PPP的變遷軌跡與口徑界定

楊婧

一、PPP的變遷軌跡

近年來，PPP作為再一次備受矚目的熱點問題已經(jīng)與之前的PPP有了很大的區(qū)別。根據(jù)目前對其的劃分，PPP經(jīng)歷了大致五個階段。

第一階段：從1984年到1993年，PPP還處于探索階段。隨著改革開放大量外企進入我國，這些外國企業(yè)具有雄厚的資金基礎(chǔ)和技術(shù)基礎(chǔ)，由于良好的政策環(huán)境，一些地方政府在進行公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)過程中，與一些外國企業(yè)簽訂合作協(xié)議，因此當(dāng)時的社會資本以外國資本為主，主要集中在交通、電力等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。這其中深圳沙角B電廠被認為是中國第一個PPP項目，具有里程碑式的紀念意義。就現(xiàn)在看來，該項目其實是廣義PPP模式中的BOT項目。這一時期的PPP項目尚未引起國家的重視，未在國家政策層面廣泛推廣，只是屬于一部分地區(qū)的探索試行。

第二階段：從1993年到2002年，屬于試點階段。在實行分稅制改革之后，中國政府開始在小范圍內(nèi)進行試點。原國家計委選擇了五個項目進行試點，引發(fā)了第一輪的PPP熱潮。但是受到1997年亞洲金融危機的影響，PPP的發(fā)展經(jīng)歷了向下調(diào)整，直到2000年，我國的PPP模式重新起步。本輪PPP投資的社會資本仍然以國外資本為主，但是國內(nèi)的民間資本也嘗試進入。這一階段的PPP項目仍是BOT項目，如來賓B電廠項目。

第三階段：從2003年到2008年，屬于推廣試點階段。該階段中國經(jīng)濟保持高速發(fā)展，在公共設(shè)施方面出現(xiàn)缺口。與此同時，黨的十六屆三中全會明確提出允許民營資本進入公共領(lǐng)域，由此PPP模式開始進入國家大力推廣階段。2004年由中國建設(shè)部出臺《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，被視作為PPP項目的開展確立法律法規(guī)依據(jù)。該階段的PPP出現(xiàn)了許多特許經(jīng)營項目，如北京地鐵四號線項目。

第四階段：從2009年到2012年，是PPP模式的低潮期。由于受到2008年金融危機的影響，中國政府推出“4萬億”刺激經(jīng)濟政策，這使得地方政府財政資金充足，地方融資平臺活躍，民營資本生存空間受到嚴重擠壓，許多以民營資本為主體的PPP項目被迫停止，PPP模式受到重創(chuàng)，再一次經(jīng)歷了向下調(diào)整階段，進入低潮期。但是這一階段也暴露出了PPP模式中存在的問題，為下一階段的發(fā)展積累了寶貴經(jīng)驗。

第五階段：從2013年至今，中國發(fā)展進入新常態(tài)，經(jīng)濟增速放緩，城鎮(zhèn)化持續(xù)推進，公共設(shè)施需求增加，同時地方債務(wù)嚴重，土地財政難以為繼，PPP模式作為民間資本進入公共領(lǐng)域的良好方式，再一次掀起熱潮。以2015年為PPP模式發(fā)展的元年，這一階段，國家政府發(fā)布了許多規(guī)范發(fā)展PPP的文件。其中，最為重要的是2015年5月19日國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、發(fā)改委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》，這將PPP模式提升到了前所未有的戰(zhàn)略高度。PPP項目無論從數(shù)量還是質(zhì)量上都有了一個飛躍，廣泛涵蓋了公共領(lǐng)域的各個方面，如能源、水利、交通、環(huán)境、醫(yī)療等。

二、 PPP的口徑范圍

目前在我國，主要存在有以下三種范圍：傳統(tǒng)的公共部門提供公共服務(wù)模式，本應(yīng)推向市場但仍然以PPP名義進行各種獎勵補貼，真正的公私合作。

第一種類型由公共部門提供公共服務(wù)，這是公共服務(wù)提供的傳統(tǒng)方式，也是經(jīng)典方式。在西方一些已經(jīng)建立現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系的國家，傳統(tǒng)方式仍然是主導(dǎo)方式。通過公共部門治理體系的優(yōu)化建設(shè)，公共部門提供公共服務(wù)可以做到高效率，低成本、公開透明，提高財政資金的使用效率。公共部門提供公共服務(wù)，也會存在各種問題，使得效率目標(biāo)難以實現(xiàn)，即出現(xiàn)政府失靈的問題。

第二種是本可以完全市場化的項目，像一些營利性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施（高速公路等），自身可以實現(xiàn)盈利，但是未推向市場仍然以PPP項目形式進行。對于存在政府失靈，公共部門難以有效提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，可以通過將其完全推向市場的方式進行私有化改革，完全由私營部門提供公共服務(wù)，政府主要通過制定法律法規(guī)、進行規(guī)劃及準(zhǔn)入引導(dǎo)、完善實施監(jiān)管等措施來維護公共利益，這類模式原則上不需要投入財政資金。

第三種PPP是真正的公私合作，是指需要政府購買服務(wù)的PPP項目和采取特許經(jīng)營模式的PPP項目。政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益。投資者按照市場化原則出資，按約定規(guī)則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運營合作項目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化等市場化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。政府對投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任。

三、PPP的口徑界定

由于我國采取大躍進式推進PPP的發(fā)展，將上述三種模式都稱成為PPP模式，這造成了PPP的口徑范圍擴大，致使PPP概念混淆不清，不利于持續(xù)推進PPP的發(fā)展，且極大地擴大了地方政府財政支出的范圍，進而對財政承受能力的判定標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生影響，因此對PPP口徑的清晰界定有利于本文PPP財政承受能力體系的構(gòu)建。

首先我們需要明確的是，PPP的引入是為了提高部分公共領(lǐng)域的效率，緩解政府的債務(wù)壓力，公共部門仍然是公共產(chǎn)品的提供主體，這是政府的職責(zé)所在。對于“公公合作”的模式，理論上并不歸入真正的PPP模式，它仍然屬于廣義上的公共部門在公共領(lǐng)域進行的合作。因此，我們對PPP的主體定位是政府和私人資本的合作。那么政府與社會資本的怎樣進行合作，既使得社會資本積極參與，又使得政府不需要進行補貼？這里我們創(chuàng)新性的提出一種看法，政府與社會資本的合作其實可以看做是政府信用的“出售”。PPP項目相當(dāng)于提供了一個“廣告”平臺，政府憑借自己的資源與信用，吸引社會資本參與，解決問題，而社會資本可以借助這個平臺，在取得合理的回報的基礎(chǔ)上，能宣傳自己，擴大自己的知名度。例如在2018年俄羅斯世界杯這樣的大型賽事上，俄羅斯政府提供場地周圍的廣告牌位，各企業(yè)通過贊助賽事來獲得廣告牌位，由此政府得到贊助解決了資金問題，企業(yè)也得到了自身品牌的宣傳。

其次，對于PPP模式中社會投資主體，雖然真正的PPP要求私人資本作為社會投資主體，但是由于歷史原因，在我國目前的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下，社會投資的主體仍然是國有企業(yè)，專業(yè)技術(shù)和人才也集中于其中，所以現(xiàn)階段我們不應(yīng)該將國有企業(yè)完全排除在外，未來我國PPP的社會投資主體慢慢會轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺速Y本。同時，由于PPP中政府和私人資本雙方具有平等的伙伴關(guān)系，要求社會投資主體具有獨立性，而不應(yīng)該是政府部門主導(dǎo)的或者控制的，因此，要成為社會投資主體的國有企業(yè)應(yīng)該與當(dāng)?shù)卣疀]有關(guān)系，屬于獨立個體。

最后，私人資本參與PPP項目中，雖然公共領(lǐng)域的供給不以盈利為目的，但是必須保證私人資本要獲得合理的收益，否則對于私人資本的吸引力低，參與度不高，但是也不能超過行業(yè)平均水平，使之從中謀利。總之，過高的收益率會給財政支付帶來較大壓力，突破財政承受能力，過低則容易使后期項目采購環(huán)節(jié)流標(biāo)，造成較大的成本損失。因此要想評估一個PPP項目的可行性，歸根結(jié)底是怎樣確定合理的收益率，而不是重點對財政承受能力進行評估，如果對財政能力評估中的收益率的確定合理的話，那么財政承受能力論證才有意義。但是因收益率的確定并不是本文重點，在此不進行論述。

因此，綜上所述本文對PPP的界定是，公共領(lǐng)域里政府和社會資本的一種平等合作，二者共同組建成一個高質(zhì)量的SPV，其中社會資本包括民營資本，獨立的國有資本等，政府通過確定合理的收益率，使得社會資本獲得回報，政府解決公共產(chǎn)品提供問題。