珠海市社會(huì)投資工程項(xiàng)目審批改革研究

文/邱遠(yuǎn)生

一、背景

2017年11月，世界銀行發(fā)布《2018年?duì)I商環(huán)境報(bào)告：改革創(chuàng)造就業(yè)》，對全球190個(gè)經(jīng)濟(jì)體的營商環(huán)境進(jìn)行評估，中國大陸“辦理施工許可”時(shí)間247.1天，施工許可指標(biāo)得分47.28分，排名第172位。世界銀行對施工許可指標(biāo)的衡量因素主要涉及4個(gè)：手續(xù)個(gè)數(shù)、時(shí)間天數(shù)、成本（按照倉庫價(jià)值的百分比）和建筑質(zhì)量控制指數(shù)。

2018年5月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2018〕33號(hào)）（以下簡稱國辦發(fā)〔2018〕33號(hào)文），提出要將我國的工程建設(shè)項(xiàng)目審批時(shí)間由平均200多個(gè)工作日壓減至120個(gè)工作日。2018年10月，世界銀行發(fā)布《2019年?duì)I商環(huán)境報(bào)告：為改革而培訓(xùn)》，中國大陸“辦理施工許可”時(shí)間155.1天，施工許可指標(biāo)得分65.16分，排名 提升至121位。

在國辦發(fā)〔2018〕33號(hào)文的指導(dǎo)下，全國各地陸續(xù)出臺(tái)地方的審批改革方案。珠海市社會(huì)投資工程項(xiàng)目目前全流程審批時(shí)間平均約137天，對標(biāo)先進(jìn)地區(qū)仍有較大的改革提升空間。在深化“放管服”改革和深化營商環(huán)境綜合改革部署的背景下，珠海作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)和珠江西岸核心城市，加快推進(jìn)工程建設(shè)項(xiàng)目審批改革顯得尤為迫切。

二、珠海市審批改革回顧

近年來，珠海市開展了多輪建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革，并取得一定實(shí)效。2009年12月，印發(fā)《珠海市建設(shè)工程項(xiàng)目行政審批管理辦法》（珠府〔2009〕180號(hào)），要求所有審批事項(xiàng)進(jìn)駐市行政服務(wù)中心，設(shè)置建設(shè)工程項(xiàng)目行政審批綜合接辦窗口，實(shí)行授權(quán)審批代表快速審批制度。

2013年12月，印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化建設(shè)工程行政審批管理實(shí)施方案（試行）的通知》（珠府辦〔2013〕59號(hào)），對行政審批環(huán)節(jié)實(shí)行集裝箱式管理，整合為立項(xiàng)、用地審批、規(guī)劃報(bào)建、施工許可和竣工驗(yàn)收5個(gè)階段實(shí)行并聯(lián)審批。

2016年3月，印發(fā)《珠海市推進(jìn)企業(yè)投資項(xiàng)目建設(shè)審批改革加快項(xiàng)目落地試點(diǎn)方案》（珠府辦〔2016〕4號(hào)），在4個(gè)試點(diǎn)區(qū)域?qū)Ξa(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目通過行政許可事項(xiàng)分類改革，對具備條件的報(bào)建手續(xù)推行“先建后驗(yàn)”，優(yōu)化審批流程，實(shí)施“承諾制+備案制”審批方式，加快項(xiàng)目落地建設(shè)。

2018年2月，印發(fā)《珠海市降低制造業(yè)企業(yè)成本支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展若干政策措施的實(shí)施細(xì)則》（珠發(fā)改審〔2018〕8號(hào)），通過取消、合并審批事項(xiàng)，委托第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施，改為部門間征求意見等措施，將建設(shè)工程項(xiàng)目審批事項(xiàng)由原來的110項(xiàng)，精簡為71項(xiàng)（不含省級(jí)審批權(quán)限的事項(xiàng)）。

三、存在的問題

通過選取近兩年珠海市10個(gè)社會(huì)投資工程項(xiàng)目（包括工業(yè)和房地產(chǎn)等不同行業(yè)類別的項(xiàng)目）進(jìn)行調(diào)查研究，社會(huì)投資工程項(xiàng)目開工前報(bào)建平均辦理時(shí)間98個(gè)工作日，最長辦理時(shí)間162個(gè)工作日，最多申請材料142件（見下表），存在的主要問題如下：

珠海市投資項(xiàng)目報(bào)建審批調(diào)查表

1.辦理環(huán)節(jié)多

10個(gè)項(xiàng)目中，從土地成交確認(rèn)到施工許可的全過程，最多需要辦理的環(huán)節(jié)有20個(gè)，包括環(huán)境影響評價(jià)審查、交通影響評價(jià)審查、規(guī)劃設(shè)計(jì)方案審查、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、人防工程標(biāo)準(zhǔn)審查、人防施工圖備案、供水設(shè)計(jì)方案審查、供電設(shè)計(jì)方案審查、防雷設(shè)計(jì)審圖、施工圖設(shè)計(jì)文件審查、建筑工程消防設(shè)計(jì)審核、施工許可證核發(fā)、建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督備案、建設(shè)工程安全監(jiān)督備案等。上述環(huán)節(jié)涉及10多個(gè)部門，由于各環(huán)節(jié)相對獨(dú)立且部分環(huán)節(jié)必須串聯(lián)辦理，即使每個(gè)環(huán)節(jié)只跑1次，企業(yè)總體上還是需要來回奔波于各個(gè)部門之間辦理。部分環(huán)節(jié)沒有精簡，如招標(biāo)控制價(jià)備案和施工合同備案等環(huán)節(jié)沒有取消。部分環(huán)節(jié)沒有優(yōu)化整合，如規(guī)劃設(shè)計(jì)方案審查作為建設(shè)工程規(guī)劃許可證核發(fā)的前置審批條件，未合并辦理。

2.辦理時(shí)間長

10個(gè)項(xiàng)目中，從土地成交確認(rèn)到施工許可的全過程，最長辦理時(shí)間162個(gè)工作日。一是施工圖審查流程沒有優(yōu)化，未能做到集中受理和審圖。施工圖設(shè)計(jì)文件除送給審圖機(jī)構(gòu)審查外，還必須分送給消防局、氣象局、水控集團(tuán)、供電局等部門審查消防設(shè)計(jì)、防雷裝置設(shè)計(jì)、供水設(shè)計(jì)、供電設(shè)計(jì)等專項(xiàng)部分，加上反饋意見修改完善時(shí)間，導(dǎo)致辦理時(shí)間大大延長。二是工程規(guī)劃許可環(huán)節(jié)審批耗時(shí)較長。工程規(guī)劃許可分兩階段審批，第一階段建設(shè)單位先提交規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，批前公示10天后，審批部門在15個(gè)工作日內(nèi)審批。第二階段建設(shè)單位提交建筑施工圖，審批部門12個(gè)工作日內(nèi)核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證，兩階段審批導(dǎo)致該環(huán)節(jié)辦理時(shí)限在2個(gè)月以上。三是個(gè)別審批事項(xiàng)涉及市、區(qū)兩級(jí)審批。如建筑物命名，必須先向區(qū)民政部門申請，審核通過并給出初審意見后，再向市民政部門申報(bào)審批，市、區(qū)兩級(jí)審批增加了辦理時(shí)間。

3.申報(bào)材料多

上述10個(gè)項(xiàng)目中，最多申請材料需要142件，其中施工許可證核發(fā)環(huán)節(jié)要求企業(yè)提交材料多達(dá)24件，包括建設(shè)用地批準(zhǔn)書、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、施工圖審查合格證、施工合同、監(jiān)理合同、施工單位工人工資保證金監(jiān)管協(xié)議及到賬證明、工傷保險(xiǎn)參保憑證、地下工程周邊環(huán)境調(diào)查報(bào)告等。施工單位中標(biāo)后，簽訂合同甲乙雙方各自走流程約15個(gè)工作日，合同簽訂后到銀行辦理工人工資支付專戶開戶及監(jiān)管協(xié)議約15個(gè)工作日，致使辦理施工許可證的資料準(zhǔn)備時(shí)間在1個(gè)月以上。

4.信息化水平有待提高

一是部分事項(xiàng)只能使用傳統(tǒng)線下方式辦理，如建筑物命名、建設(shè)工程規(guī)劃許可證等。二是網(wǎng)廳提交事項(xiàng)未能實(shí)現(xiàn)全流程網(wǎng)上辦理。通過網(wǎng)上辦事大廳提交的大部分審批事項(xiàng)，同時(shí)還需要線下提交紙質(zhì)版材料，受理人員需要線上線下兩次查驗(yàn)資料，反而增加整體辦理時(shí)間。三是各部門審批系統(tǒng)未貫通，申請材料和結(jié)果不能實(shí)現(xiàn)部門間互相推送，信息不共享影響審批效率，也未能實(shí)現(xiàn)在同一系統(tǒng)上進(jìn)行圖紙聯(lián)審等協(xié)作事項(xiàng)。

四、改革建議

針對現(xiàn)階段工程建設(shè)項(xiàng)目審批存在的問題，應(yīng)堅(jiān)持以企業(yè)需求為導(dǎo)向，在確保建筑質(zhì)量和施工安全的基礎(chǔ)上，通過精簡審批環(huán)節(jié)，縮小審批范圍，實(shí)施審批流程的再造與優(yōu)化等改革措施，實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)項(xiàng)目報(bào)建審批的實(shí)質(zhì)性提速。

1.實(shí)施審批流程再造

針對現(xiàn)階段審批事項(xiàng)多、審批流程復(fù)雜的特點(diǎn)，對建設(shè)項(xiàng)目審批流程由原來的串聯(lián)14個(gè)環(huán)節(jié)（不含并聯(lián)環(huán)節(jié)）整合為5個(gè)階段：用地出讓前準(zhǔn)備階段、立項(xiàng)用地規(guī)劃許可階段、工程建設(shè)許可階段、施工許可階段、竣工驗(yàn)收階段。用地出讓前準(zhǔn)備階段體現(xiàn)的是政府部門的工作重心前置，實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)地改革和區(qū)域評估制度，提出擬出讓用地的規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、能耗標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)控制指標(biāo)清單，開展區(qū)域環(huán)境影響評價(jià)、交通影響評價(jià)等專項(xiàng)評估，落戶該區(qū)域的建設(shè)項(xiàng)目無須再對該地塊項(xiàng)目進(jìn)行相關(guān)評估，完成地質(zhì)勘察報(bào)告并做好設(shè)計(jì)方案，帶地一起出讓，為企業(yè)拿地后快速動(dòng)工建設(shè)創(chuàng)造條件。每個(gè)階段均實(shí)行“一家牽頭，并聯(lián)審批，限時(shí)辦結(jié)”。

2.精簡審批環(huán)節(jié)

一是精簡審批事項(xiàng)。目前珠海市工程建設(shè)項(xiàng)目保留的審批事項(xiàng)有71項(xiàng)，可通過取消、合并、委托第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施等方式進(jìn)一步精簡。如取消企業(yè)投資項(xiàng)目大中型初步設(shè)計(jì)文件審批，工程質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)與建筑工程施工許可證合并辦理，建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審核納入施工圖設(shè)計(jì)文件審查由審圖中介機(jī)構(gòu)集中實(shí)施審查等。二是實(shí)行分類改革。對社會(huì)投資工程項(xiàng)目，按照建設(shè)性質(zhì)、用地情況、規(guī)模大小、復(fù)雜程度等條件實(shí)行差異許可，審批流程給予不同程度的簡化，建立有利于投資項(xiàng)目更快速落地實(shí)施建設(shè)的分類分級(jí)管理制度。如現(xiàn)狀改建項(xiàng)目，在用地不變的情況下，可直接從建設(shè)工程規(guī)劃許可開始辦理；內(nèi)部改造項(xiàng)目，可直接進(jìn)入施工圖審查環(huán)節(jié)并辦理建設(shè)工程施工許可證。三是實(shí)施審批扁平化管理。對下級(jí)部門初審、上級(jí)部門審批的事項(xiàng)，取消下級(jí)受理、初審環(huán)節(jié)；確有必要的，改為由上級(jí)部門網(wǎng)上征求下級(jí)部門意見。四是推行“全城通辦”和“最多跑一次”服務(wù)。企業(yè)辦理報(bào)建審批事項(xiàng)，可在就近的政務(wù)服務(wù)中心遞交資料，審批結(jié)果網(wǎng)上自主打印或通過快遞郵寄上門，減少企業(yè)來回奔波時(shí)間，方便企業(yè)辦事。

3.精簡申報(bào)材料

對申請材料嚴(yán)格梳理，與審批無關(guān)的搭車材料一律剔除。一是建立政府信息共享平臺(tái)，政府各部門已經(jīng)出具的文件，如辦理施工許可證須提交的建設(shè)用地批準(zhǔn)書、建設(shè)工程規(guī)劃許可證等文件，一律通過平臺(tái)查詢獲取，不再要求企業(yè)重復(fù)提交。二是推行承諾制改革，對于辦理審批所需的非核心要件，允許企業(yè)提交限時(shí)補(bǔ)齊承諾書，先行批復(fù)。三是取消無法律依據(jù)的前置條件。如取消辦理施工許可證需提交的資金證明、工資支付專戶監(jiān)管協(xié)議、工傷保險(xiǎn)參保憑證、地下工程施工周邊環(huán)境首次調(diào)查報(bào)告等。

4.推行集中審圖、綜合驗(yàn)收

針對現(xiàn)階段施工圖多頭報(bào)送，多家審批的問題，應(yīng)將人防、防雷、海綿城市等相關(guān)部門技術(shù)審查并入施工圖設(shè)計(jì)文件審查，通過政府購買服務(wù)委托經(jīng)認(rèn)定的綜合圖審資格的審查機(jī)構(gòu)集中審查，實(shí)現(xiàn)施工圖多審合一。針對現(xiàn)階段單項(xiàng)驗(yàn)收多的問題，建議合并各單項(xiàng)驗(yàn)收為一項(xiàng)綜合驗(yàn)收，由行業(yè)主管部門牽頭，組織規(guī)劃、消防、人防、氣象等部門開展，統(tǒng)一竣工驗(yàn)收圖紙和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一出具驗(yàn)收意見。

5.允許分階段報(bào)建施工

為加快項(xiàng)目落地建設(shè)，社會(huì)投資項(xiàng)目在確定總承包單位的情況下，可分地基與基礎(chǔ)工程、樁基礎(chǔ)工程、地下室工程、上部主體工程、室外配套工程等階段報(bào)建和實(shí)施，即在工程辦理施工許可證之前，如果施工總承包單位已確定、工程規(guī)劃許可證雖未辦理但有滿足施工需要的技術(shù)資料，基坑或樁基工程等施工圖設(shè)計(jì)文件已按規(guī)定審查合格，即可先行報(bào)建施工。通過該項(xiàng)改革，項(xiàng)目開工建設(shè)時(shí)間至少可以提前60天，加快了建設(shè)項(xiàng)目落地，同時(shí)節(jié)約了企業(yè)的建設(shè)成本，提高了企業(yè)資金周轉(zhuǎn)率。

6.推行“先建后驗(yàn)”改革

企業(yè)在獲得用地后，對原來前置審批事項(xiàng)只要依法作出承諾并經(jīng)公示和備案后，項(xiàng)目即可“先建”。監(jiān)管的重點(diǎn)放在嚴(yán)格的竣工驗(yàn)收、責(zé)任追究等“后驗(yàn)”環(huán)節(jié)上，項(xiàng)目不達(dá)標(biāo)不但不能投產(chǎn)，而且還要追究有關(guān)人員的責(zé)任。一是實(shí)行“承諾+備案”取代審批。如規(guī)劃設(shè)計(jì)方案由建設(shè)單位承諾滿足規(guī)劃設(shè)計(jì)條件要求及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，實(shí)行備案即可，取代原來的審批模式，強(qiáng)化企業(yè)的主體責(zé)任。二是推行“不再審批”改革。如分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目，由政府向社會(huì)公布建設(shè)要求，取消工程規(guī)劃許可和施工許可，以加強(qiáng)事后監(jiān)管代替審批行為。三是實(shí)行審批事項(xiàng)負(fù)面清單制度。負(fù)面清單以外的事項(xiàng)，由企業(yè)自主決策，政府部門一律不再審批。

7.完善信息化審批系統(tǒng)

建立和推廣應(yīng)用“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)協(xié)同平臺(tái)，“一張藍(lán)圖”統(tǒng)籌項(xiàng)目實(shí)施。開發(fā)施工圖聯(lián)審系統(tǒng)，實(shí)行施工圖設(shè)計(jì)文件無紙化申報(bào)和電子簽章，施工圖審查機(jī)構(gòu)直接應(yīng)用聯(lián)審系統(tǒng)進(jìn)行綜合審查并形成審查結(jié)果。珠海市建設(shè)項(xiàng)目審批綜合管理平臺(tái)與“多規(guī)合一”平臺(tái)、信用平臺(tái)、各部門審批管理系統(tǒng)等信息平臺(tái)互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)系統(tǒng)”統(tǒng)一管理。依托珠海市政務(wù)服務(wù)網(wǎng)建立一站式申報(bào)入口，實(shí)現(xiàn)全市工程建設(shè)項(xiàng)目審批“一網(wǎng)通辦”，擴(kuò)大“不見面審批”事項(xiàng)范圍，審批結(jié)果由企業(yè)自主登錄查看和打印。