美國《亞洲再保證倡議法案》勾勒“印太戰(zhàn)略”框架

劉琳

2018年12月31日，美國總統(tǒng)特朗普簽署了《亞洲再保證倡議法案》（Asia Reassurance Initiative Act， ARIA）。法案名稱中的“再保證”字眼略顯拗口，但其實并不陌生。2009年9月，美國時任常務副國務卿斯坦伯格在華盛頓演講時首倡“戰(zhàn)略再保證”概念，試圖以此替代“負責任的利益攸關方”，作為美國對華政策的新座標，其含義簡言之就是：美國歡迎中國崛起，但中國也應設法讓其它國家放心。在《亞洲再保證倡議法案》中，“再保證”的主體由中國換成了美國，即美國要向亞洲盟友提供再保證，讓它們放心，相信美國將繼續(xù)留在亞太。法案實際上尋求提供美國印太政策架構(gòu)，以強化美國在印太地區(qū)的領導地位，并展現(xiàn)對于所謂“自由開放”的印太地區(qū)及“基于規(guī)則的國際秩序”的承諾。該法案的簽署將會對美國在印太地區(qū)的政策及行動產(chǎn)生重要影響，值得關注。

法案的產(chǎn)生背景

《亞洲再保證倡議法案》是2018年4月由美國國會參議院外交委員會東亞、太平洋和國際網(wǎng)絡安全分委會主席、參議員科里·加德納（共和黨人）聯(lián)合參議員馬爾科·盧比奧（共和黨人）、愛德華·馬基（民主黨人）等人共同發(fā)起并提交國會的。

在提交該法案前，加德納等人經(jīng)過了較長時間的準備和醞釀，僅2017年就召開了三次聽證會，以收集信息、聽取意見。3月第一次聽證會聚焦朝鮮半島、南海、東南亞恐怖主義等安全問題，5月第二次聽證會審視了美國在亞洲的“經(jīng)濟領導力”，7月第三次聽證會討論了促進民主、人權(quán)及法治等問題，而安全、經(jīng)濟和價值觀恰恰構(gòu)成該法案的三個主要部分。

2017年7月18日，加德納在美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心（CSIS）舉行的第7次南海問題國際研討會上發(fā)表主旨演講，提出了“亞洲再保證倡議”設想，并認為美國需要向亞洲提供“再保證”，這不僅是因為奧巴馬政府“亞洲再平衡”政策存在瑕疵（主要是在應對中國南?！霸鞃u”方面“不力”），也是因為特朗普處理外交事務時的“做交易”風格以及他對盟友的批評和從《跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（TPP）退出，將引發(fā)盟友對美國的疑慮。

2018年4月24日，ARIA被正式提交參議院外交委員會。10月3日，參議員科克根據(jù)外委會要求就修改后的法案條文進行了說明，同日該法案被列入立法議程。12月4日，參議院一致通過該法案。12月12日眾議院通過，但要求做出進一步修改。12月19日，參議院再度審議修改后的法案并無異議通過。12月27日，法案提交總統(tǒng)。法案在下半年進入?yún)⒆h院立法程序后，在較短時間內(nèi)就獲得通過并很快由總統(tǒng)簽署，既與該法案前期經(jīng)過充分醞釀和討論有關，也有中美關系日趨復雜的背景。

推進美在印太的安全、經(jīng)濟、價值觀利益

從ARIA法案的具體內(nèi)容可以一窺正逐漸成形的美國“印太戰(zhàn)略”的基本面貌，在體系結(jié)構(gòu)上與冷戰(zhàn)結(jié)束后美國歷屆政府的亞太政策架構(gòu)有相似之處，但也體現(xiàn)了特朗普政府“印太戰(zhàn)略”的一些構(gòu)想，比如重視美日印澳四邊安全合作，強化美臺關系的動向等，因而是繼承和變化相結(jié)合的產(chǎn)物。

該法案提及，印太地區(qū)占全球人口的近50%，聚集著一些最具活力的經(jīng)濟體，但美國支持的國際體系核心原則正受到多方威脅，包括：中國在南?！叭斯さ孛病鄙系摹胺欠ā苯ㄔO和“軍事化”以及“脅迫性”經(jīng)濟活動;朝鮮核導能力的快速提升;“伊斯蘭國”及其它國際恐怖組織在東南亞地區(qū)的滲透。與此同時，印太地區(qū)的經(jīng)濟秩序繼續(xù)演變，給美國帶來機遇和挑戰(zhàn)。美國在保護本地區(qū)人權(quán)和促進法治方面也有根本利益?；诖?，法案稱美國應當制定長期戰(zhàn)略構(gòu)想及對印太地區(qū)的全面、多元和有原則的政策，并從安全、經(jīng)濟、價值觀三個方面具體闡明了如何促進美國的利益。

法案第一部分是美國在印太地區(qū)的政策和外交戰(zhàn)略。法案提到，美國的印太外交戰(zhàn)略尋求十方面的具體目標：與盟友合作，應對共同的挑戰(zhàn)，加強信息共享，增加國防投入和國防貿(mào)易，確保作戰(zhàn)互通性以及強化共享能力;加強與伙伴國關系;支持通過東盟、亞太經(jīng)合組織、東亞峰會等，構(gòu)建功能性的、能解決問題的地區(qū)架構(gòu);強調(diào)美致力于國際法之下的航行自由;促進海上和領土爭端的和平解決;擴大與盟友伙伴的安全與防務合作;以外交方式實現(xiàn)朝鮮全面、可核查、不可逆的無核化;加強公民社會、法治和透明治理;通過與印太伙伴的私營部門伙伴關系促進經(jīng)濟發(fā)展;尋求以自由、公正、互惠方式，達成雙邊和多邊貿(mào)易協(xié)定;鼓勵印太國家追求透明的高質(zhì)量基礎設施建設;維持不受阻礙的貿(mào)易、開放的海上和空中交通線以及和平解決爭端;在印太地區(qū)保持強大的軍事存在并加強與盟友伙伴的安全關系。

第二部分是促進美國在印太地區(qū)的安全利益。具體包括：授權(quán)今后五年每年撥款15億美元，用于加強美國在印太地區(qū)的存在;重申對日本、韓國、澳大利亞、菲律賓和泰國等地區(qū)盟友的安全承諾;通過“極限施壓”和接觸政策，以和平方式實現(xiàn)朝鮮的無核化;加強與印度的外交、經(jīng)濟和安全關系;提升與地區(qū)盟國的網(wǎng)絡安全合作;尋求有效的軍控與核不擴散政策。該部分還談到了中美關系、美臺關系及南海問題等。在中美關系問題上，稱 “對中國削弱印太地區(qū)基于規(guī)則的秩序表示擔憂”，歡迎中國改變方向，與美國建立負責任的、以結(jié)果為導向的關系;在與臺灣關系方面，稱美國應重申對臺承諾，反對任何改變現(xiàn)狀之舉措，并要求總統(tǒng)定期向臺灣出售旨在應對中國大陸既有和潛在威脅的防御性武器，支持臺灣發(fā)展并整合適度的不對稱能力，鼓勵美高官依據(jù)《臺灣旅行法》赴臺訪問;強調(diào)維護航行自由是美國的政策，稱美將根據(jù)適用的國際法，在印太地區(qū)開展經(jīng)常性的航行和飛越自由活動。

第三部分是促進美國在印太地區(qū)的經(jīng)濟利益。包括：授權(quán)與印太國家展開雙邊、多邊和地區(qū)貿(mào)易談判;通過增加美出口及額外的貿(mào)易便利化措施，保持美國在整個印太地區(qū)強大的經(jīng)濟存在;授權(quán)對竊取美國知識產(chǎn)權(quán)的實體和政府施加懲罰性措施;制定促進美國能源出口的新政策;繼續(xù)推進“下湄公河倡議”，促進與湄公河流域國家在環(huán)保、衛(wèi)生、教育、基礎設施建設等方面的合作;支持亞洲發(fā)展中國家維護和促進婦女兒童在財產(chǎn)、教育、創(chuàng)業(yè)等方面的權(quán)利。

第四部分是在印太地區(qū)促進美國的價值觀。法案稱，在印太地區(qū)促進人權(quán)及對民主價值觀的尊重是美國的國家安全利益，美國將繼續(xù)倡導新聞自由、民主、人權(quán)、良治等價值觀。建議國務卿在適當時候與印太國家建立高層級人權(quán)對話機制;支持與印太國家的人文交流計劃，尤其是青年領導人項目;制定強調(diào)公民社會發(fā)展的教育交流和能力建設計劃;要求國務卿在本法案生效后90天內(nèi)向國會提交一份戰(zhàn)略報告，加強與東盟在民主、人權(quán)等方面的合作;授權(quán)自2019年至2023年每年撥款2.1億美元，促進印太地區(qū)的民主、公民社會、人權(quán)、法治、透明度等;今后五年每年撥款2500萬美元，用于支持“東南亞青年領導人倡議”“東盟青年志愿者項目”等印太地區(qū)青年領導人倡議。

2018年12月10日至14日，美國、印度兩國空軍在印度卡萊昆達空軍基地舉行聯(lián)合軍事演習。

對臺海、南海局勢產(chǎn)生不利影響

提案人加德納在參議院通過法案后說，“《亞洲再保證倡議法案》得到美國政府、政策專家及企業(yè)界支持，它將確保美國未來在太平洋的強權(quán)領導地位”，一語點出了該法案的根本目的。法案中的主要內(nèi)容，如維護美國在該地區(qū)的國家利益，向盟友提供再保證，威懾美國的對手，推進人權(quán)、民主、自由價值觀等，無不是為此目的服務。因此，法案延續(xù)了自冷戰(zhàn)結(jié)束以來美亞太戰(zhàn)略的核心原則，即維護美在歐亞大陸的主導權(quán)，防止歐亞大陸兩端出現(xiàn)可能威脅美霸權(quán)的國家或國家集團。

法案將使美國的“印太戰(zhàn)略”獲得實質(zhì)性推動。該法案在內(nèi)容上與一年前公布的《美國國家安全戰(zhàn)略報告》和《美國國防戰(zhàn)略報告》相呼應，如強調(diào)加強美國在印太地區(qū)的軍事和經(jīng)濟參與、維護以規(guī)則為基礎的地區(qū)秩序等，實際上勾勒出一個更為詳細的政策框架。法案通過的各領域今后五年授權(quán)撥款計劃也使“印太戰(zhàn)略”不只停留在政策規(guī)劃層面，而是能夠真正落地。有美學者表示，ARIA將是近年美國國會通過的與亞洲有關的撥款法案中最具影響力的一個。

法案中包括了大量與中國有關的內(nèi)容，有些還直接針對中國，如第203、209和213條款，認為中國削弱了印太地區(qū)基于規(guī)則的秩序;要求美國信守“對臺灣的承諾”，繼續(xù)定期對臺軍售并鼓勵美高官訪臺;強調(diào)將繼續(xù)在印太地區(qū)開展航行和飛越自由活動，甚至將為此與盟友展開聯(lián)合行動。法案中關于強化美印戰(zhàn)略伙伴關系、重視美日印澳四邊合作機制，加強與東南亞安全關系等內(nèi)容，顯然也有應對中國崛起的考慮。

盡管法案宣稱鼓勵中國在印太地區(qū)和全球發(fā)揮建設性作用，主張與中國合作處理區(qū)域和全球挑戰(zhàn)，但總體來看對華認知負面成分較多，這與當前美國內(nèi)對華態(tài)度大環(huán)境及中美博弈加劇的大背景有關。過去一年中，中美經(jīng)貿(mào)摩擦持續(xù)延燒，美國還利用臺灣、南海和所謂“新疆人權(quán)”等問題對華施壓，指責中國干涉美選舉，炒作“債務陷阱”抹黑“一帶一路”等，中美關系下行趨勢明顯。2018年12月中美元首在二十國集團峰會期間達成暫停進一步加征關稅的共識之后，美國國會和政府一些部門仍在繼續(xù)出臺對華不友好的措施，美國會通過《亞洲再保證倡議法案》正是其中一個新發(fā)展，總體不利于中美關系的穩(wěn)定發(fā)展，對臺海、南海形勢也會產(chǎn)生負面影響。法案在國會完成立法程序后，臺當局對美國會重申“對臺灣的安全承諾”表示感謝。臺駐美代表處在一份聲明中表示，法案中包括許多“對臺友善”的條文，展現(xiàn)美國國會長期以來對臺美關系及臺海安全的關注與堅定支持，“臺灣與美國在印太區(qū)域共享價值與利益，是印太戰(zhàn)略的重要伙伴”。部分美國學者認為，美國會兩黨一致通過《亞洲再保證倡議法案》，支持以更強硬的態(tài)勢同中國競爭，是中期選舉后美國對外政策一個值得關注的變化。

向地區(qū)盟友伙伴提供再保證

法案在各部分多處提到了加強與日、韓、澳、菲、泰等印太盟國及新加坡、印度等國的伙伴關系，重申了與它們簽署的宣言、條約，其中東盟占據(jù)較大篇幅。例如，在第二部分，除第205條款提及美國—東盟戰(zhàn)略伙伴關系，第208條款又提到與東南亞加強安全伙伴關系，第213、214條款是關于航行和飛越自由及東南亞反恐，也與東南亞國家直接相關。第三部分第303、307條款則分別提及美國—東盟經(jīng)濟伙伴關系及“下湄公河倡議”。

對盟國及伙伴的關注切中了該法案標題中的“再保證”字樣，是為了打消印太地區(qū)盟友因特朗普強調(diào)“美國優(yōu)先”并要求盟友承擔更多安保責任而產(chǎn)生的疑慮。與奧巴馬政府高度關注東南亞相反，特朗普本人對東南亞缺乏興趣，2018年還缺席東亞峰會及亞太經(jīng)合組織領導人非正式會議，引起一些亞洲國家擔憂。美國立法者希望借此向亞洲發(fā)出明確信號，即美國仍是值得信賴的盟友和伙伴，將繼續(xù)留在本地區(qū)。

《亞洲再保證倡議法案》的實施將面臨一些問題。首先，ARIA是一項廣泛的倡議，涉及美國與諸多國家關系，每年15億美元的撥款雖可為“印太戰(zhàn)略”的實施提供一些資金，但面對龐大復雜的議程仍非常有限。有美國學者說，這個法案“延伸一英里寬卻只有一英尺深”。其次，法案僅提出授權(quán)撥款要求，并不能向有關項目或計劃直接劃撥資金，有待2019年之后的聯(lián)邦預算案加以落實才能發(fā)揮效力。第三，法案部分條款涉及立法與行政部門的關系，不會被后者全盤接受。例如，法案一些條款旨在授權(quán)某些行政部門向國會提交受行政特權(quán)保護的信息，但如果披露這些信息可能損害國家安全、外交關系或總統(tǒng)依憲履職，政府仍可拒絕公開信息。特朗普在簽署法案后表示，雖然同意國會關于維持美國在印太地區(qū)實力和安全的目標，但政府將按照憲法賦予的最高統(tǒng)帥權(quán)力來對待這些條款。

（作者為軍事科學院戰(zhàn)爭研究院外軍所副研究員）