政府行政管理中對于基層政府行政成本問題的研究

金淑璇

摘 要：行政成本作為行政機(jī)關(guān)在行政活動中行駛職權(quán)的應(yīng)用資本，在行政管理領(lǐng)域方面的研究并不深入?；鶎有姓杀具^高或不記成本盲目決策、實施已成為現(xiàn)階段政府行政管理面臨的重要問題，那么，從理論上對基層行政成本的研究就成為客觀現(xiàn)實的發(fā)展需求。本文從行政成本內(nèi)涵入手，分析基層政府行政成本的問題和影響因素，探究解決問題的方法策略。

關(guān)鍵詞：基層政府；行政成本；問題研究；方法策略

行政成本作為政府行政管理中的重要內(nèi)容，受到社會各界的廣泛關(guān)注。而多年來，中國基層行政成本都居高不下。因此合理調(diào)控行政成本就成為現(xiàn)階段行政改革的重要目標(biāo)[1]。一方面，行政成本問題的研究是行政管理科學(xué)化發(fā)展的客觀需要。行政管理科學(xué)化要求行政成本的使用符合客觀發(fā)展規(guī)律，盡可能減少資源消耗，以最少的資本完成高質(zhì)量的行政效益。一方面，行政成本問題的研究是行政管理法制化進(jìn)程的內(nèi)在體現(xiàn)。行政管理法制化的本質(zhì)就是制度制約，法律規(guī)范。那么行政成本作為行政管理的重要部分，將充分與法制化相結(jié)合，從法律規(guī)范，制度約束角度，進(jìn)行行政管理改革。另一方面，行政成本問題的研究是行政管理現(xiàn)代化的迫切需求。在現(xiàn)代行政管理中，無論是管理意識，管理體系，管理制度，管理工具都要與時俱進(jìn)，緊跟現(xiàn)代政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。所以從現(xiàn)代管理角度分析，行政成本問題的研究同樣離不開現(xiàn)代管理的意識，理念和技術(shù)。因此，綜合基層行政管理的未來發(fā)展需要，行政成本問題的研究就被放到行政改革的首要位置。

一、基層行政成本的內(nèi)涵

成本在人類社會發(fā)展過程中有著重要的意義。自從人類通過勞動創(chuàng)造價值以來，不僅不斷積累物質(zhì)財富，還在創(chuàng)造財富的過程中發(fā)生勞動消耗，這種勞動消耗本質(zhì)上就是成本。當(dāng)然隨著剩余價值的不斷出現(xiàn)，市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，成本作為經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，成本的管控也發(fā)生了重要的變化。無論是經(jīng)濟(jì)原則中的成本效益最大化還是馬克思經(jīng)濟(jì)學(xué)中法的貨幣價值表現(xiàn)，都在一定意義上肯定成本與經(jīng)濟(jì)之間的密切關(guān)系。一方面成本以追求利益為主要目標(biāo)，另一方面成本是以貨幣流通的形式實現(xiàn)具體的利益行為。換而言之，成本就是利益獲取所付出的代價。那么根據(jù)成本的內(nèi)涵進(jìn)行分析，我們就可以對行政成本做出以下定義。所謂行政成本就是以行政效益為追求目標(biāo)，而在過程中所消耗的人力、物力、財力的總稱[2]。對于基層行政成本來說，基層行政成本的主體從廣義上講就是基層政府行政機(jī)關(guān)，從狹義上講就是行政部門中的工作人員。當(dāng)然基層行政成本源于民眾勞動財富，那么它的服務(wù)客體就是人民大眾。所謂取之于民，用之于民。那么從基層行政成本的內(nèi)容上看，就是行政制度內(nèi)的所獲取的合法資源，它既包括行政管理預(yù)算內(nèi)的資本支出又包括行政管理預(yù)算外的資金補充。簡而言之，基層成本的內(nèi)容就是為了實現(xiàn)管轄區(qū)域的行政效益，基層行政機(jī)關(guān)及其工作人員在職能實施過程中消耗必要的物質(zhì)資源。正因為基層行政成本的獲取來源于民眾的勞動財富，那么如何在不浪費成本的條件下，順利完成行政目標(biāo)，取得高收益的行政回報就成為行政成本問題的主要研究方向。

二、基層行政成本的問題和影響因素

（一）基層行政成本的問題

首先從國家行政成本的現(xiàn)狀分析，中國作為人口大國，其行政管理結(jié)構(gòu)冗多冗雜。國家行政部門中的基層行政部門繁多。為了保證基層行政部門的運作，國家勢必要不斷增加行政成本。從量化上來看，基層行政成本在逐年提高。自財政部2012年出版的地方財政統(tǒng)計數(shù)據(jù)中指出，到2009年底，基層財政供養(yǎng)人口為5392.6萬人，除卻編制內(nèi)部的公務(wù)員和事業(yè)單位人員，基層行政部門還存在大量準(zhǔn)財政供養(yǎng)人員，其中包含60萬的村委會和8萬個居委會。全部數(shù)量保守算起是7000萬余人。而且每年都以100萬人的數(shù)量遞增。為了供養(yǎng)龐大的基層行政部門，國家需要提供更多的行政成本，以維持基層行政部門的正常運作。龐大的供養(yǎng)消耗在無形中遏制了行政職能的有效實施?；鶎诱B基本的人員供養(yǎng)都做不到，又如何為人民服務(wù)，進(jìn)行政策上的行政管理。

其次從行政成本的使用方向上看，基層行政部門繁多的預(yù)算和制度外的巨大額外收入，導(dǎo)致行政支出嚴(yán)重超出預(yù)算范圍。然而根據(jù)資金的走向分析，很多的成本投入并沒有完全應(yīng)用在謀取民眾公共利益上，反而轉(zhuǎn)為基層行政人員的福利享受消費上。比如公款吃喝，很多基層行政機(jī)關(guān)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展的名義，利用公款進(jìn)行吃喝消費，據(jù)數(shù)量統(tǒng)計，2002年的中國餐飲行業(yè)年度營業(yè)金額超過5000億大關(guān)，其中公款消費貢獻(xiàn)了全部比例的20%。數(shù)值多達(dá)1000億。這個行政成本消費不得不引起國家注意。再比如公款旅游各基層政府經(jīng)常借學(xué)習(xí)之名，利用行政成本進(jìn)行外出旅游，更別提各種行政機(jī)關(guān)的運行費用。高額的非盈利性的成本消費成為基層行政成本消耗居高不下的主要原因。

最后，從基層行政機(jī)構(gòu)的行政效率上看，由于行政人員的工作熱情不高，整體的工作效率十分低下[3]。原本一項簡單的行政工作，往往被拖至期限的最后時刻，甚至是延期辦理。這嚴(yán)重影響著行政工程的效益，增加了行政成本。從工作效率和工作時間上看，也許時間和成本并不成正比，但從廣義上講行政時間也是行政資本，雖然是無法量化的行政成本，但卻是行政工程實施的重要條件。然而時間被浪費在無意義的等待中，很多行政工程都無法得到有效實施，基層行政工作的效益得不到保證，這就是對行政成本的嚴(yán)重浪費。

（二）基層行政成本問題的成因分析

在面對基層行政成本居高不下的問題后，我們從宏觀角度思考基層行政管理背后的成因，做出以下分析。

一方面，從思想意識上看，陳舊的行政管理意識仍然左右著行政管理中的成本使用，影響著行政活動的運行。從表象上看，行政管理人員將管理意識局限在狹隘的部門利益化上面，過度強調(diào)所在部門本身的利益和自身利益，忽視行政部門的本職工作。在這種思想意識下，很多行政工程無法得到有效的實施，當(dāng)面對棘手的工程即或是危及自身利益的工程時，很多部門將工作拒之門外。這種思想的可怕性就在于工作的延遲循環(huán)，一旦利益思維成為定式，那么時間成本將會無限浪費在行政工作上。當(dāng)然這種浪費思想意識還來源于無視成本的傳統(tǒng)觀念。從行政成本的歷史角度分析，行政組織部門本身是不具備成本的創(chuàng)造功能的，行政成本本身來源于民眾的勞動財富。行政成本的轉(zhuǎn)嫁直接導(dǎo)致了行政部門對成本的主觀忽視，無論是貨幣資本還是時間資本，在行政管理人員眼里都是取之不盡的。因而在實際行政管理中，管理人員只重視行政效益，而忽視行政成本。

另一方面，從管理模式上看，我國基層行政管理模式呈現(xiàn)濃厚的官僚主義作風(fēng)。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各基層政府都在加快城市化進(jìn)程的推進(jìn)，不斷發(fā)展地方特色的經(jīng)濟(jì)體。然而在國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展歷史背景下，政府與企業(yè)之間的關(guān)系并沒有完全脫離。基層政府既要執(zhí)行公益服務(wù)職責(zé)，還要兼顧基層經(jīng)濟(jì)干預(yù)。雙重管理只會導(dǎo)致行政成本的提高，影響基層行政管理的效益。

三、基層行政成本問題的主要對策

（一）轉(zhuǎn)變管理理念

意識的轉(zhuǎn)變，是行政成本管理控制的基礎(chǔ)。基層行政管理部門要在思想中摒棄傳統(tǒng)落后的管理思想，正確認(rèn)識行政成本的使用方向。一方面，要建立行政效益優(yōu)先的管理意識。經(jīng)濟(jì)效益是企業(yè)經(jīng)營的核心動力，那么行政效益就是行政管理部門運營的內(nèi)在追求。而基層政府管理部門作為社會公共服務(wù)的主體，不能以經(jīng)濟(jì)利益為運行目標(biāo)，要從民眾的利益為出發(fā)點，合理應(yīng)用行政成本，避免公費的私立化使用。另一方面，要建立以民眾為主的服務(wù)意識。作為社會公益性服務(wù)的主體，基層行政部門的本質(zhì)工作就是服務(wù)民眾，那么樹立以民眾需求為核心的服務(wù)意識就是行政成本控制的最有利手段。通過意識的樹立，行政人員會正確看待行政成本的來源，正視行政成本的使用，提高行政工作效率，降低行政工程的運作工期，降低行政成本，同時將最好的服務(wù)提供給民眾。

（二）優(yōu)化管理模式

優(yōu)化傳統(tǒng)管理模式，構(gòu)建現(xiàn)代化的行政管理模式是有效控制行政成本的重要手段。從職能轉(zhuǎn)變上分析，基層行政管理部門要進(jìn)行政企分離，將國家資本從不必要的管理中分離出來，構(gòu)建現(xiàn)代化的企業(yè)管理行政體系，優(yōu)化行政效益，控制行政成本?？傊挥邪鸦鶎有姓芾韽娜芟蛴邢揶D(zhuǎn)變，才能從原來的冗雜的行政工作中分離出來，才能有更豐富的資金和成本，為民眾提供更有實效的公益性服務(wù)。而這種職能的轉(zhuǎn)變才能為行政成本的控制創(chuàng)造有利的條件。

總之，在行政管理的日趨科學(xué)化、法制化、規(guī)范化的今天，基層行政管理中的成本控制已成為行政管理研究范疇中的重要領(lǐng)域。結(jié)合中國行政發(fā)展的背景和現(xiàn)狀，我們分析行政成本的控制不僅依靠管理意識的轉(zhuǎn)變，還要從管理制度上入手，優(yōu)化管理模式，以優(yōu)化的行政成本提供優(yōu)質(zhì)的行政服務(wù)。

參考文獻(xiàn)：

[1]唐琦玉.基層政府高行政成本的原因分析及控制對策[J].湖湘論壇，2013（6）：61-66.

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[3]趙依楠.基層政府行政成本控制研究[D].長安大學(xué)，2015.