我國糧食安全的保障途徑

江濤

摘 要：保障我國糧食安全的基本方針是實施以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰(zhàn)略，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。本文以我國糧食安全的保障問題為視角，根據(jù)我國糧食安全的實際情況，提出了相應(yīng)的對策。①不能放松支持糧食生產(chǎn)政策力度；②加強糧食綜合生產(chǎn)能力建設(shè)；③多渠道增加農(nóng)業(yè)投入；④不斷推進科技進步；⑤健全糧食宏觀調(diào)控體系；⑥積極推進糧食立法。

關(guān)鍵詞：中國特色；糧食安全； 戰(zhàn)略對策

糧食（grain）是指烹飪食品中各種植物種子總稱，又稱為“谷物”，富含營養(yǎng)物質(zhì)，包括蛋白質(zhì)、維生素、膳食纖維、脂肪等[1]。糧食是穩(wěn)定市場，遏制通貨膨脹的極為重要的物資。列寧說：“物價的基礎(chǔ)是糧食”。這是因為，糧食是每一個人不可缺少的物資。糧食始終是經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和國家安全的基礎(chǔ)，是關(guān)系全局的重大戰(zhàn)略問題。在經(jīng)濟全球化的背景下，影響我國糧食安全的國際因素與國內(nèi)因素相互交錯，進一步加劇了我國糧食安全形勢的不確定性和復(fù)雜性。糧食安全是一個世界性問題，對我國來說，更是一個重大的問題。新中國成立以來，我國始終把農(nóng)業(yè)放在國民經(jīng)濟發(fā)展的首位，千方百計促進糧食生產(chǎn)，較好地解決了人民吃飯問題，也為世界糧食安全做出了巨大貢獻[2]。

1.問題的提出

糧食在經(jīng)濟全球化的背景下，影響我國糧食安全的國際因素與國內(nèi)因素相互交錯，進一步加劇了我國糧食安全形勢的不確定性和復(fù)雜性[3-4]。改革開放以來，我國農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)又取得了長足發(fā)展。特別是2004年以來，在黨中央、國務(wù)院一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策支持下，糧食生產(chǎn)實現(xiàn)連年豐收，國內(nèi)糧食供求形勢明顯改善，保證了居民食物消費和經(jīng)濟發(fā)展對糧食的基本需求。特別是近年來，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程加快、耕地面積逐年減少、居民消費水平日益提高的情況下，實現(xiàn)了糧食產(chǎn)量的穩(wěn)定增長，保證了居民食物消費和經(jīng)濟社會發(fā)展對糧食的基本需求。近10多年來，我國糧食自給率基本保持在95%以上。2018年全國糧食總產(chǎn)量6.25億噸，比2017年增加0.07億噸，增長0.01%。隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展和二胎生育的提倡，我國糧食供應(yīng)的需求也在逐年遞增。在目前我國經(jīng)濟、政治、軍事等綜合實力不斷上升的背景下，應(yīng)該改變國家糧食安全完全靠自給率來解決的戰(zhàn)略，轉(zhuǎn)為糧食控制力的戰(zhàn)略來保證我國的糧食供給，在可控的范圍內(nèi)盡量減少中國土地資源的快速消耗。通過我國“一帶一路”戰(zhàn)略建立我國糧食安全和農(nóng)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展長效機制，建立中國糧食多元化的供給路徑保障機制。

糧食在人類社會生活中占有極其重要的地位，這是因為糧食是人類賴以生存的最基本的生活必需品，是人們從事其他一切活動的前提。糧食安全，是個永恒的話題，尤其是對于我們這樣一個擁有著龐大人口的國度，糧食安全問題有著比任何國家都重要的意義。根據(jù)《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要（2008-2020年）》（表1）。我國糧食安全的目標與路徑，必須大力增產(chǎn)糧食，確保糧食安全是實現(xiàn)世界和平與發(fā)展的一項不可忽視的長期而緊迫的任務(wù)[5]（ 表1）。中國是一個地道的人口大國，如果糧食出了問題，那就是關(guān)乎社會穩(wěn)定和人命關(guān)天的大事。

2.新時期確保國家糧食安全的思考

民以食為天，食以安為先。黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導(dǎo)下，我國糧食生產(chǎn)連獲豐收，安全形勢持續(xù)向好。但作為13億多人口的大國，糧食安全什么時候都不能輕言過關(guān)；保證中國人的飯碗要牢牢端在自己手中，不能有絲毫含糊。從糧食生產(chǎn)看，在產(chǎn)量保持較高水平的同時，結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯，品種間供過于求和供給不足并存。從糧食消費看，人民群眾的需求正在從“吃得飽”向“吃得好”“吃得健康”“吃得放心”“吃得便利”躍升，但綠色優(yōu)質(zhì)糧油供給不足，流通效率偏低，服務(wù)水平不高。同時，種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整，輪作休耕的實施，不合理庫存消化的加快，價格形成機制的完善，都將給糧食供需和市場形勢帶來新變化，對在更高層次上實現(xiàn)糧食供需動態(tài)平衡提出了新要求。未來我們必須要圍繞著盡快構(gòu)建新形勢下國家糧食安全戰(zhàn)略體系，做好任務(wù)落實、長遠規(guī)劃等工作，確保國家糧食安全保障水平進一步提高，為經(jīng)濟社會發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)[6]。中國每年新增幾百萬人口，糧食供應(yīng)壓力越來越大……我們的基本方針是立足國內(nèi)資源，實現(xiàn)糧食基本自給。研究中國的糧食安全問題，不能就糧食談糧食問題，必須從更深的層次上找出其根源，以采取治本之策。

2.1.不能放松支持糧食生產(chǎn)政策力度

保障國家糧食安全前提條件是保證糧食播種面積不低于16.5億畝（保證糧食播種面積）、持續(xù)提高主要糧食單產(chǎn)（攻單產(chǎn)）和合理控制人口增長、科學引導(dǎo)消費[7]。在保障12億畝糧食用地、16.5億畝糧食播種面積的基礎(chǔ)上，通過自主創(chuàng)新培育突破性新品種及其研制綜合配套技術(shù)，持續(xù)提高單位產(chǎn)出，是確保中國糧食安全的第一選擇，也是長期的戰(zhàn)略選擇和根本出路，應(yīng)該從以下入手。為此：

一是要把思想認識統(tǒng)一到中央的決策和部署上，解決好“三農(nóng)”問題，加大政策支持力度，調(diào)動和保護農(nóng)民種糧積極性。十九大報告指出：農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重。堅決實行最嚴格的耕地保護制度。關(guān)鍵是切實落實《農(nóng)村土地承包法》，把土地的權(quán)利真正交給農(nóng)民，通過農(nóng)民的權(quán)利限制對土地的過度征占。

二是必需穩(wěn)定黨和政府在農(nóng)村的基本政策，深化農(nóng)村改革，不斷推進農(nóng)業(yè)科技進步，積極發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，形成生產(chǎn)、加工、銷售有機結(jié)合和相互促進的機制，推動糧食向商品化、專業(yè)化、現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變。充分利用資源，健全和規(guī)范國家糧食儲備體系， 提高糧食質(zhì)量安全水平，多渠道增加農(nóng)業(yè)投入，加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保護和改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。

三是必須保護好農(nóng)民種糧積極性。誰來種糧？怎么種糧？核心是要讓糧食生產(chǎn)有利可圖。中國已經(jīng)建立起來的糧食直補、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補貼、良種補貼和農(nóng)機購置補貼等政策措施效果明顯，需要堅持。必須加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，更加注重生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)安全農(nóng)產(chǎn)品。這就需要培育出一批專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、合作社和涉農(nóng)企業(yè)等新型主體。

四是盡快形成長期穩(wěn)定增長的轉(zhuǎn)移支付機制，使糧食主產(chǎn)地的財政收入達到全國平均水平，提高地方政府抓糧積極性。要給農(nóng)業(yè)插上科技的翅膀，按照增產(chǎn)增效并重、良種良法配套、農(nóng)機農(nóng)藝結(jié)合、生產(chǎn)生態(tài)協(xié)調(diào)的原則，促進農(nóng)業(yè)技術(shù)集成化、勞動過程機械化、生產(chǎn)經(jīng)營信息化、安全環(huán)保法治化，加快構(gòu)建適應(yīng)高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、安全農(nóng)業(yè)發(fā)展要求的技術(shù)體系。

五是做好糧食儲備是確保國家糧食安全的核心環(huán)節(jié)，也是國家糧食安全的重大戰(zhàn)略?？v觀世界各國，無論貧窮，還是富有，無論過去，還是現(xiàn)在[8]。儲備糧食早已不算什么新鮮事，但這也恰恰說明糧食儲備的重要性。守住“種糧賣得出、吃糧買得到”糧食流通工作底線，保持糧食供求基本平衡和價格基本穩(wěn)定，促進糧食增產(chǎn)農(nóng)民增收和糧食流通現(xiàn)代化，確保國家糧食安全為目標的社會活動[8]。

2.2.加強糧食綜合生產(chǎn)能力建設(shè)

自古以來，國以民為本，民以食為天，食以糧為源[9]。糧食安全問題歷來處于治國安邦之首，具有戰(zhàn)略性主導(dǎo)地位，是經(jīng)濟得以快速發(fā)展、社會得以保持穩(wěn)定的根本因素。為此：

一是大力加強農(nóng)田水利建設(shè)。積極發(fā)展節(jié)水灌溉，增強抗災(zāi)能力，加快種子培育更新步伐。要以財政投入為主，并引導(dǎo)金融資本和社會資金，大力加強高標準農(nóng)田建設(shè)，著力提高土地生產(chǎn)率和水資源利用率。加強以農(nóng)田水利為重點的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推廣優(yōu)良品種、改進耕種方式，加強防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)。繼續(xù)穩(wěn)步提高最低收購價格，引導(dǎo)市場糧價保持在合理水平。繼續(xù)通過采取價格支持、增加補貼等多種方式，逐步提高種糧的比較效益。增加中央和省級財政小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補助專項資金規(guī)模。

二是加強農(nóng)業(yè)物質(zhì)裝備能力建設(shè)。 農(nóng)業(yè)物質(zhì)裝備是提高糧食綜合生產(chǎn)能力的重要條件。 要加快推進農(nóng)業(yè)機械化，加大對農(nóng)民購置大型農(nóng)機具的補貼力度，完善農(nóng)機服務(wù)機制，組織好農(nóng)機跨區(qū)作業(yè)，擴大北方旱區(qū)保護性耕作試點范圍。開發(fā)優(yōu)質(zhì)、高效、低價、安全的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料化肥是地力的重要補充，農(nóng)膜是積溫的重要調(diào)節(jié)， 農(nóng)藥是作物健康的重要保障， 農(nóng)機是人力和畜力的重要延伸。要促進農(nóng)資工業(yè)加快發(fā)展，擴大生產(chǎn)，穩(wěn)定價格，鼓勵農(nóng)民多投入。同時，要引導(dǎo)農(nóng)民科學施肥、合理用藥，提高使用效率，降低成本，減少污染。加強化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的生產(chǎn)和流通管理，穩(wěn)定市場價格。切實保障農(nóng)業(yè)用電需要，杜絕亂收費。積極引導(dǎo)和鼓勵發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)。

三是加強農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化和市場開拓能力建設(shè)。加強糧食產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化和市場開拓能力建設(shè)。適應(yīng)人們生活水平的提高和消費多樣化的需求，農(nóng)業(yè)不僅要提供更多的初級產(chǎn)品，而且要提供豐富的加工制成品。 要重點支持糧食主產(chǎn)區(qū)立足資源優(yōu)勢，發(fā)展糧食產(chǎn)品加工業(yè)， 加快形成富有活力的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。積極推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，建立產(chǎn)加銷一體化的高效產(chǎn)業(yè)體系，鼓勵龍頭企業(yè)以多種利益聯(lián)結(jié)方式，帶動基地和農(nóng)戶發(fā)展。 大力開拓農(nóng)產(chǎn)品市場，增辟農(nóng)產(chǎn)品流通渠道，發(fā)展相關(guān)的商貿(mào)業(yè)和服務(wù)業(yè)，促進農(nóng)產(chǎn)品價值的順利實現(xiàn)。

四是加強提高復(fù)種指數(shù)建設(shè)。自1978年以來，我國農(nóng)作物播種面積、糧食（玉米、小麥、豆類）作物播種面積處于下降趨勢（表2） 。其主要原因是中國經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和科技水平的提高保證了近14億人民的吃飯問題。2016年中國農(nóng)作物的播種面積約1.51億hm2，較2015年下降約14.7%。全國耕地復(fù)種指數(shù)約121.9%。距理論值尚有78.1%的上升空間。采用大食物的觀點，解決人類為生存所需要的充足的營養(yǎng)物質(zhì)。利用高新技術(shù)，開墾荒地、荒沙，開發(fā)利用300萬hm2的海洋國土，通過發(fā)展草食畜牧業(yè)和水產(chǎn)業(yè)等增加其他食物來源。

五是保護耕地資源建設(shè)。人口持續(xù)上漲加大了用地需求。一方面隨著我們生活水平的不斷提高，糧食需求將持續(xù)增長；另一方面全國耕地資源不斷減少，人口與耕地一增一減，使人地矛盾更加嚴峻（表3）。我們要緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立新發(fā)展理念，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，堅守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度，像保護大熊貓一樣保護耕地，著力加強耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護，著力加強耕地管控、建設(shè)、激勵多措并舉保護，采取更加有力措施，依法加強耕地占補平衡規(guī)范管理，落實藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，提高糧食綜合生產(chǎn)能力，保障國家糧食安全。

2.3.多渠道增加農(nóng)業(yè)投入

農(nóng)業(yè)投入是農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵，農(nóng)業(yè)投入的增減變化，直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。多層次、多渠道增加對農(nóng)業(yè)的投入，是穩(wěn)定農(nóng)業(yè)、發(fā)展農(nóng)業(yè)的關(guān)鍵所在，也是建立農(nóng)業(yè)投入機制的根本立足點。

一是結(jié)合實際，進一步加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，以改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀，促進農(nóng)業(yè)的發(fā)展。政府必須加大對農(nóng)業(yè)的投入力度，積極發(fā)揮國家資金投入對社會資金的帶動作用，將增加農(nóng)民收入和糧食生產(chǎn)緊密結(jié)合。同時，要適當增加對農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)村教育和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。

二是認真落實中共中央國務(wù)院《關(guān)于切實加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)進一步促進農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》，加大對優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)業(yè)工程項目的支持力度，使更多的產(chǎn)糧大省成為國家優(yōu)質(zhì)專用糧生產(chǎn)基地，為保證國家糧食安全做出新的貢獻。

三是國家必須持續(xù)加大對糧食生產(chǎn)者的補貼力度，使其收入不低于種植經(jīng)濟作物等的收入水平，進而達到不低于外出務(wù)工收入水平，最終達到社會平均收入水平，確保種糧積極性。

四是搞好糧食主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)基地建設(shè)，加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，改善糧食生產(chǎn)條件，提高糧食產(chǎn)量。建立以小型農(nóng)村水利為主的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的長效機制。中央要對此部分進行補助或補貼。

五是實施糧食增產(chǎn)工程。由“藏糧于庫”向“藏糧于地”與“藏糧于庫”有機結(jié)合轉(zhuǎn)變。把保護耕地、培肥地力，依靠科技、提高單產(chǎn)，作為保護和提高糧食綜合生產(chǎn)能力的重要措施來抓。

六是國家要加大糧食作物科研投資力度，要引進培育優(yōu)良品種，提高糧食質(zhì)量。進入21世紀，隨著全球化、市場化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展和全球貿(mào)易一體化格局的逐步形成，種業(yè)科技已成為世界農(nóng)業(yè)競爭與控制的戰(zhàn)略高地。優(yōu)良品種是種業(yè)科技創(chuàng)新的核心，也是農(nóng)業(yè)科技進步的基礎(chǔ)。支持有實力的“育繁推一體化”種子企業(yè)建立商業(yè)化育種體系。優(yōu)化種業(yè)市場環(huán)境，加強知識產(chǎn)權(quán)保護，為企業(yè)公平競爭和持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件，使優(yōu)勢企業(yè)能夠在競爭和創(chuàng)新發(fā)展中逐步壯大。制定扶持政策，鼓勵科研資源向企業(yè)流動，鼓勵企業(yè)加大創(chuàng)新投入，在育種經(jīng)費上逐步向企業(yè)傾斜等。加強糧食良種繁育等核心技術(shù)、關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)和推廣工作。七是加大農(nóng)機購置補貼力度，特別是提高大中型農(nóng)業(yè)機械的補貼率，進一步健全以縣（區(qū)、市）級農(nóng)機技術(shù)推廣站為中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)機技術(shù)推廣站為骨干、農(nóng)機專業(yè)戶為基礎(chǔ)的三級農(nóng)機技術(shù)推廣網(wǎng)絡(luò)，努力提高農(nóng)業(yè)機械化生產(chǎn)水平，提高糧食生產(chǎn)效率，降低勞動強度。

2.4.不斷推進科技進步

馬克思、恩格斯在一百多年前考察了科學技術(shù)在工業(yè)革命過程中的重大作用，得出了科學是“一種在歷史上起推動作用的革命力量”的著名論斷。鄧小平同志曾在1977年全國科學大會上指出“科學技術(shù)是生產(chǎn)力”，后來又進一步提出“科學技術(shù)是第一生產(chǎn)力”。近些年來，糧食作物科研突破性的成果不多，農(nóng)民迫切需要的新品種、新技術(shù)、新器械相對比較缺乏[10]。糧食是人類賴以生存的首要物質(zhì)基礎(chǔ)，當前提高我國糧食生產(chǎn)能力的各種制約因素日益凸顯，要解決我國的糧食安全問題，關(guān)鍵是依靠農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，核心在于必須培育出適宜我國糧食生產(chǎn)發(fā)展的新品種，從根本上保障國家的糧食安全。

一是加快糧食科技成果推廣應(yīng)用。加大科技推廣服務(wù)力度，堅持以“先進性、適用性、可靠性、安全性、節(jié)約性、有效性”為標準，遴選成熟科研成果。遵循科學規(guī)律，按照國家推廣應(yīng)用新技術(shù)、新裝備有關(guān)政策法規(guī)，制定糧食行業(yè)科技成果推廣辦法。探索糧食行業(yè)“科技特派員”試點，強化農(nóng)村糧食產(chǎn)后科技服務(wù)。

二是重點支持健全農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣網(wǎng)絡(luò)，大力推廣糧食新品種、先進種植技術(shù)、新農(nóng)藥、新肥料，提高糧食單產(chǎn)水平和產(chǎn)品質(zhì)量，增強糧食市場競爭力。加大對農(nóng)業(yè)種養(yǎng)業(yè)良種體系、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新與應(yīng)用體系、動植物保護體系、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系、農(nóng)產(chǎn)品市場信息體系、農(nóng)業(yè)資源與生態(tài)保護體系、農(nóng)業(yè)社會化與管理體系等“七大體系”建設(shè)的支持力度。保障國家糧食安全，需要依靠科技創(chuàng)新，構(gòu)建三大技術(shù)體系，即防災(zāi)減災(zāi)科技支撐體系、信息農(nóng)機農(nóng)藝相結(jié)合的生產(chǎn)技術(shù)體系和儲運加工高效利用體系。從產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后三個環(huán)節(jié)保障糧食生產(chǎn)，引領(lǐng)糧食生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。

三是加強科研攻關(guān)和技術(shù)推廣應(yīng)用，提高糧食品質(zhì)和單產(chǎn)水平，降低生產(chǎn)成本。集中物力、財力和技術(shù)，加大政策扶持力度，保護調(diào)動糧食主產(chǎn)區(qū)和種糧農(nóng)民的積極性。爭取到2020年前后，形成農(nóng)業(yè)知識創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化創(chuàng)新三位一體的國家農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新工程保障體系，基本適應(yīng)農(nóng)業(yè)科技自身發(fā)展規(guī)律和我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展需要。加強質(zhì)量監(jiān)測的研究和技術(shù)推廣隊伍的建設(shè)，確保糧食單產(chǎn)水平和產(chǎn)品質(zhì)量不斷提高。完善重大農(nóng)業(yè)科技項目的管理體制。建議考慮設(shè)立國家農(nóng)業(yè)專家委員會，研究重大農(nóng)業(yè)科技發(fā)展戰(zhàn)略，每年確立幾個重大農(nóng)業(yè)科研項目，并進行項目委托等。

四是重點支持糧食品種資源、轉(zhuǎn)基因技術(shù)、節(jié)水灌溉技術(shù)、旱作農(nóng)業(yè)技術(shù)的研究。集中資金，集中人才，大力開展糧食作物新品種、新技術(shù)、新器械的研究，力爭在短期內(nèi)有所突破。要整合農(nóng)業(yè)資源，集中財力，加大對糧食主產(chǎn)區(qū)的投資力度。以改造中低產(chǎn)田、農(nóng)田水利建設(shè)、土地開發(fā)整理，完善農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)體系為重點，提高糧食生產(chǎn)的科技水平。

五是將新型農(nóng)業(yè)科技與農(nóng)業(yè)推廣補貼結(jié)合起來，重點扶持發(fā)展科技含量高效果好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的推廣和應(yīng)用，放活農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)和科研人員，形成綠色新型農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣普及網(wǎng)絡(luò)。重點加強縣級推廣部門的建設(shè)，使之成為向上連接各級科研機構(gòu)，向下連接農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)村合作組織、專業(yè)農(nóng)戶、示范農(nóng)戶、村級農(nóng)業(yè)技術(shù)員（村干部）等的紐帶。隨著取消農(nóng)業(yè)稅等一系列農(nóng)村改革政策的實施，農(nóng)村基層組織的職能將發(fā)生很大變化，應(yīng)當加強鄉(xiāng)村干部在技術(shù)推廣方面可以發(fā)揮的作用。要增加農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費投入，積極解決省級和市縣級糧食生產(chǎn)科研經(jīng)費不足問題。

六是抓住機遇，加強糧油食品的研究和新產(chǎn)品開發(fā)工作，積極調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，在繼續(xù)保持發(fā)展基本產(chǎn)品和大眾化食品的基礎(chǔ)上，密切注視國內(nèi)外糧油產(chǎn)品發(fā)展新動態(tài)，發(fā)展一些有特色的技術(shù)含量高的食品，立足站穩(wěn)國內(nèi)市場，努力開辟國際市場。

2.5.健全糧食宏觀調(diào)控體系

當前，國內(nèi)糧食市場運行多重矛盾交織、新老問題疊加，部分糧食品種階段性供過于求特征明顯，糧食流通服務(wù)和加工轉(zhuǎn)化產(chǎn)品有效供給不足，糧食“去庫存”任務(wù)艱巨，現(xiàn)行收儲制度需加快改革完善等，充分說明中國糧食領(lǐng)域的主要矛盾已經(jīng)由總量矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾，矛盾的主要方面在供給側(cè)。

一是進一步完善“米袋子”行政首長負責制。進一步明確其權(quán)利、責任、義務(wù)，同時，建立嚴格有效的考核制度。將不同部門出臺的有關(guān)糧食生產(chǎn)、流通、消費、進出口、糧食儲備等有關(guān)的內(nèi)容進行統(tǒng)一規(guī)范，完善糧食生產(chǎn)、儲存、加工、流通領(lǐng)域的準入制度和監(jiān)管機制。建立國家糧食安全預(yù)警系統(tǒng)，加大應(yīng)急保障經(jīng)費、應(yīng)急物資、應(yīng)急設(shè)備的投入力度，整合現(xiàn)有全社會糧食企業(yè)資源，提高成品糧應(yīng)急加工能力，加大對糧食應(yīng)急預(yù)案的學習和培訓力度，定期開展多種形式的糧食應(yīng)急演練，提高演練仿真效果，增強在糧食應(yīng)急保障中的實戰(zhàn)能力。著力抓好糧食收購，進一步增強糧食企業(yè)的市場主體意識，突出收購工作位置，努力創(chuàng)新服務(wù)方式促進種糧農(nóng)民增產(chǎn)增收，努力挖掘市場潛力掌握更多優(yōu)質(zhì)糧源，全面完成市縣下達的糧食收購任務(wù)，力爭多收糧、收好糧。

二是全面加強儲備糧管理。堅持基本立足國內(nèi)糧食供給的方針和“努力實現(xiàn)糧食供求緊平衡”，是糧食流通工作的目標。按照市場經(jīng)濟條件下糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)律，大力發(fā)展糧食轉(zhuǎn)化和加工，推進糧食產(chǎn)業(yè)化，建設(shè)競爭力強的糧食產(chǎn)業(yè)體系。各承儲企業(yè)認真貫徹儲備糧管理規(guī)范，扎實開展儲糧安全檢查，確保儲備糧質(zhì)量安全。要按現(xiàn)代糧食流通產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求盡快構(gòu)建“網(wǎng)絡(luò)健全、儲備合理、調(diào)控有力、運轉(zhuǎn)高效”的糧食安全保障體系，構(gòu)建“龍頭帶動、科技支撐、產(chǎn)銷對接、貨暢其流”的糧食產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營體系，構(gòu)建“權(quán)責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、管理到位”的糧食流通監(jiān)督檢查體系。進一步處理好改革與發(fā)展、服從與服務(wù)、市場與依法的關(guān)系，更好地適應(yīng)糧食購銷市場化改革的需要，創(chuàng)造性地做好糧食工作。抓好糧食流通統(tǒng)計工作。深化糧食流通統(tǒng)計改革，認真落實好新統(tǒng)計制度，提高統(tǒng)計質(zhì)量，強化糧情動態(tài)監(jiān)測，加強對糧油供求形勢、市場前景的分析研判，增強宏觀調(diào)控的前瞻性和針對性。

三是把節(jié)糧愛糧宣傳教育貫穿到糧食流通各環(huán)節(jié)，減少糧食浪費。組織愛糧節(jié)糧志愿者隊伍，走村入戶、深入田間地頭，宣傳國家糧食政策，要通過具體的糧食加工、倉儲和質(zhì)量檢驗等知識的介紹，生動地向中小學生講解愛糧節(jié)糧的重要意義，使其能夠掌握基本的愛糧節(jié)糧知識，了解糧食安全的現(xiàn)狀，以進一步培養(yǎng)學生愛糧節(jié)糧的習慣。要深入開展糧油科學消費知識進社區(qū)進廣場活動，向社區(qū)群眾宣講糧食科普知識，普及科學購糧、存糧、烹飪、節(jié)糧等技巧，把放心糧油“六進”活動與愛糧節(jié)糧宣傳教育活動結(jié)合起來，增強全社會愛糧節(jié)糧意識。開展“放心糧油進萬家”活動，宣傳糧油科普知識，推介放心糧油產(chǎn)品，擴大放心糧油在全社會的影響力。

四是必須立足口糧充分安全，保障糧食、食物及農(nóng)產(chǎn)品的國家安全。保障口糧充分安全，就是確保我國口糧消費95%以上立足國內(nèi)生產(chǎn)，并利用國際市場進行調(diào)劑余缺，滿足多樣化消費和不同層次人群的需求[11]。保障飼料、工業(yè)用糧自主安全，利用國際市場做必要補充。保障食物可調(diào)安全，滿足城鄉(xiāng)居民健康合理的膳食需求和食物偏好，依照營養(yǎng)價值和綠色食用標準，在世界食物市場可調(diào)的基礎(chǔ)上保障食物安全[12]。保障農(nóng)產(chǎn)品可控安全，在可控的安全水平和范圍內(nèi)，充分利用國內(nèi)外兩種資源和兩個市場，保障我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定供給的永續(xù)提高[13] ，中國是一個擁有13億多人口的國家。中國以占世界不到10%的耕地，養(yǎng)活了22%的人口，為實現(xiàn)世界糧食安全作出了積極貢獻（表4）。

2.6.積極推進糧食立法

民以食為天，對于國家、民生事關(guān)重大的糧食生產(chǎn)、流通、消費和安全，有必要以國家統(tǒng)一立法的形式加以規(guī)范[14]。但目前，中國尚沒有關(guān)于“糧食生產(chǎn)、流通、消費和安全”完整過程的統(tǒng)一專項立法，糧食立法散見于各種相關(guān)的法律、行政法規(guī)之中，致使糧食生產(chǎn)和管理處于缺法難依的窘境。加快推動《糧食法》立法，修訂《糧食流通管理條例》和《中央儲備糧管理條例》，為深化改革提供支撐，一是明確界定糧食流通管理環(huán)節(jié)各部門職責，做到權(quán)責一致，分工明確，形成合力；二是適應(yīng)新形勢新要求，進一步加強糧食宏觀調(diào)控，新增強化糧食質(zhì)量安全監(jiān)管的相關(guān)內(nèi)容，進一步強化對政府糧食儲備和政策性糧食的監(jiān)管；三是進一步完善罰則，加大糧食流通違法違規(guī)行為處罰力度。于法有據(jù)，才能抓而有效。

我國是糧食生產(chǎn)和消費大國，但是目前并沒有糧食法，這是一個很大的缺陷。從糧食管理體制上來講，目前我國糧食市場體系正處于宏觀調(diào)控下的完善階段，需要一部法律予以規(guī)范；從糧食生產(chǎn)體制而言，我們已從重視糧食生產(chǎn)量的擴張逐步過渡到追求糧食生產(chǎn)質(zhì)量提高的階段。在這個階段，我們更需要糧食法來保障糧食生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。過去我們只重視數(shù)量，現(xiàn)在我們更要重視“量”“質(zhì)”“效”的結(jié)合，新目標也需要法律保障；從糧食流通而言，我國的糧食經(jīng)歷了供不應(yīng)求、供求平衡、供應(yīng)略大于需求這三個發(fā)展階段，當前正處于糧食供給略大于需求的時期。這就存在糧食少了不安全、多了則存在賣糧難的問題，這樣的平衡也需要法律進行調(diào)整；從糧食消費而言，我們經(jīng)歷了溫飽型消費、小康型消費、富裕型消費三個發(fā)展階段，當前正處于全社會小康少數(shù)人富裕的消費階段時期，模仿型消費階段基本結(jié)束，個性化多樣化消費方式漸成主流，這種適度可持續(xù)消費需要法律依據(jù)；從中國糧食所有制來看，中國的糧食經(jīng)濟所有制經(jīng)歷了國有制經(jīng)濟時期到糧食多種所有制經(jīng)濟的時期，多種所有制關(guān)系的處理也需要有法律依據(jù)；再從中國糧食問題的解決方式來看，我們也經(jīng)歷了重生產(chǎn)輕流通、重數(shù)量輕質(zhì)量和效益的階段，目前則迎來了重視生產(chǎn)也重視流通，穩(wěn)產(chǎn)量重質(zhì)量提效益的時期。過去，我們解決糧食問題主要是依靠高投資、高污染、高消費、高補貼，這種增長模式已經(jīng)難以維系，在新時期，需要有一個法律依據(jù)。所以我們要盡快出臺糧食法[15]。

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