PPP模式在發(fā)展生態(tài)畜牧業(yè)中的運用

文│胡哲（遼寧省丹東市畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)察所）

劉善波（遼寧省丹東市經(jīng)濟合作區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督所）

高波（遼寧省丹東市東港種畜場）

畜牧業(yè)的發(fā)展可分為傳統(tǒng)化、工業(yè)化、生態(tài)化三個階段，現(xiàn)已進入生態(tài)畜牧業(yè)發(fā)展階段。生態(tài)畜牧業(yè)是一個以生態(tài)文明為指導(dǎo)思想的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，代表著未來畜牧業(yè)發(fā)展的方向。它的特點是生態(tài)的、環(huán)保的、可持續(xù)發(fā)展的。生態(tài)畜牧業(yè)主要包括生態(tài)草業(yè)、生態(tài)動物養(yǎng)殖業(yè)、生態(tài)畜產(chǎn)品加工業(yè)和廢棄物（糞、尿、污水、污染物等）的無污染處理業(yè)。

隨著生態(tài)畜牧業(yè)不斷發(fā)展，僅靠政府財政撥款的資金投入，顯然已滿足不了其高速發(fā)展所需的巨額投資，并且投入后政府還有可能承擔巨大的赤字風險，這為國內(nèi)外社會資本以PPP方式參與生態(tài)畜牧業(yè)發(fā)展提供了良好的契機。在PPP模式下，公共部門和民營企業(yè)共同參與到生態(tài)畜牧業(yè)不斷發(fā)展中，政府的公共部門與民營企業(yè)以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)進行全程的合作，由民營企業(yè)負責項目融資，保證民營資本“有利可圖”，不但能節(jié)省政府的投資，還可以將項目的一部分風險轉(zhuǎn)移給民營企業(yè)，從而減輕政府的風險。

一、PPP模式的特征與原則

PPP模式（Public-Private-Partnership），即“公共部門-私人企業(yè)-合作”的模式。指的是公共部門通過與社會資本執(zhí)有者簽訂長期合作協(xié)議，共同提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種機制。Public—公共部門，包括行業(yè)管理部門、政府授權(quán)機構(gòu)（投融資平臺公司和公共服務(wù)類國有企事業(yè)單位）、事業(yè)單位、行業(yè)運營公司；Private—私人部門，包括外商投資者、外地國有企事業(yè)單位（如央企、省企以及外地的國企）、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)、第三方組織（如公益性基金會）；Partnership—平等合作，共享效益，共擔風險。

PPP模式將部分政府責任以特許經(jīng)營權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會，屬于特殊的政府購買服務(wù)。PPP模式的基礎(chǔ)是公私合作的共贏關(guān)系，政府與社會主體建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關(guān)系，政府的財政負擔減輕，社會主體的投資風險減小。PPP本質(zhì)是社會資本的投資，地方政府的融智+融資+融制，二者合作提供公共產(chǎn)品或服務(wù)。PPP的核心理念是公平的市場競爭，有效的風險分擔，合理的投資回報，真正的物有所值。由政府授權(quán)、監(jiān)管和規(guī)制；私人部門出資、運營提供服務(wù)；公私共擔風險、長期合作、提高服務(wù)質(zhì)量和效率水平。

PPP模式的相互關(guān)聯(lián)的4個核心原則：明確的產(chǎn)出要求—明確對設(shè)施/服務(wù)的詳細要求；真正的風險分擔—由最有能力管理風險的一方承擔；全生命周期績效—社會資本負責設(shè)施長期績效；回報與績效關(guān)聯(lián)—支付給社會方的費用與按合同規(guī)定產(chǎn)出要求所進行的績效評估結(jié)果相關(guān)聯(lián)。

二、PPP模式在發(fā)展生態(tài)畜牧業(yè)方面的適用范圍

1.養(yǎng)殖糞污治理項目。目前，養(yǎng)殖糞污治理設(shè)施運行發(fā)展中，存在著傳統(tǒng)主產(chǎn)區(qū)養(yǎng)殖過載、規(guī)模偏小、環(huán)境污染等問題，以及農(nóng)牧結(jié)合還不夠緊密、保障體系還不夠完善、布局結(jié)構(gòu)還不夠合理等問題，受到社會的廣泛關(guān)注。采取政府投資基礎(chǔ)設(shè)施和部分購買服務(wù)企業(yè)或社會化服務(wù)組織運作、養(yǎng)殖場戶承擔部分治理費用的PPP模式，可對養(yǎng)殖糞污的治理、收集、資源化利用進行市場化運營。通過實施畜禽養(yǎng)殖密集區(qū)糞便無害化收集處理中心建設(shè)項目，支持沼液貯存池（罐）、配套管網(wǎng)，建設(shè)區(qū)域性有機肥加工廠，使畜禽糞污集中收購、加工，促進畜禽養(yǎng)殖糞污的無害化處理和資源化利用。

2.農(nóng)作物秸稈“五化”（飼料化、能源化、原料化、肥料化、基料化）綜合利用項目，特別是農(nóng)作物秸稈飼料化開發(fā)利用項目。目前，農(nóng)作物秸稈綜合利用尚存在投資主體單一、投資環(huán)節(jié)不合理、投資效率低下等諸多問題，為解決投融資不足和效率不高的突出矛盾，可通過PPP項目支持組建企業(yè)化經(jīng)營、社會化服務(wù)的農(nóng)作物秸稈收集、加工、貯運中心，推進秸稈飼用產(chǎn)業(yè)化。

3.病死動物無害化處理項目。以養(yǎng)殖密集區(qū)為重點，以縣為單位采用PPP模式建設(shè)一批規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場和屠宰加工廠廢棄物處理與資源化利用示范點，如：建設(shè)公益性病死動物無害化處理中心、村級病死動物無害化處理點、大型畜禽養(yǎng)殖場和屠宰加工廠病死動物無害化處理設(shè)施項目，達到病死動物對環(huán)境零排放零污染的目的。

4.草原生態(tài)建設(shè)項目。目前，全國草原生態(tài)總體惡化局面尚未根本扭轉(zhuǎn)，草原生態(tài)仍很脆弱，中度和重度退化面積仍占1/3以上。大力推進草牧業(yè)領(lǐng)域政府和社會資本合作PPP模式，在規(guī)劃選址、政策創(chuàng)設(shè)、項目報批、資金安排、用地保障等各方面給予充分支持，加快重點工程項目落地，提高草牧業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營、管理和服務(wù)水平。

三、采取PPP模式發(fā)展生態(tài)畜牧業(yè)的成功案例

一是上海市松江區(qū)在畜牧業(yè)重點縣創(chuàng)建一批農(nóng)牧結(jié)合示范場、示范區(qū)，在園區(qū)或整縣制探索建立PPP畜禽糞污綜合利用模式，培育發(fā)展社會化服務(wù)主體，聯(lián)動生態(tài)家庭牧場、標準化生態(tài)示范場和美麗牧場，實現(xiàn)全縣域養(yǎng)殖業(yè)與種植業(yè)資源循環(huán)，畜禽病死糞污資源化利用。

二是為了解決養(yǎng)殖糞水處理難的問題，湖北省仙桃市三伏潭鎮(zhèn)探索出了糞污綜合利用PPP模式。政府出資建設(shè)糞水處理和運行系統(tǒng)，養(yǎng)殖業(yè)主出錢為糞水處理買單，合作社出力負責糞水處理和還田利用。三伏潭鎮(zhèn)政府投資490萬元在36家規(guī)模養(yǎng)殖場建設(shè)了水肥一體化過濾池、糞污集中發(fā)酵處理池、田間輸送管道、吸污車、移動噴灌車、中轉(zhuǎn)池及其他田間工程等。這些設(shè)施設(shè)備交給三伏潭鎮(zhèn)華新蔬菜專業(yè)合作社使用，合作社則定期上門，用吸污車收集養(yǎng)殖戶的糞水，賣給菜農(nóng)種植蔬菜。每年可收集處理畜禽養(yǎng)殖糞污2萬噸，為合作社增收420萬元，取得了明顯的環(huán)保效益和經(jīng)濟效益。

三是四川省遂寧市射洪縣采取PPP模式綜合利用畜禽糞污項目，總投資556.75萬元，其中，省財政補助250萬元，合作伙伴出資216.75萬元，種植基地出資55萬元，21個大型生豬養(yǎng)殖企業(yè)出資35萬元。項目選擇該縣9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的13個規(guī)模種植基地，開展沼肥異地配送服務(wù)，年無害化處理畜禽糞污9.5萬立方米，財政補貼20元/立方米運輸費、養(yǎng)殖業(yè)主和種植業(yè)主各承擔5元/立方米的處理費和使用費。通過項目實施，實現(xiàn)了沼肥還田3.2萬畝，達到了改良土壤、增加產(chǎn)量的目的。

四、推廣應(yīng)用PPP模式發(fā)展生態(tài)畜牧業(yè)的建議

1.設(shè)立精干高效的PPP推進機構(gòu)。推廣PPP模式有利于加快轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開、政事分開；有利于完善財政投入和管理方式，提高財政資金使用效益；有利于打破行業(yè)準入限制，激發(fā)經(jīng)濟活力和創(chuàng)造力。建議采取“政府PPP領(lǐng)導(dǎo)小組+常設(shè)PPP辦公室”的設(shè)立PPP推進機構(gòu)。由PPP推進機構(gòu)牽頭，發(fā)改、財政、金融、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和項目實施機構(gòu)參加。PPP辦公室的主要職能：制定有關(guān)PPP的操作規(guī)程或指南，研究策劃和選定PPP項目，并推進PPP項目規(guī)范、有序?qū)嵤?/p>

2.加大PPP模式宣傳和培訓(xùn)力度。PPP模式在我國是一項新的公共事業(yè)發(fā)展的形式，涉及政府和社會資本各個領(lǐng)域，是一個龐大的系統(tǒng)工程，所以，要在政府及社會各個方面，強化對PPP模式的宣傳，形成積極的廣泛關(guān)注氛圍，廣泛宣傳國外及國內(nèi)PPP模式的成功案例，著重宣傳其社會效益，引起國人和社會資本機構(gòu)的認識，以便政府對PPP模式推進的順利進行。針對PPP項目的特點，充分利用各級教育資源優(yōu)勢，加強對各級政府和所屬部門負責同志以及PPP項目具體參與人員的法律、財務(wù)、管理等方面的培訓(xùn)，提高PPP項目的管理能力和水平。

3.注重發(fā)揮專業(yè)咨詢機構(gòu)的作用。政府要轉(zhuǎn)變思路，購買服務(wù)，找專業(yè)人做專業(yè)事。對于PPP項目的相關(guān)法律規(guī)范及經(jīng)驗積累，政府工作人員仍存在一定不足，利用好第三方中介機構(gòu)的服務(wù)，有必要充分發(fā)揮專業(yè)組織機構(gòu)的優(yōu)勢，如PPP項目管理師、會計師、律師等。研究策劃PPP項目，編制PPP項目實施方案、物有所值評價報告和財政承受能力論證報告，協(xié)助PPP談判和草擬相關(guān)協(xié)議等。PPP實施方案、物有所值評價報告要公開征求社會公眾的意見和建議。重大PPP項目實施方案審批前要召開公眾聽證會，聽取公眾的意見和建議。

4.強化發(fā)展生態(tài)畜牧業(yè)PPP項目可研、申報與實施。廣泛開展畜牧業(yè)綠色發(fā)展示范縣創(chuàng)建活動，構(gòu)建“種植業(yè)—秸稈—畜禽養(yǎng)殖—糞污—有機加工還田”等循環(huán)利用模式。做好PPP項目可行性研究，充分論證、科學(xué)決策，確保合理有效地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。政府應(yīng)建立項目庫，沒入庫的項目不得啟動申報程序。重視并加強社會資本投入生態(tài)畜牧業(yè)的資本審查，尤其要對其投資動機、資金情況、項目前景和經(jīng)營能力等方面進行評估和論證，避免由于社會資本投入生態(tài)畜牧業(yè)的盲目性而導(dǎo)致資本流失。對社會資本投資生態(tài)畜牧業(yè)的實施情況進行全程監(jiān)控，跟蹤投資進度，真正做到優(yōu)勝劣汰。對確定采用PPP模式的項目，通過公開招標、邀請招標等多種方式，公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)管理經(jīng)驗、專業(yè)能力、融資實力以及信用狀況良好的社會資本作為合作伙伴，依法簽訂規(guī)范的項目合同。

5.加強對發(fā)展生態(tài)畜牧業(yè)利用PPP項目的監(jiān)測監(jiān)管。建立和健全項目監(jiān)督體系，采取專家評估、第三方評估、異地評估等方式，對項目實施過程和成效進行評估監(jiān)測，重點對項目建設(shè)進度、政府財政資金使用撥付等重點關(guān)鍵環(huán)節(jié)開展監(jiān)督管理，防止挪用或流失，提高財政資金的使用效率。依托各方面力量構(gòu)建投資綜合監(jiān)管體系，全面掌握投入發(fā)展生態(tài)畜牧業(yè)資金分布和使用情況，及時查風糾偏、堵塞漏洞，促動形成嚴格有效的制約機制，有效提高發(fā)展生態(tài)畜牧業(yè)PPP項目的成功率。