行為的主體——政府公職人員要轉(zhuǎn)變行政思維，將法治思維與行政思維融合貫通，不再依賴強硬的行政權(quán)力去處理各方事務(wù)，要以“優(yōu)質(zhì)行政服務(wù)”者的身份去完成任務(wù)，這種轉(zhuǎn)變有利于糾正行政管理中的權(quán)力“越位”行為和為民服務(wù)時的職責(zé)“缺位”問題。為了加強對政府權(quán)力的監(jiān)督，除發(fā)揮政治系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督之外，還要充分發(fā)揮人民群眾、社會團體等外部監(jiān)督的作用。發(fā)揮外部監(jiān)督就必須不斷地在監(jiān)督方式方法上推陳出新，在科學(xué)技術(shù)日新月異的背景下也要將“透明政府”納入到現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的軌道上，學(xué)會運用“互聯(lián)網(wǎng)＋”思維，利用網(wǎng)絡(luò)傳媒信息技術(shù)，著力打造“網(wǎng)上政府”，將政務(wù)信息以更加透明的方式展現(xiàn)給社會，主動接受社會各界監(jiān)督作為規(guī)范政府行為的重要渠道，以期加快建成法治政府。

（三）加強司法隊伍培訓(xùn)力度，提高司法人員專業(yè)素養(yǎng)

全面提升司法人員的素質(zhì)要從司法理念、專業(yè)知識和業(yè)務(wù)技能三個方面去著重加強，力圖提升綜合素質(zhì)。一是要端正司法理念，強化宗旨教育。通過法學(xué)理論學(xué)習(xí)和作風(fēng)教育整頓引導(dǎo)司法人員牢固樹立人權(quán)保障意識、證據(jù)意識、程序意識和規(guī)范意識，使其成為“司法為民”的踐行者。二是要采用豐富多彩的形式開展專業(yè)知識培訓(xùn)。法學(xué)知識是司法人員工作的行為指導(dǎo)，只有熟悉行為規(guī)范的依據(jù)才能有規(guī)范的行為。隨著法律在不斷修正完善，法學(xué)理論也在不斷推陳出新，這對司法人員的學(xué)習(xí)能力提出更高要求。因此，只有不斷地學(xué)習(xí)才能使自己的法學(xué)素養(yǎng)跟上不斷變化的司法實踐，滿足工作的需要。要通過日常業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)、專題培訓(xùn)、網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)、業(yè)務(wù)競賽等多種方式，提升司法人員的專業(yè)知識，使得專業(yè)化的職業(yè)素養(yǎng)內(nèi)化于心、外踐于行。三是要加強職業(yè)技能培訓(xùn)。對新招錄司法人員要加強新入職技能培訓(xùn)，重點培訓(xùn)業(yè)務(wù)內(nèi)容，定期開展偵訊模擬、庭審觀摩、文書評比等職業(yè)技能競賽，從重視學(xué)歷為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐阅芰\用為主，著力提高司法隊伍的業(yè)務(wù)能力。

（四）做好法治宣傳教育，增強全民法治觀念

對于前期重要的宣傳工作而言，宣傳普及的方式方法要貼近基層群眾的實際，以人民群眾能夠接受的方式去進行宣傳，達到宣傳的效果。例如，可以通過繪制的手法設(shè)計法治文化墻，運用漫畫、順口溜、三字經(jīng)等形式將重要的法律、法規(guī)以更加直觀的感受呈現(xiàn)在群眾面前，勾勒出一道清新、靚麗的人文風(fēng)景線，借鑒其他地方的法治宣傳經(jīng)驗，努力創(chuàng)造良好的法治氛圍。除了對群眾進行法治宣傳教育之外，要注重提高另外兩個重要群體——干部和青少年的法治觀念。對于干部而言，要時刻抓住他們的“法律紅線”意識，保持廉潔從政。例如，進行廉政教育培訓(xùn)時，要更多地用通俗易懂的語言闡述貪污、受賄等職務(wù)犯罪的相關(guān)罪名，用切實生動的案例，向他們講述發(fā)生在身邊的職務(wù)犯罪，敲響警鐘。將提升法律素養(yǎng)、塑造法律意識作為入腦入心的行動準則，做到知法、懂法、守法、用法，在合法的基礎(chǔ)上，合情合理地開展工作。同時，還要完善規(guī)章制度，加強民主監(jiān)督，嚴格財務(wù)管理，不斷提高政務(wù)公開的民主化、法治化水平，實現(xiàn)透明化辦公，不斷促進工作方式改進和服務(wù)水平提升，以陽光下的權(quán)力來抵御陰暗面的誘惑。增強青少年法治觀念要著力從國民教育體系改革入手，將法治教育作為必修課程納入到國民教育體系當(dāng)中，針對不同適齡階段、不同民族的學(xué)生設(shè)立符合他們特點的法治知識課程。以少數(shù)民族地區(qū)為例，要結(jié)合少數(shù)民族的特點開展法治教育，靈活運用多種語言進行法治宣傳，在已有的宣傳教育方式之外挖掘新的手段，在潛移默化中促進他們養(yǎng)成學(xué)法用法的好習(xí)慣，增強法治觀念。