西巴爾干地區(qū)：在建立秩序與陷入失序之間徘徊

徐剛

2018年9月30日，馬其頓民眾抗議更改國(guó)名。

過(guò)去一年多以來(lái)，西巴爾干地區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“西巴”）內(nèi)外聯(lián)動(dòng)，大事頻發(fā)，形勢(shì)日趨復(fù)雜。從內(nèi)部看，塞爾維亞與科索沃關(guān)系一波三折，走向撲朔迷離;馬其頓國(guó)名問(wèn)題取得歷史性進(jìn)展，但仍存不確定性;波黑大選順利進(jìn)行，但政府組成危機(jī)持續(xù)發(fā)酵……從與外部關(guān)系講，歐盟以出臺(tái)新的西巴擴(kuò)大戰(zhàn)略和舉辦第二次歐盟—西巴峰會(huì)等舉措進(jìn)一步拉住、穩(wěn)住西巴;北約積極強(qiáng)化與地區(qū)國(guó)家關(guān)系，美國(guó)加緊干預(yù)西巴事務(wù);俄羅斯在關(guān)鍵問(wèn)題上頻繁發(fā)聲，積極介入地區(qū)博弈。然而，在融入歐洲一體化的規(guī)范和跨大西洋結(jié)構(gòu)的影響下，地區(qū)形勢(shì)沒(méi)有失控，處于失序與有序之間。

內(nèi)部：?jiǎn)栴}混雜，沒(méi)誰(shuí)能“獨(dú)善其身”

在西巴地區(qū)，沒(méi)有一個(gè)國(guó)家能“獨(dú)善其身”，與他國(guó)不存在領(lǐng)土和邊界爭(zhēng)端、民族分歧及相關(guān)歷史遺留問(wèn)題。其中，塞爾維亞和科索沃就關(guān)系正?；瘏f(xié)定的落實(shí)、馬其頓國(guó)名更改以及波黑國(guó)家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)正?；灰暈槿箨P(guān)鍵問(wèn)題。過(guò)去一年多以來(lái)，西巴地區(qū)的重要事件主要圍繞這三大問(wèn)題展開(kāi)。

首先，塞科關(guān)系一波三折，前景撲朔迷離。

2018年是科索沃單方面宣布獨(dú)立十周年，也是塞科關(guān)系正常化協(xié)定簽署五周年。原本擬于本年度就落實(shí)該協(xié)定邁出實(shí)質(zhì)性步伐的希望落空，同時(shí)，一系列事件的發(fā)生加劇了塞科關(guān)系和地區(qū)形勢(shì)的緊張。

一是2018年7?8月塞爾維亞總統(tǒng)武契奇提出領(lǐng)土互換方案（亦有科索沃“總統(tǒng)”塔奇提出一說(shuō)。他在個(gè)人社交網(wǎng)站附和：主張互換領(lǐng)土，但反對(duì)民族分割）。提議的內(nèi)容是塞爾維亞將由阿爾巴尼亞族占主體的南部普雷舍沃山谷給科索沃，而科索沃將塞爾維亞族為主的米特羅維察北部地區(qū)包括加齊沃達(dá)給塞爾維亞。9月上旬武契奇訪(fǎng)問(wèn)科索沃引發(fā)加齊沃達(dá)湖“兩軍對(duì)峙”等事件，導(dǎo)致原本定于同月進(jìn)行的雙方領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)見(jiàn)未能實(shí)現(xiàn)，提議沒(méi)能擺上談判桌。然而，提議在塞爾維亞、科索沃引發(fā)政壇震蕩，在國(guó)際社會(huì)產(chǎn)生廣泛影響，有關(guān)紛爭(zhēng)持續(xù)發(fā)生。

二是科索沃單方面對(duì)塞爾維亞與波黑加征報(bào)復(fù)性關(guān)稅。11月6日，科索沃以塞爾維亞和波黑對(duì)其不友好為由對(duì)兩國(guó)商品加征10%的關(guān)稅。11月21日，科索沃再次將關(guān)稅加征至100%，以報(bào)復(fù)塞爾維亞在前一天阻撓其第四次申請(qǐng)成為國(guó)際刑警組織成員。歐盟和有關(guān)國(guó)家多次敦促科索沃盡快撤回決定，而科索沃反復(fù)表示撤回決定的前提是塞爾維亞承認(rèn)科索沃獨(dú)立。不少評(píng)論認(rèn)為，科索沃此舉乃是以經(jīng)濟(jì)上的關(guān)稅問(wèn)題為名，尋求政治上的承認(rèn)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)最終獨(dú)立地位之實(shí)。

三是科索沃推動(dòng)“建軍”。12月14日，科索沃“議會(huì)”二讀通過(guò)“建軍”提案，其內(nèi)容是組建“國(guó)防部”，并在未來(lái)十年內(nèi)將現(xiàn)安全部隊(duì)轉(zhuǎn)型為5000人的正規(guī)軍隊(duì)和3000人的預(yù)備役。提案通過(guò)后，塞爾維亞內(nèi)部緊急商討是否武力介入，地區(qū)局勢(shì)驟然緊張。俄羅斯表示反對(duì)，北約認(rèn)為這是錯(cuò)誤時(shí)間做出的錯(cuò)誤舉動(dòng)。聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)古特雷斯表示嚴(yán)重關(guān)切，敦促有關(guān)方面保持克制。在12月17日舉行的安理會(huì)科索沃問(wèn)題公開(kāi)會(huì)上，中國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)代表呼吁各方努力為科索沃問(wèn)題尋求持久解決方案，避免出現(xiàn)緊張局勢(shì)升級(jí)。然而，與科索沃2008年單方面宣布獨(dú)立后一樣，美、德、法、英和土耳其等國(guó)家的支持或?qū)⒉豢杀苊馐箍扑魑帧敖ㄜ姟弊優(yōu)榧瘸墒聦?shí)。

其次，馬其頓國(guó)名問(wèn)題取得歷史性突破，但與希臘關(guān)系仍存在不確定性。

經(jīng)過(guò)兩國(guó)多年努力以及聯(lián)合國(guó)、美國(guó)等助推，2018年6月17日馬其頓與希臘簽署關(guān)于馬其頓國(guó)名更改的協(xié)議。根據(jù)協(xié)議，“馬其頓共和國(guó)”將更名為“北馬其頓共和國(guó)”。協(xié)議生效需要經(jīng)過(guò)兩國(guó)的內(nèi)部程序。9月30日，馬其頓就協(xié)議舉行公投，但投票率僅為36.9%，未達(dá)到憲法規(guī)定的超過(guò)50%的有效投票率。10月8日，馬其頓政府舉行特別會(huì)議，通過(guò)啟動(dòng)修憲提案，并提交議會(huì)批準(zhǔn)。12月3日，馬其頓議會(huì)通過(guò)修憲提案。提案隨后進(jìn)入公眾討論和意見(jiàn)形成階段。2019年1月9～11日，提案進(jìn)入議會(huì)最后投票程序，最終以81票贊成票“僥幸”通過(guò)（共120個(gè)議席）。這樣，馬其頓國(guó)名更改協(xié)議生效的最后一步交給了希臘。

然而，協(xié)議遭遇的阻力不小，在兩國(guó)政壇引發(fā)“陣痛”。在馬其頓，抗議游行頻頻發(fā)生，總統(tǒng)伊萬(wàn)諾夫多次拒絕簽署協(xié)議。在希臘，反對(duì)聲音也從未停止。2018年10月，希臘外長(zhǎng)柯齊阿斯因政府內(nèi)部就協(xié)議出現(xiàn)爭(zhēng)執(zhí)而辭職。2019年1月，希臘防長(zhǎng)坎梅諾斯宣布由于對(duì)協(xié)議持反對(duì)意見(jiàn)而辭職。同時(shí)，希臘數(shù)個(gè)組織計(jì)劃舉行大型反協(xié)議集會(huì)。馬其頓完成程序使希臘面臨“兩難”，若希臘方面出現(xiàn)變數(shù)，其形象無(wú)疑遭損，而聯(lián)合政府自身也面臨解體危險(xiǎn)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，由于希臘是歐盟成員國(guó)，存在給馬其頓入盟設(shè)置阻礙的可能，雙方關(guān)系仍存不確定性。

最后，大選進(jìn)一步凸顯波黑正常國(guó)家建構(gòu)任重道遠(yuǎn)。

波黑大選選戰(zhàn)提前一年開(kāi)啟。其間，圍繞波黑克族民主共同體提出的《選舉法》修正案等相關(guān)議題的博弈不斷加劇。修正案最主要的主張是在波黑聯(lián)邦內(nèi)建立獨(dú)立的克羅地亞族選區(qū)，改變此前與波什尼亞克族一起推選主席團(tuán)克族成員的做法。雖然最終《選舉法》修正案未能通過(guò)，大選于2018年10月7日順利進(jìn)行，但大選后波黑聯(lián)邦的政府組成不可避免成為一個(gè)難題。在大選中獲得不錯(cuò)選票的克族民主共同體表示，政府有序組成的提前是通過(guò)《選舉法》修正案。有關(guān)各方的博弈仍在進(jìn)行中。

與此同時(shí)，2018年2月底，波黑終于在一年兩個(gè)月后（規(guī)定期限為半年）提交入盟答卷，而6月歐委會(huì)下發(fā)的500個(gè)入盟答卷補(bǔ)充問(wèn)題仍在作答中，比其規(guī)定的三個(gè)月提交期限又延遲了三個(gè)月。這些現(xiàn)象充分表明，波黑國(guó)家內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制有名無(wú)實(shí)，國(guó)家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)不暢。鑒此，在11月29日歐洲議會(huì)批準(zhǔn)通過(guò)歐委會(huì)4月作出的西巴國(guó)家國(guó)別報(bào)告中，波黑未在其列。值得提及的是，2019年1月10～11日訪(fǎng)問(wèn)波黑期間，歐洲議會(huì)波黑問(wèn)題報(bào)告員普雷達(dá)試圖與主席團(tuán)塞族成員多迪克以及塞族共和國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)見(jiàn)的打算落空，而他此訪(fǎng)的意圖是敦促波黑內(nèi)部加強(qiáng)協(xié)調(diào)、盡快提交補(bǔ)充問(wèn)題答卷，以實(shí)現(xiàn)獲得候選國(guó)的前提。

外部：歐美主導(dǎo)，多國(guó)角逐

長(zhǎng)期以來(lái)，西巴地區(qū)的發(fā)展深受外部環(huán)境的影響。冷戰(zhàn)結(jié)束特別是進(jìn)入21世紀(jì)后，得益于歐盟的持續(xù)投入與“條件”刺激以及跨大西洋安全體系的規(guī)范或影響，西巴地區(qū)局勢(shì)總體穩(wěn)定，受到外部的安全威脅日益降低。

第一，融入歐洲一體化是西巴地區(qū)的優(yōu)先發(fā)展方向。2018年無(wú)疑是2003年“薩洛尼卡進(jìn)程”首次賦予西巴國(guó)家入盟前景后雙方關(guān)系的又一個(gè)歷史性年份。除歐委會(huì)主席容克、歐洲理事會(huì)主席圖斯克先后對(duì)西巴地區(qū)進(jìn)行訪(fǎng)問(wèn)外，歐盟出臺(tái)新的西巴擴(kuò)大戰(zhàn)略并在時(shí)隔15年后舉辦歐盟—西巴峰會(huì)。新戰(zhàn)略文件由歐委會(huì)于2018年2月6日出臺(tái)，強(qiáng)調(diào)所有西巴國(guó)家明確的入盟前景以及塞爾維亞和黑山可能的2025年入盟時(shí)間，是歐盟在新的形勢(shì)變化下繼續(xù)實(shí)施擴(kuò)大并吸納西巴地區(qū)政策的“再承諾”。峰會(huì)于5月17日在保加利亞索非亞舉行。雖然峰會(huì)通過(guò)的《索非亞宣言》未進(jìn)行任何實(shí)質(zhì)承諾，特別是沒(méi)有提出具體的入盟時(shí)間表，但由歐盟最高決策機(jī)構(gòu)——?dú)W洲理事會(huì)組織召開(kāi)，表明歐盟對(duì)西巴與歐盟成員國(guó)共同發(fā)聲并尋求最大“共識(shí)”的愿望。此外，作為歐盟擴(kuò)大政策的補(bǔ)充和輔助，五年期（2014?2018年）的“柏林進(jìn)程”在2018年7月倫敦峰會(huì)后落下帷幕，并確定2019年將開(kāi)啟新的周期?！鞍亓诌M(jìn)程”是2003年歐盟確定西巴國(guó)家入盟前景后最重要的一項(xiàng)地區(qū)合作倡議和工具，在幫助西巴發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)化互聯(lián)互通以及增進(jìn)地區(qū)合作方面具有重要作用。

第二，跨大西洋安全體系深刻影響西巴地區(qū)的安全局勢(shì)。2018年以來(lái)，北約在西巴地區(qū)活動(dòng)頻繁。在馬其頓國(guó)名更改協(xié)議簽署后不久舉行的布魯塞爾峰會(huì)上，北約向馬其頓發(fā)出加入邀請(qǐng);10月北約與馬其頓舉行會(huì)談，表示一旦國(guó)名問(wèn)題最終解決，馬其頓將很快加入。8月，北約計(jì)劃翻修阿爾巴尼亞地拉那以南80公里處的一座空軍基地，作為北約在巴爾干半島的后勤基地和北約在西巴地區(qū)的第一個(gè)空軍基地，為北約空軍提供空中補(bǔ)給、物流、訓(xùn)練和演習(xí)。塞爾維亞與北約繼續(xù)加強(qiáng)合作，雙方在塞爾維亞多次開(kāi)展救災(zāi)、應(yīng)急聯(lián)合演習(xí)，塞爾維亞還應(yīng)邀參與北約在其他國(guó)家和地區(qū)舉行的演習(xí)。對(duì)于科索沃推動(dòng)“建軍”，北約表示遺憾。由于塞族在入約問(wèn)題上奉行追隨塞爾維亞的立場(chǎng)，波黑內(nèi)部一直未達(dá)成一致意見(jiàn)。近年來(lái)，因軍產(chǎn)登記進(jìn)展緩慢，波黑北約成員國(guó)行動(dòng)計(jì)劃的激活（2010年即被邀請(qǐng)）一再延遲。12月，北約贊賞波黑關(guān)于安全改革的首個(gè)國(guó)家年度計(jì)劃，并表示一旦通過(guò)北約將開(kāi)綠燈。2019年1月9日，美國(guó)國(guó)務(wù)卿蓬佩奧致信波黑主席團(tuán)成員，敦促波黑盡快通過(guò)年度計(jì)劃。但與波族和克族成員立場(chǎng)不一樣，主席團(tuán)塞族成員回應(yīng)道：塞族共和國(guó)奉行軍事中立，反對(duì)加入北約等任何軍事同盟。這些事態(tài)再次引發(fā)人們對(duì)波黑與北約關(guān)系的討論。需要提及的是，克羅地亞、阿爾巴尼亞、馬其頓、黑山和波黑是美國(guó)于2003年倡導(dǎo)啟動(dòng)的亞得里亞憲章成員，塞爾維亞是觀察員，科索沃則在2012年提出加入申請(qǐng)。

第三，在歐盟看來(lái)，外部行為體特別是俄羅斯對(duì)西巴地區(qū)的影響和滲入越來(lái)越明顯。近年來(lái)，歐盟發(fā)布多份報(bào)告文件，明確提到俄羅斯、土耳其以及海灣國(guó)家加緊介入西巴，而俄羅斯首當(dāng)其沖。俄羅斯影響西巴地區(qū)的手段豐富，如果說(shuō)能源外交、宗教和文化聯(lián)系是戰(zhàn)術(shù)工具，那么牢牢抓住與塞爾維亞（族）的關(guān)系則是高明的戰(zhàn)略布局。盡管經(jīng)濟(jì)等方面的影響逐漸弱于西方，但俄羅斯善于并不憚?dòng)诶玫貐^(qū)危機(jī)進(jìn)而介入。例如，1995年波黑內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束后，俄羅斯成為和平執(zhí)行理事會(huì)指導(dǎo)委員會(huì)成員;1999年科索沃戰(zhàn)爭(zhēng)期間，俄羅斯維和部隊(duì)搶占科索沃普里什蒂納機(jī)場(chǎng);2016年黑山發(fā)生政變，俄羅斯被疑“參與策劃”;等等。需要強(qiáng)調(diào)的是，塞爾維亞同俄羅斯建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，雙方共享集體安全條約組織熱線(xiàn)，隨時(shí)就科索沃等問(wèn)題進(jìn)行溝通。2018年9月塞科“兩軍對(duì)峙”事件發(fā)生后，塞總統(tǒng)武契奇第一時(shí)間訪(fǎng)問(wèn)俄羅斯。2019年1月17日，普京實(shí)現(xiàn)對(duì)塞爾維亞的回訪(fǎng)。西方一直存有評(píng)論：塞爾維亞在俄羅斯西巴政策中扮演“橋頭堡”和“代理人”角色。

2018年5月17日，歐盟—西巴爾干峰會(huì)在保加利亞首都索非亞召開(kāi)，多國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人出席。

會(huì)“重返以前的困難時(shí)期”嗎

進(jìn)入2019年后，不少媒體擔(dān)憂(yōu)西巴地區(qū)或?qū)⒃俅问?，“重返以前的困難時(shí)期”，甚至出現(xiàn)新的對(duì)抗。然而，無(wú)論就西巴地區(qū)內(nèi)部的意愿還是從當(dāng)前影響西巴地區(qū)的權(quán)力結(jié)構(gòu)來(lái)說(shuō)，這種可能性不太大。

一方面，西巴各國(guó)均以加快內(nèi)部改革、融入歐洲一體化為目標(biāo)，所有倡議都服務(wù)于這個(gè)宗旨，任何事件都不至于發(fā)展到以犧牲入盟前景為代價(jià)。換言之，西巴地區(qū)內(nèi)部的任何舉動(dòng)都是有底線(xiàn)的。當(dāng)然，由于西巴地區(qū)問(wèn)題的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和脆弱性，高開(kāi)低走、反反復(fù)復(fù)、停滯不前也是常態(tài)。

另一方面，雖然塞爾維亞奉行軍事中立、波黑內(nèi)部在加入北約問(wèn)題上立場(chǎng)不一，但西巴地區(qū)整體受跨大西洋結(jié)構(gòu)規(guī)范或影響的現(xiàn)實(shí)繼續(xù)維持。很大程度上說(shuō)，在傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，西巴地區(qū)已然是歐洲地區(qū)安全結(jié)構(gòu)的組成部分，即使俄羅斯不為烏克蘭局勢(shì)所累，其軍事上全面介入西巴并對(duì)抗北約的可能性也不大。對(duì)于俄羅斯來(lái)說(shuō)，西巴地區(qū)更多是一個(gè)施展影響的舞臺(tái)，而不再是“勢(shì)力范圍”。

總的來(lái)說(shuō)，在歐盟面臨一系列危機(jī)和不確定性的背景下，西巴地區(qū)將在建立秩序與陷入失序之間徘徊，但不至于失控。值得注意的是，近期美國(guó)在馬其頓國(guó)名更改、塞科關(guān)系以及波黑與北約關(guān)系上“全面介入”，特別是特朗普總統(tǒng)親自向塞科領(lǐng)導(dǎo)人致信就科索沃局勢(shì)發(fā)表看法，并或?qū)⒅概蓪?zhuān)員介入新一輪談判，這些僅僅是彰顯美國(guó)對(duì)西巴的關(guān)切，還是進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)對(duì)俄羅斯的圍堵，抑或是美歐跨大西洋關(guān)系博弈的加劇，都值得跟蹤觀察。

（作者為中國(guó)社科院俄羅斯東歐中亞研究所副研究員。本文系國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“歐洲‘難民危機(jī)與民粹主義問(wèn)題研究”<16CMZ027>的階段性成果）