在自由與規(guī)范之間：國(guó)有企業(yè)政治治理中的信息公開(kāi)

王 婭

在《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》(以下簡(jiǎn)稱《政府信息公開(kāi)條例》)進(jìn)入中國(guó)法治藍(lán)圖的十年間，相關(guān)著述浩如煙海，其間不僅研論了諸如原則、范疇、基礎(chǔ)理論、運(yùn)行原理等基本問(wèn)題，也促進(jìn)了信息公開(kāi)的理念擴(kuò)展和制度生成。在這一過(guò)程中，政治與法律意義上的信息公開(kāi)研究范式主要有三：一是通過(guò)價(jià)值分析，力證了政府信息公開(kāi)的正當(dāng)性與緊迫性，在應(yīng)然層面形成了若干共識(shí)；二是通過(guò)比較分析，大量引介了國(guó)外的政府信息公開(kāi)理論，并概括出政府信息公開(kāi)的主要規(guī)律和實(shí)踐準(zhǔn)則，進(jìn)而為制度生成和法律適用提供了必要參照和有益指引；三是通過(guò)規(guī)范分析，重點(diǎn)探究了政府信息公開(kāi)制度實(shí)施過(guò)程中各類層出不窮的技術(shù)性事項(xiàng)，推動(dòng)政府信息公開(kāi)研究邁向更深層次。

上述三種路徑基本上解決了普遍意義上的信息公開(kāi)問(wèn)題，但國(guó)有企業(yè)作為一類特殊的信息公開(kāi)主體，始終處在一個(gè)容易讓人遺忘的角落——盡管《政府信息公開(kāi)條例》通過(guò)附則(第三十七條)已經(jīng)將“公共企事業(yè)單位”納入到了法律制度之中，且實(shí)踐中存在著大量關(guān)于國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)的法律爭(zhēng)議，但國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)的理論依然十分薄弱，既難以回應(yīng)建立“陽(yáng)光國(guó)企”的現(xiàn)實(shí)需求，也無(wú)法有力推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革的深化。更為重要的是，按照習(xí)近平總書(shū)記兩個(gè)“一以貫之”的要求，[注]在2016年10月召開(kāi)的《全國(guó)國(guó)有企業(yè)黨的建設(shè)工作會(huì)議》上，習(xí)近平總書(shū)記指出：“堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)是重大政治原則，必須一以貫之；建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國(guó)有企業(yè)改革的方向，也必須一以貫之?！碧幚韲?guó)有企業(yè)問(wèn)題必須秉持經(jīng)濟(jì)邏輯和政治邏輯辯證統(tǒng)一的原則，將政治治理與公司治理有機(jī)結(jié)合起來(lái)——作為一個(gè)同“公司治理”相對(duì)應(yīng)的概念，國(guó)有企業(yè)政治治理強(qiáng)調(diào)“以權(quán)力為核心進(jìn)行制度安排”，[注]邱寶林：《國(guó)有企業(yè)深化改革應(yīng)注重政治治理》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2017年7月12日，第2版。通過(guò)完善國(guó)有企業(yè)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和政治文化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和政治責(zé)任的有機(jī)統(tǒng)一。政治治理并不是一個(gè)傳統(tǒng)的政治學(xué)術(shù)語(yǔ)，而是與“國(guó)家治理現(xiàn)代化”相伴相生的概念，指向國(guó)家治理過(guò)程中與政治領(lǐng)域相關(guān)的事項(xiàng)——國(guó)家治理是一個(gè)多維度的治理過(guò)程，根據(jù)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)“五位一體”的總布局，可以分類劃分為政治治理、經(jīng)濟(jì)治理、社會(huì)治理、文化治理和生態(tài)治理，其中政治治理是國(guó)家治理最為基礎(chǔ)和關(guān)鍵的部分。文章采用“政治治理”的概念，意在強(qiáng)調(diào)國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)的政治屬性，從而與經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的“信息披露”形成照應(yīng)和區(qū)分。具體至國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)，也就不同于一般經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的信息披露，其不僅是落實(shí)全面依法治國(guó)的必然要求，也有助于更好滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，同時(shí)還兼有保障知情權(quán)利、防治權(quán)力腐敗的政治功能。沿此進(jìn)路，本文實(shí)際是對(duì)國(guó)有企業(yè)過(guò)度市場(chǎng)化的理論反思，旨在將信息公開(kāi)視為政治治理的重要組成部分，以國(guó)有企業(yè)的特殊身份為起點(diǎn)，研析國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)的制度困境與優(yōu)化對(duì)策。

一、國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)的政治面向：基于特殊性與必要性的論述

國(guó)有企業(yè)本身“亦公亦私”的雙面屬性，決定了與之相關(guān)的信息公開(kāi)既不是純粹的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，也不是完全意義上的行政權(quán)力約束問(wèn)題，而是帶有鮮明的政治治理色彩：一方面，國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)處于政府信息公開(kāi)與公司信息披露之間的“灰色地帶”，傳統(tǒng)的統(tǒng)治和管理理論難以應(yīng)對(duì)其內(nèi)在的復(fù)雜結(jié)構(gòu)；另一方面，國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)更多地指向權(quán)力與權(quán)利問(wèn)題，歸入政治學(xué)的分析框架最為恰切。

(一)國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)的復(fù)雜特性

首先，國(guó)有企業(yè)本身具有復(fù)合性。國(guó)有企業(yè)屬于典型的混合性主體，其不僅開(kāi)展與一般市場(chǎng)參與主體相同的商業(yè)行為，還在某些特定情境中承擔(dān)著類似于政府部門(mén)的公共義務(wù)。[注]See Jody Freeman，“The Private Role in Public Governance，”New York University Law Review，vol.75，no.3(Jun 2000)，pp.543-675.而受制于歷史與現(xiàn)實(shí)的雙重因素，國(guó)有企業(yè)在整體上呈現(xiàn)出斑駁繁蕪的特征，增加了其中信息公開(kāi)問(wèn)題的復(fù)雜性。(1)在范圍類別層面，國(guó)有企業(yè)可以分為公益類和商業(yè)類，后者又可細(xì)分為“競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企”與“壟斷性國(guó)企”，三者的設(shè)定目的實(shí)際上判若云泥：公益類國(guó)企強(qiáng)調(diào)通過(guò)“國(guó)有”為人民創(chuàng)造更為完備和便利的公共設(shè)施及服務(wù)；“競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企”有助于更加有效地利用“國(guó)有資產(chǎn)”，擺脫官僚制的過(guò)度束縛；“壟斷性國(guó)企”則旨在避免“公地悲劇”，通過(guò)“國(guó)有”來(lái)防止任意使用。顯然，迥然相異的歸類及其目的意味著信息公開(kāi)工作必須面對(duì)更多的阻力和不確定性因素。(2)在功能目的層面，國(guó)有企業(yè)往往同時(shí)承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)職能、政治職能和公共職能，隱含了兩條不同的邏輯理路：一是“發(fā)展社會(huì)主義生產(chǎn)力-市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)-經(jīng)濟(jì)制度”，注重通過(guò)企業(yè)改制、政企分開(kāi)為全面改革添增新的動(dòng)力，彰顯出類似于一般企業(yè)的經(jīng)濟(jì)功能；二是“堅(jiān)持社會(huì)主義公有制-行政計(jì)劃-政治使命”，這一認(rèn)知來(lái)自于改革開(kāi)放之前，強(qiáng)調(diào)國(guó)有企業(yè)的政治功能和社會(huì)公共功能。以上二元化路徑可以大致對(duì)應(yīng)于習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于兩個(gè)“一以貫之”的論述，契合了國(guó)有企業(yè)的特殊性質(zhì)，但投射到信息公開(kāi)領(lǐng)域，意味著既不能照搬政府信息公開(kāi)的既定原則，也無(wú)法遵循公司信息披露的一般安排，而是應(yīng)該條分縷析，整合出新的制度架構(gòu)。

其次，國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)的內(nèi)容具有多樣性。因國(guó)有企業(yè)的性質(zhì)特殊，所涉及的信息內(nèi)容也往往極為復(fù)雜，若不加區(qū)別地滿足信息公開(kāi)需求，必然會(huì)波及到國(guó)有企業(yè)中的商業(yè)性信息，信息公開(kāi)反倒成為負(fù)面因素，引發(fā)市場(chǎng)失靈。[注]胡改蓉：《論公共企業(yè)的法律屬性》，《中國(guó)法學(xué)》2017年第3期。申言之，現(xiàn)實(shí)中國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)性信息種類繁多，除去涉及社會(huì)公共服務(wù)的“類政府信息”，以及關(guān)系到國(guó)家安全、國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的“不可公開(kāi)信息”，還存在著大量一般性的商業(yè)信息和經(jīng)營(yíng)信息，這類信息處于私法領(lǐng)域，是否公開(kāi)取決于國(guó)有企業(yè)的自身意愿。由是如何甄別三類信息，并框定公開(kāi)的范圍，在政企分開(kāi)與政治治理之間實(shí)現(xiàn)一種動(dòng)態(tài)平衡，就構(gòu)成了一項(xiàng)獨(dú)立的政治學(xué)議題。

最后，國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)的制度結(jié)構(gòu)具有二元性。在中國(guó)目前的行政體制架構(gòu)下，國(guó)有企業(yè)對(duì)應(yīng)層級(jí)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“國(guó)資委”)、審計(jì)署甚至人民政府，都基于自身職能而保有一定的國(guó)有企業(yè)信息，所以現(xiàn)實(shí)中，當(dāng)公民、法人或其他社會(huì)組織無(wú)法從國(guó)企獲致訴請(qǐng)的信息時(shí)，行政部門(mén)往往會(huì)成為信訪或訴訟的對(duì)象。然而，不同于政府信息公開(kāi)中行政機(jī)關(guān)“標(biāo)準(zhǔn)”的上下級(jí)關(guān)系，上述機(jī)關(guān)之于國(guó)有企業(yè)更多的是監(jiān)管者或出資人，于是在國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)的過(guò)程中，就形成了特有的“國(guó)有企業(yè)/行政部門(mén)”二元結(jié)構(gòu)。

(二)國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)的現(xiàn)實(shí)意義

與一般的企業(yè)或公司不同，國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)的正當(dāng)性不僅是經(jīng)濟(jì)層面的，也是政治層面的。在基于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)邏輯的信息披露之外，依循“權(quán)力-權(quán)利”邏輯的信息公開(kāi)，同樣是助推國(guó)有企業(yè)改革的重要?jiǎng)恿Α?/p>

其一，國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)體現(xiàn)了優(yōu)化政治治理的現(xiàn)實(shí)需求。40年來(lái)，國(guó)有企業(yè)改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)昭示了經(jīng)濟(jì)手段的局限性，即許多難以排解的矛盾本質(zhì)上是政治問(wèn)題，由此就需要“通過(guò)政治治理彌補(bǔ)傳統(tǒng)公司治理制度自身缺陷”，[注]邱寶林：《國(guó)有企業(yè)深化改革應(yīng)注重政治治理》。從而扭轉(zhuǎn)國(guó)有企業(yè)改革的“跛足現(xiàn)象”。在這一過(guò)程中，信息公開(kāi)主要從三方面契合了政治治理的需求：(1)信息公開(kāi)有利于實(shí)現(xiàn)權(quán)力均衡，減少“內(nèi)部人控制”。在所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的背景下，總是存在著“內(nèi)部人控制”的取向，國(guó)資委在職能、精力等方面的局限進(jìn)一步加劇了這一趨勢(shì)，由此也就大大降低了黨政權(quán)力在國(guó)企內(nèi)部的權(quán)重，導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)滑向不受公法約束、不履行相應(yīng)義務(wù)的純粹營(yíng)利性組織。信息公開(kāi)則能夠增強(qiáng)企業(yè)運(yùn)行的透明度，通過(guò)消除信息不對(duì)稱實(shí)現(xiàn)內(nèi)部權(quán)力間的平衡，進(jìn)而擴(kuò)大所有者和監(jiān)管者對(duì)國(guó)有企業(yè)的實(shí)質(zhì)影響力。在這一層面上，信息公開(kāi)實(shí)際又與加強(qiáng)黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生了關(guān)聯(lián)；(2)信息公開(kāi)有助于加強(qiáng)監(jiān)督，減少腐敗現(xiàn)象。正所謂“陽(yáng)光是最好的防腐劑”，信息公開(kāi)在強(qiáng)化國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督、培育廉潔文化等方面的作用顯而易見(jiàn)。一方面，諸多預(yù)防和制止腐敗最為有效的手段皆指向信息公開(kāi)，[注][俄]T.A.薩塔羅夫：《反腐敗策略》，郭家申譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011年，第202-203頁(yè)。意味著將經(jīng)營(yíng)活動(dòng)置于社會(huì)公眾的視野之中；另一方面，在信息公開(kāi)的作用下，國(guó)有企業(yè)通過(guò)隱藏不利信息逃避責(zé)任的困難進(jìn)一步加大，“遵守規(guī)則”隨之變?yōu)樽钣行У牟呗浴?3)信息公開(kāi)有益于協(xié)調(diào)政治治理與公司治理(經(jīng)濟(jì)治理)的關(guān)系，矯正國(guó)有企業(yè)過(guò)度市場(chǎng)化的趨向。鑒于國(guó)企改革源自市場(chǎng)化的需求，仿照或參考市場(chǎng)規(guī)則成為了處理各類國(guó)有企業(yè)問(wèn)題的一種權(quán)宜之計(jì)。這種觀念投射到信息公開(kāi)事項(xiàng)，即表現(xiàn)為將信息披露混同于信息公開(kāi)，著重于財(cái)務(wù)信息的發(fā)布。而信息公開(kāi)在指涉信息全面性的同時(shí)，也暗含著主動(dòng)公開(kāi)和依申請(qǐng)公開(kāi)兩種路徑，因之突破了經(jīng)濟(jì)治理的局限性，凸顯了政治治理的意義。

其二，國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)是保障人民知情權(quán)的題中之義。知情權(quán)作為近代民主的產(chǎn)物，通常被視為“實(shí)現(xiàn)公民其他權(quán)利的前提性與基礎(chǔ)性的權(quán)利”。[注]張龍：《行政知情權(quán)的法理基礎(chǔ)》，北京：北京大學(xué)出版社，2010年，第13頁(yè)。與一般公司內(nèi)部的股東知情權(quán)不同，此處的知情權(quán)具有公共性，特指“尋求、接受和傳遞官方信息的自由和權(quán)利”，[注]張明杰：《開(kāi)放的政府——政府信息公開(kāi)法律制度研究》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2003年，第80-81頁(yè)。屬于一種政治權(quán)利。而將國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)納入到知情權(quán)的保障范圍，至少具有兩層意涵：(1)“知”的權(quán)利。伴隨著福利國(guó)家的興起和政府職能的變遷，知情權(quán)業(yè)已從傳統(tǒng)的行政機(jī)關(guān)延展到公共服務(wù)領(lǐng)域——“國(guó)家機(jī)關(guān)以外，其他公共機(jī)構(gòu)也應(yīng)向其成員或管理服務(wù)對(duì)象的公民、法人及其他組織公開(kāi)有關(guān)信息。”[注]劉杰：《知情權(quán)與信息公開(kāi)法》，北京：清華大學(xué)出版社，2005年，第51頁(yè)。在此共識(shí)之下，作為公共產(chǎn)品與服務(wù)提供者的國(guó)有企業(yè)必須承擔(dān)起信息公開(kāi)的職責(zé)，以確保知情權(quán)在結(jié)構(gòu)與功能上的完整性；(2)“知情”之后的監(jiān)督權(quán)利。一方面，國(guó)有企業(yè)履行政治職能和公共職能，帶有濃厚的公權(quán)力色彩，社會(huì)公眾得以基于民主原則行使對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)督權(quán)。另一方面，國(guó)有企業(yè)作為國(guó)有資產(chǎn)的載體，歸根結(jié)底是“全民所有”的。至少在政治意義上，人民才是國(guó)有企業(yè)的終極所有者，不過(guò)這種所有權(quán)并不是“個(gè)人所有權(quán)”的簡(jiǎn)單相加，而是凝煉升華為具有普遍意義的政治權(quán)利，因而監(jiān)督權(quán)同時(shí)還來(lái)自于所有權(quán)人的特殊身份。

總之，國(guó)有企業(yè)的復(fù)雜特性與必要意義昭示了信息公開(kāi)與一般企業(yè)信息披露之間的顯著差異：前者是一個(gè)政治學(xué)和法學(xué)概念，是基于確立和保障知情權(quán)、落實(shí)與促進(jìn)民主政治、監(jiān)督及限制政府權(quán)力而產(chǎn)生的，指向的是公權(quán)力領(lǐng)域；后者則屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇，來(lái)自于市場(chǎng)交易和資本配置的需求，其正當(dāng)性基礎(chǔ)在于“因委托關(guān)系產(chǎn)生的信息不對(duì)稱”，[注]高一飛：《國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)理論剖判——以“國(guó)家所有”為邏輯起點(diǎn)》，《商業(yè)研究》2018年第10期。適用于私主體之間。二者盡管在內(nèi)容表征和實(shí)際操作上存在諸多類似之處，但在本質(zhì)上還是嚴(yán)格區(qū)分、互不隸屬的。[注]信息披露理論無(wú)法套用在信息公開(kāi)實(shí)踐中，還體現(xiàn)在以下三點(diǎn)：一是調(diào)整關(guān)系的不同，即分別指向經(jīng)濟(jì)關(guān)系與政治關(guān)系；二是運(yùn)行邏輯的差別，即分別對(duì)應(yīng)于“強(qiáng)制+自愿”披露與“主動(dòng)+依申請(qǐng)”公開(kāi)；三是功能定位的偏離，即分別關(guān)涉經(jīng)濟(jì)利益與政治權(quán)利。正是以這種分野為前提，信息公開(kāi)被納入到國(guó)有企業(yè)政治治理的框架內(nèi)，齊備了單獨(dú)研析的理論要件與現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

二、理論、制度與實(shí)踐：國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)的困境剖析

顯然，國(guó)有企業(yè)的雙重屬性決定了信息公開(kāi)制度的獨(dú)特性，不過(guò)這種特性并未消減國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)的正當(dāng)性與緊迫性。而在現(xiàn)實(shí)中，國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)往往陷入裹足不前的境地，[注]如中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所受?chē)?guó)務(wù)院辦公廳委托，在《中國(guó)政府信息公開(kāi)第三方評(píng)估報(bào)告》中即指出：“各省均不同程度地公開(kāi)了國(guó)有企業(yè)信息，但由于公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)不明確、不具體，各地公開(kāi)尺度不一，總體公開(kāi)質(zhì)量不高”。參見(jiàn)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所：《中國(guó)政府信息公開(kāi)第三方評(píng)估報(bào)告(2016)》，http：//www.gov.cn/xinwen/2016-06/01/5078660/files/2c4db387885f4f29a7ac652892ccf155.pdf.難以發(fā)揮信息公開(kāi)的應(yīng)然功能，更遑論成為國(guó)有企業(yè)改革的助推器。具體而言，國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)的困境集中體現(xiàn)在理論、制度和實(shí)踐三個(gè)層次。

(一)國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)的理論學(xué)說(shuō)相對(duì)匱乏

國(guó)有企業(yè)處于公、私交界的“中間地帶”，意味著國(guó)企信息公開(kāi)必然面臨著一系列的不確定因素，由此也就加大了理論建構(gòu)與制度創(chuàng)設(shè)的難度，導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)工作缺乏有力的學(xué)理支持。

一方面，國(guó)有企業(yè)分類處理的依據(jù)不足。有鑒于國(guó)有企業(yè)本身成分復(fù)雜，分類改革成為了指導(dǎo)思想與既定方針，處理信息公開(kāi)問(wèn)題同樣不能脫離這一基本共識(shí)。但棘手之處在于，如何在國(guó)企類別與信息公開(kāi)義務(wù)之間建立一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系，還有一個(gè)轉(zhuǎn)化和銜接的問(wèn)題，目前尚未見(jiàn)具有說(shuō)服力的系統(tǒng)理論。尤其是在混合所有制的國(guó)有企業(yè)中，信息公開(kāi)還牽涉到私主體，將問(wèn)題置于一個(gè)更加復(fù)雜的境地。

另一方面，信息公開(kāi)的界限模糊。在國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)過(guò)程中，必須處理兩類界限問(wèn)題：一是信息公開(kāi)與否的問(wèn)題，畢竟一概而論地強(qiáng)調(diào)國(guó)有企業(yè)的信息公開(kāi)義務(wù)，有可能會(huì)將信息公開(kāi)演變成為有不良用心的商業(yè)組織的牟利手段，稍有不慎就可能會(huì)導(dǎo)致相關(guān)商業(yè)秘密甚至國(guó)家秘密的泄露；二是信息公開(kāi)與信息披露的關(guān)系問(wèn)題，二者有著不同的理論根基和價(jià)值屬性，法律“給出了截然不同的制度配給”[注]王軍：《公共企事業(yè)單位信息公開(kāi)：依據(jù)、路徑與標(biāo)準(zhǔn)》，《中國(guó)行政管理》2018年第11期。，但是內(nèi)容上往往呈現(xiàn)出重合的態(tài)勢(shì)。例如，中國(guó)誠(chéng)通集團(tuán)作為第一家施行信息公開(kāi)制度的非上市國(guó)有企業(yè)(2004年)，最初幾乎完全照搬了上市公司的年報(bào)項(xiàng)目和內(nèi)容，使得信息公開(kāi)的形式意義大于實(shí)質(zhì)。因此，在強(qiáng)調(diào)信息公開(kāi)與信息披露區(qū)別的同時(shí)，更應(yīng)當(dāng)警惕信息冗余和重復(fù)公開(kāi)的問(wèn)題，防止信息公開(kāi)走向形式化——“如果收到的信息過(guò)多，人們?cè)谔幚頃r(shí)很可能會(huì)忽視重要信息、被信息覆蓋、降低信息處理速度和錯(cuò)過(guò)較難處理但是有價(jià)值的信息?！盵注]高遠(yuǎn)飛：《政府信息公開(kāi)過(guò)量對(duì)政治信任影響的可能解釋及治理》，《云南社會(huì)科學(xué)》2018年第5期。

(二)國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)的制度安排過(guò)于粗疏

在全球“信息自由化”的浪潮之下，尤其是《政府信息公開(kāi)條例》頒布之后，國(guó)資委發(fā)布了《國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理信息公開(kāi)實(shí)施辦法》，大量國(guó)有企業(yè)也隨之制定了相應(yīng)的信息公開(kāi)(披露)規(guī)范。而近年來(lái)隨著新一輪國(guó)有企業(yè)改革工作的啟動(dòng)，黨中央、國(guó)務(wù)院亦頒發(fā)了一系列的政策性文件，有關(guān)于國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)的地方性規(guī)范也日漸增多，國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)工作的制度架構(gòu)初步形成，但受制于歷史原因和現(xiàn)實(shí)因素，并考慮到相關(guān)理論研究的不足，國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)的制度缺陷依舊明顯。

其一，現(xiàn)有制度過(guò)于粗疏。中國(guó)國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)制度起步較晚，依然處于不斷探索的階段。因此比照國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)的現(xiàn)實(shí)需求與實(shí)踐，制度供給不足的弊病是顯而易見(jiàn)的，集中體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：(1)信息公開(kāi)制度的體系性不強(qiáng)。目前國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)所依憑的制度規(guī)范包括黨中央國(guó)務(wù)院、國(guó)資委(包括地方國(guó)資委)和國(guó)有企業(yè)三個(gè)層次，但相關(guān)文件大多不具有強(qiáng)制性的法律效力，難以形成一個(gè)嚴(yán)整的制度體系，為實(shí)踐操作提供有效指引；(2)信息公開(kāi)的評(píng)價(jià)規(guī)范不統(tǒng)一。由于缺乏專門(mén)性的信息公開(kāi)法律法規(guī)指導(dǎo)，各個(gè)企業(yè)乃至各地方國(guó)資委的信息公開(kāi)工作無(wú)法在一個(gè)統(tǒng)一的內(nèi)容框架下展開(kāi)，大多是信息披露的“翻版”，這就增加了監(jiān)督和評(píng)價(jià)國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)工作的難度，限縮了反思與改進(jìn)的空間。

其二，監(jiān)督制度不盡完善。按照既有的制度安排，國(guó)資委主要負(fù)責(zé)監(jiān)督國(guó)有企業(yè)的信息公開(kāi)工作，但鑒于國(guó)資委在人力、物力和精力方面的諸多限制，單一化的監(jiān)督主體明顯不足以保證信息公開(kāi)內(nèi)容的真實(shí)性、客觀性和準(zhǔn)確性。更為重要的是，追責(zé)或問(wèn)責(zé)在目前的監(jiān)督制度中處于缺位狀態(tài)：?jiǎn)栘?zé)或追責(zé)通過(guò)強(qiáng)調(diào)事后的懲戒和責(zé)任承擔(dān)，帶來(lái)了一種明確的預(yù)期，[注]世界銀行專家組：《公共部門(mén)的社會(huì)問(wèn)責(zé)：理念探討及模式分析》，宋濤譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007年，第79頁(yè)。所以問(wèn)責(zé)與追責(zé)制度的優(yōu)劣，在很大程度上決定了信息公開(kāi)的效果，[注]See Jennifer Shkabatur，“Transparency With (out) Accountability：Open Government in the United State，”Yale Law & Policy Review，vol.31，no.1(Fall 2012)，pp.79-140.相應(yīng)制度的缺失則往往指向低效率的信息公開(kāi)制度。

(三)國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)的實(shí)踐運(yùn)轉(zhuǎn)不夠順暢

盡管存在著諸多制度空白，嚴(yán)格執(zhí)行既有規(guī)定依然能夠有效改善國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)工作的現(xiàn)狀。但在實(shí)踐過(guò)程中，落實(shí)相關(guān)政策和制度的進(jìn)展往往極為緩慢，由此造成了制度構(gòu)想與制度實(shí)施的分離，也就無(wú)法回應(yīng)國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)的現(xiàn)實(shí)要求。

首先，國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)的內(nèi)部動(dòng)力不足。一方面，國(guó)有企業(yè)一般將“國(guó)資增值保值”視為首要任務(wù)，具有政治治理意味的信息公開(kāi)工作時(shí)常被有意無(wú)意地忽視掉；另一方面，信息公開(kāi)并不指向經(jīng)濟(jì)效益，這就意味著無(wú)法像信息披露制度一樣，出于吸納資本和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)機(jī)推進(jìn)信息公開(kāi)工作。何況大量國(guó)有企業(yè)常常居于壟斷或半壟斷地位，信息披露所內(nèi)含的激勵(lì)機(jī)制尚且作用有限，以優(yōu)化政治治理為導(dǎo)向的信息公開(kāi)工作就更加困難。

其次，國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)面的內(nèi)部阻力較大。這種內(nèi)部阻力往往影響著信息公開(kāi)的范圍和質(zhì)量，主要指向兩端：一是與“內(nèi)部人”的利益考量相關(guān)。國(guó)有企業(yè)本身也具有自益性，根據(jù)自身利益或偏好進(jìn)行選擇性公開(kāi)在所難免，即盡可能隱匿和模糊某些負(fù)面信息或敏感信息，而重點(diǎn)宣揚(yáng)正面信息或無(wú)關(guān)痛癢的一般性信息；二是與信息公開(kāi)的風(fēng)險(xiǎn)考量相關(guān)。國(guó)有企業(yè)信息既可能牽扯到國(guó)家利益、國(guó)家秘密與國(guó)家安全，也可能涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私及其他第三方權(quán)益，由此在信息分割技術(shù)不成熟的情境下，國(guó)有企業(yè)通常會(huì)傾向于采取保守、封閉的策略，以消極的不公開(kāi)來(lái)應(yīng)對(duì)理論和制度上的不足。

最后，國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)的外部推動(dòng)力量有限。作為國(guó)有企業(yè)的出資人，國(guó)資委本身的設(shè)立和運(yùn)作是以“管資產(chǎn)”為核心的，信息公開(kāi)僅僅是千頭萬(wàn)緒工作中的一個(gè)分支，至少在表面上不具有中心意義。更為重要的是，國(guó)資委本身并無(wú)職責(zé)或者義務(wù)要求國(guó)有企業(yè)向公民公開(kāi)相關(guān)信息，其因監(jiān)管而持有的有關(guān)國(guó)有企業(yè)的信息也并非能夠無(wú)條件地一律公開(kāi)。如此一來(lái)，外部推動(dòng)力量就被進(jìn)一步消減，國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)工作很難通過(guò)外力作用產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性成效。

三、優(yōu)化邏輯與治理對(duì)策：國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)的完善之道

正如哥倫比亞學(xué)者哈洛德·克羅斯所言，“應(yīng)該具有一種簡(jiǎn)便、高效的強(qiáng)制性手段來(lái)保障公民知情權(quán)的行使或?qū)崿F(xiàn)”[注]參見(jiàn)哈洛德·克羅斯于1953年發(fā)表的題為《人民的獲知權(quán)：對(duì)公務(wù)記錄和訴訟的合法接近》的調(diào)研報(bào)告。，在《政府信息條例》施行的10年間，信息公開(kāi)“逐漸被視為一種新的權(quán)利救濟(jì)渠道。”[注]后向東：《構(gòu)建新時(shí)代中國(guó)特色政府信息公開(kāi)制度》，《中國(guó)行政管理》2018年第5期。而乘著國(guó)有企業(yè)深化改革的春風(fēng)，以國(guó)有企業(yè)政治治理為契機(jī)，國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)無(wú)疑將迎來(lái)破除壁壘的最佳時(shí)期。據(jù)此，筆者根據(jù)現(xiàn)有困境，從頂層設(shè)計(jì)、制度執(zhí)行和訴訟倒逼機(jī)制三個(gè)方面入手提出優(yōu)化策略，以期助益于國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)制度的改良和完善。

(一)擴(kuò)大國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)的理論與制度供給

頂層設(shè)計(jì)意在解答國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)中的理論難題，并將其上升到應(yīng)用層面，為搭建具有針對(duì)性的制度框架奠定學(xué)理基礎(chǔ)，進(jìn)而構(gòu)造具有可操作性的區(qū)分機(jī)制和信息分類標(biāo)準(zhǔn)。

第一，厘定國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)與信息披露各自的疆界。除去定性上的偏差，信息公開(kāi)與信息披露在外觀和形式上具有“家族相似性”，以至于兩者常常被混為一談。但如前文所述，就法律制度而言，二者相互聯(lián)系而又相互區(qū)分，分屬于行政法(公法)和商法(私法)的規(guī)制范圍，從制度上確定二者的界線，實(shí)際是優(yōu)化國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)制度的前提要件：(1)在內(nèi)容方面，信息披露應(yīng)當(dāng)重在發(fā)布財(cái)會(huì)信息以及與之相關(guān)的基本信息，信息公開(kāi)理應(yīng)增強(qiáng)全面性而減少專業(yè)性，適度簡(jiǎn)化復(fù)雜的財(cái)務(wù)報(bào)表，轉(zhuǎn)而側(cè)重對(duì)運(yùn)營(yíng)狀態(tài)進(jìn)行整體描述。而根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院的文件精神，國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)的內(nèi)容至少包括基本信息、產(chǎn)權(quán)信息、經(jīng)營(yíng)信息、人事信息、其他信息五個(gè)方面，涵蓋決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)和結(jié)果五個(gè)環(huán)節(jié)；(2)在形式方面，應(yīng)該奉“公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”為圭臬，通過(guò)主動(dòng)公開(kāi)與依申請(qǐng)公開(kāi)相結(jié)合的方式實(shí)現(xiàn)，即其中存在著一種雙向互動(dòng)，指向的是全體人民而非公司股東。

第二，建立國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)分類指引。延循中央關(guān)于國(guó)企分類改革的思路，分類指引旨在根據(jù)“國(guó)有企業(yè)所處行業(yè)的不同及所提供產(chǎn)品的差異”，[注]楊瑞龍：《國(guó)有企業(yè)改革邏輯與實(shí)踐的演變及反思》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第5期。將國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)義務(wù)加以類型化。(1)對(duì)于公益類國(guó)企而言，其與《政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定的“公共企事業(yè)單位”最為相近，因而原則上應(yīng)當(dāng)納入“公共企事業(yè)單位”的范疇，參照行政機(jī)關(guān)履行信息公開(kāi)職責(zé)；(2)對(duì)于主業(yè)壟斷性的商業(yè)類國(guó)企，經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)大多處于國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，雖然帶有鮮明的公共性，卻也時(shí)常涉及到諸多國(guó)家秘密，因此理應(yīng)在進(jìn)行保密審查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后，對(duì)信息予以公開(kāi)；(3)對(duì)于主業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性的商業(yè)類國(guó)企，通常以市場(chǎng)化需求為導(dǎo)向，這就意味著在大部分情境下可以轉(zhuǎn)交市場(chǎng)規(guī)制，通過(guò)公司信息披露制度滿足信息需求，將信息公開(kāi)作為一種有效的配合。在此過(guò)程中，必須查清國(guó)有資本所占比例，以作為判斷國(guó)有企業(yè)公共屬性的參考。

當(dāng)然從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，還宜制定統(tǒng)一的國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)法律規(guī)范，將國(guó)有企業(yè)與政府部門(mén)以及事業(yè)單位明確分割開(kāi)來(lái)，加以單獨(dú)性的規(guī)定，從而改變制度實(shí)施混亂的現(xiàn)狀。

(二)強(qiáng)化國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)的動(dòng)力機(jī)制

國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)制度實(shí)施中的多種問(wèn)題，有些能夠通過(guò)增強(qiáng)理論和制度供給解決，有些屬于觀念意識(shí)問(wèn)題，可以通過(guò)其他政治治理手段應(yīng)對(duì)。除此之外，大部分制度執(zhí)行問(wèn)題則需要訴諸于增強(qiáng)信息公開(kāi)的動(dòng)力。

其一，將國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)與反腐敗工作緊密結(jié)合起來(lái)。鑒于黨的建設(shè)在政治生活中的至關(guān)緊要地位，反腐倡廉工作的重大意義不言而喻，尤其是在“反腐斗爭(zhēng)在黨政領(lǐng)域以及政治經(jīng)濟(jì)交界地帶以壓倒性態(tài)勢(shì)推進(jìn)”[注]王紅艷：《社會(huì)組織腐敗治理機(jī)制變遷與發(fā)展》，《政治學(xué)研究》2016年第2期。的背景下，國(guó)有企業(yè)腐敗防治工作的緊迫性顯而易見(jiàn)。而信息公開(kāi)則是“一個(gè)較為有效的權(quán)力防腐劑”[注]孟鴻志、張彧：《政府信息公開(kāi)主體的重構(gòu)》，《行政法學(xué)研究》2016年第1期。，與反腐敗具有天然的親密性，所以將兩項(xiàng)工作結(jié)合起來(lái)開(kāi)展，必然會(huì)深化國(guó)有企業(yè)對(duì)信息公開(kāi)意義的認(rèn)知，從國(guó)有企業(yè)內(nèi)部減小信息公開(kāi)的阻力。在具體實(shí)踐過(guò)程中，主要涵蓋了兩個(gè)方面的內(nèi)容：(1)國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)應(yīng)當(dāng)將腐敗防治作為重要目的和主要?jiǎng)恿?。反腐敗在世界各?guó)的信息公開(kāi)立法過(guò)程中均扮演著舉足輕重的角色，以反腐敗為導(dǎo)向開(kāi)展國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)工作，不只意味著獲致了更有力的正當(dāng)性事由，也要求實(shí)現(xiàn)范圍更廣泛、內(nèi)容更細(xì)致的信息公開(kāi)；(2)國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)應(yīng)當(dāng)成為反腐敗的重要手段，即信息公開(kāi)減少了政府權(quán)力運(yùn)行的彈性和任意性，完善了權(quán)力制衡。[注]馬亮：《信息公開(kāi)、行政問(wèn)責(zé)與政府廉潔：來(lái)自中國(guó)城市的實(shí)證研究》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2014年第4期。一方面，將信息公開(kāi)作為發(fā)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)腐敗現(xiàn)象的有效途徑，基于反腐敗的需求不斷查漏補(bǔ)缺，并增強(qiáng)信息公開(kāi)制度的執(zhí)行力度；另一方面，將信息公開(kāi)定位為“反對(duì)腐敗和政府不端行為的重要工具”，[注][加]托比·曼德?tīng)枺骸缎畔⒆杂桑憾鄧?guó)法律比較》，龔文庠等譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011年，第3頁(yè)。通過(guò)持續(xù)性的信息公開(kāi)制度，將隱性的權(quán)力置于公眾的目光之下，繼而逐步實(shí)現(xiàn)從“不能腐”到“不敢腐”再到“不能腐”的轉(zhuǎn)變。

其二，強(qiáng)化國(guó)資委的監(jiān)管職能。盡管受到各類客觀條件的限制，但信息公開(kāi)本身也是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管過(guò)程中不可或缺的一個(gè)重要方面，合理分配國(guó)資委在其中的責(zé)任與職權(quán)，無(wú)疑有利于由上而下地推進(jìn)國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)，其中的核心則在于擴(kuò)大權(quán)限與加強(qiáng)職責(zé)。(1)擴(kuò)大國(guó)資委在獲取信息方面的權(quán)能。針對(duì)國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)動(dòng)力不足的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展國(guó)有企業(yè)報(bào)送信息的內(nèi)容范圍，建立“最大強(qiáng)度”的審計(jì)報(bào)告制度和內(nèi)容全面的季報(bào)制度——根據(jù)法國(guó)議會(huì)長(zhǎng)期監(jiān)管?chē)?guó)有企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，數(shù)量繁多的報(bào)告制度既不能增進(jìn)透明度，也不會(huì)加強(qiáng)管控效果。[注]參見(jiàn)侯云春等：《法國(guó)、芬蘭國(guó)資體制和國(guó)企分類管理的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒》(國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)查研究報(bào)告[2012年第084號(hào)])http：//www.drc.gov.cn/xscg/20121026/182-224-2859898.htm.所以報(bào)告制度應(yīng)當(dāng)以強(qiáng)調(diào)報(bào)送質(zhì)量為核心，并避免不恰當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)干涉和細(xì)節(jié)控制。而這種構(gòu)想實(shí)際也符合加強(qiáng)黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，突出政治治理的趨勢(shì)，即在經(jīng)濟(jì)問(wèn)題上“簡(jiǎn)政放權(quán)”，而在政治問(wèn)題上逐漸強(qiáng)化，“一張一弛”以保證國(guó)有企業(yè)改革的全面性；(2)擴(kuò)大國(guó)資委在國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)方面的義務(wù)。按照權(quán)責(zé)一致的原則，國(guó)資委本身也應(yīng)該擔(dān)負(fù)信息公開(kāi)的義務(wù)，而非僅僅扮演國(guó)有企業(yè)“出資人”的角色。[注]關(guān)于國(guó)資委單純作為國(guó)有企業(yè)出資人的弊端，參見(jiàn)顧功耘：《論國(guó)資國(guó)企深化改革的政策目標(biāo)與法治走向》，《政治與法律》2014年第11期。在全面掌握國(guó)有企業(yè)報(bào)送信息的前提下，國(guó)資委必須適時(shí)擴(kuò)大公開(kāi)范圍，細(xì)化調(diào)整內(nèi)容，將具有公共面向的決策、管理、執(zhí)行、服務(wù)和結(jié)果5個(gè)方面的信息吸收進(jìn)來(lái)，以建立貫穿國(guó)有企業(yè)運(yùn)行始終的信息公開(kāi)體系，確保公眾監(jiān)督的不僅是行為與態(tài)度，還能夠監(jiān)督?jīng)Q策的合理性與決策依據(jù)。[注]趙雪嬌等：《基于開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的腐敗防治：英國(guó)的實(shí)踐與啟示》，《公共行政評(píng)論》2017年第1期。

(三)突出國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)訴訟的校正功能

基于《政府信息公開(kāi)條例》第三十七條的規(guī)定，現(xiàn)實(shí)中產(chǎn)生了大量有關(guān)于國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)的行政訴訟，盡管這些訴訟“敗多勝少”，但卻充當(dāng)了一種校正機(jī)制，從法律實(shí)施的角度為理論反思、制度優(yōu)化和實(shí)踐推動(dòng)提供了諸多可借鑒的資源。在不斷強(qiáng)調(diào)全面依法治國(guó)的時(shí)代背景下，行政訴訟勢(shì)必會(huì)成為完善國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)機(jī)制的重要?jiǎng)恿?。例如，通過(guò)對(duì)通訊公司(移動(dòng)、聯(lián)通、電信)、水電公司的訴訟，國(guó)有企業(yè)的信息公開(kāi)義務(wù)得以在法律層面明確；[注]相關(guān)案例可參見(jiàn)唐某訴常熟中法水務(wù)有限公司案(江蘇省張家港市人民法院(2016)蘇0582行初197號(hào))、孫某訴中國(guó)移動(dòng)通訊集團(tuán)廣東有限公司深圳分公司案(廣東省深圳市中級(jí)人民法院(2015)深中法行終字第1222號(hào))。通過(guò)對(duì)國(guó)有企業(yè)歸口的國(guó)資委的訴訟，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)職責(zé)和界限逐漸清晰。[注]相關(guān)案例可參見(jiàn)陸某等訴佛山市國(guó)資委案(佛山市禪城區(qū)人民法院(2014)佛城法行初字第260號(hào))、謝某訴長(zhǎng)沙市國(guó)資委案(湖南省長(zhǎng)沙市岳麓區(qū)人民法院(2015)岳行初字第00043號(hào))。盡管?chē)?guó)有企業(yè)信息公開(kāi)訴訟本身也面臨著多重障礙，但現(xiàn)有的司法實(shí)踐表明，補(bǔ)齊國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)行政訴訟的短板，不失為一種推進(jìn)國(guó)企信息公開(kāi)的可行策略。

其一，在程序?qū)用婷魑鷩?guó)有企業(yè)信息公開(kāi)的義務(wù)主體。梳理現(xiàn)有案例可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)訴訟有的以國(guó)有企業(yè)為被告，有的則以國(guó)資委為被告，被告資格混亂業(yè)已成為影響司法審判效果的重要因素。針對(duì)這一現(xiàn)象，可以從兩方面加以應(yīng)對(duì)：(1)確立國(guó)有企業(yè)作為被告的中心地位。國(guó)家將社會(huì)公共服務(wù)的部分功能讓渡給國(guó)有企業(yè)，國(guó)有企業(yè)才是最終關(guān)乎企業(yè)公共信息的源頭和根本。所以從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，即便國(guó)資委與國(guó)有企業(yè)有著競(jìng)合的公開(kāi)義務(wù)，仍需要以國(guó)有企業(yè)為中心。在這一過(guò)程中，判斷國(guó)有企業(yè)是否受信息公開(kāi)的法律調(diào)整，主要參考其是否行使了行政管理的職能或者是否提供了公共服務(wù)，[注]李廣宇：《政府信息公開(kāi)訴訟：理念、方法與案例》，北京：法律出版社，2009年，第72頁(yè)。只要具備其中一項(xiàng)條件，便足以構(gòu)成信息公開(kāi)的主體。(2)建立“平行選擇”制度。這一制度強(qiáng)調(diào)國(guó)資委和國(guó)有企業(yè)分均可作為訴訟中的適格被告——國(guó)資委是基于監(jiān)管職責(zé)擔(dān)負(fù)公開(kāi)義務(wù)，國(guó)企本身是基于涉及公共服務(wù)職能而肩負(fù)公開(kāi)職責(zé)，故而對(duì)二者分別起訴也不構(gòu)成重復(fù)起訴。采取“平行選擇”制度實(shí)際是容忍了國(guó)企信息公開(kāi)訴訟中的主體混亂，以換取更為靈活的訴訟啟動(dòng)機(jī)制?！捌叫羞x擇”或許會(huì)增加司法運(yùn)轉(zhuǎn)成本，降低司法效率，但在國(guó)企信息公開(kāi)救濟(jì)渠道不暢通的現(xiàn)狀下，這一設(shè)置顯然更符合信息公開(kāi)制度設(shè)立的最初目的，解國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)無(wú)門(mén)的燃眉之急。

其二，在實(shí)體層面細(xì)化國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)的判定方法。作為國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)的“終極問(wèn)題”，如何在浩如煙海的信息資源中正確區(qū)分商業(yè)信息和公共信息，始終是困擾著理論與實(shí)務(wù)的現(xiàn)實(shí)難題。按照國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)的基本特征，可以采取“三步走”的方式加以評(píng)判：(1)明確信息的影響效力，即考察所涉信息本身是否對(duì)公眾產(chǎn)生了關(guān)聯(lián)性的影響。比如在美國(guó)《信息自由法》中就有規(guī)定，“職員手冊(cè)和對(duì)職員的指示，其中影響公眾的部分”屬于履職中產(chǎn)生的公共信息，中國(guó)并未列舉或展開(kāi)解釋何為“提供社會(huì)公共服務(wù)過(guò)程中”產(chǎn)生的信息，但根據(jù)法律法規(guī)頒布的背景和立意可以推斷，關(guān)涉公眾利益構(gòu)成了信息公開(kāi)的充分性要件；(2)鑒別信息內(nèi)容的性質(zhì)。在審查公共利益相關(guān)性的基礎(chǔ)上，需要區(qū)分國(guó)有企業(yè)作為法人所應(yīng)享有的意思自治領(lǐng)域，關(guān)照其所擁有的信息不公開(kāi)權(quán)利，因此還需要斟酌商業(yè)信息等非行政事項(xiàng)的范圍，并為國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)預(yù)留適度的空間。其關(guān)鍵點(diǎn)在于“公共職能”，即當(dāng)該信息源自針對(duì)于“不特定多數(shù)人”的行為時(shí)，才有可能符合法定公開(kāi)的標(biāo)準(zhǔn)；(3)分割復(fù)合性信息。許多國(guó)有企業(yè)的信息公開(kāi)都無(wú)法避免商業(yè)性信息和公共性信息的雜糅，在充分保障公眾知情權(quán)的前提下，也應(yīng)保證其他利益不受公開(kāi)行為的影響。在世界各國(guó)如《日本行政機(jī)關(guān)擁有信息公開(kāi)法》《歐盟第1049/2001號(hào)規(guī)章》等法律法規(guī)均認(rèn)可信息分割再公開(kāi)的做法，將包含例外信息的文件進(jìn)行分離制作，爾后對(duì)信息進(jìn)行重新處理或者遮蓋，以便兼顧商業(yè)信息和公眾利益。結(jié)合域外的有益經(jīng)驗(yàn)，具體操作過(guò)程中可以通過(guò)“政府卷入理論”和“實(shí)質(zhì)控制理論”加以分割，前者強(qiáng)調(diào)以企業(yè)和政府行為之間的關(guān)系為準(zhǔn)據(jù)來(lái)分割“公共信息”與“私人信息”，后者則通過(guò)審查行為人性質(zhì)、行為內(nèi)容、政府角色來(lái)鑒別信息是否具有公共屬性。[注]郭泰和：《公用企業(yè)信息公開(kāi)研究》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2015年，第117-118頁(yè)。