高校預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制

■ 鄒倩倩（廣西藝術(shù)學(xué)院）

一、背景

（一）內(nèi)部控制發(fā)展情況

COSO是美國(guó)反虛假財(cái)務(wù)報(bào)告委員會(huì)下屬的發(fā)起人委員會(huì)，專門研究?jī)?nèi)部控制問題。將內(nèi)部控制定義為：由董事會(huì)、經(jīng)理層和其他人員共同實(shí)施的，旨在為企業(yè)經(jīng)營(yíng)的效率也就是說內(nèi)部控制就是指對(duì)組織內(nèi)部的管理活動(dòng)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)及運(yùn)營(yíng)維護(hù)等各方面所采取的一種控制，目的就是使組織各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)運(yùn)轉(zhuǎn)更加有效，盡可能避免腐敗,受賄等行為的發(fā)生。為效果的達(dá)到、財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性和法律法規(guī)的遵循性提供合理保證。COSO框架由五部分組成：控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息的溝通與交流，對(duì)環(huán)境的監(jiān)控。內(nèi)控的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)企業(yè)價(jià)值最大化、股東財(cái)富最大化，國(guó)外學(xué)者對(duì)高校內(nèi)部控制的研究主要基于COSO框架來分析高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制情況。

（二）高校內(nèi)部控制發(fā)展情況

我國(guó)高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度比國(guó)外發(fā)展較滯后，隨著近些年高校招生規(guī)模及業(yè)務(wù)不斷擴(kuò)大擴(kuò)充，學(xué)校資金使用范圍不斷擴(kuò)大，辦學(xué)力度不斷加強(qiáng)，基本建設(shè)支出增加，象牙塔中財(cái)務(wù)危機(jī)加重、國(guó)有資產(chǎn)流失以及各種經(jīng)濟(jì)犯罪問題凸顯，暴露出學(xué)校內(nèi)部控制體系建設(shè)上的不足，這也促使更多的專家學(xué)者開始重視高校內(nèi)部控制的各種研究。我國(guó)高校內(nèi)控建設(shè)起步晚，2012年發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，2014年開始執(zhí)行。2015年發(fā)布《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》要求2016年底完成內(nèi)控建設(shè)和實(shí)施工作。高校從2017年開始每年報(bào)送單位內(nèi)控年度報(bào)告，并逐年推進(jìn)內(nèi)控建設(shè)。

二、預(yù)算業(yè)務(wù)在高校內(nèi)部控制中的重要性

按照預(yù)算法，“無預(yù)算不支出”成為預(yù)算的第一原則。資源是有限的，資源的有效分配根本無法滿足現(xiàn)在高校事業(yè)發(fā)展的需求，而高校是公益性單位，將收入與支出之間進(jìn)行科學(xué)合理的分配是高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理的本質(zhì)行為，預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制是高校內(nèi)控中的關(guān)鍵一環(huán)。過去的高校財(cái)務(wù)重心是核算，預(yù)算及監(jiān)控不足，財(cái)務(wù)管理沒有形成一個(gè)閉環(huán)。按照內(nèi)控建設(shè)的要求，預(yù)算是整個(gè)財(cái)務(wù)管理流程的起點(diǎn)，也是財(cái)務(wù)管理的核心，貫穿整個(gè)內(nèi)控建設(shè)的所有環(huán)節(jié)。預(yù)算管理的好壞，直接影響高校的日常運(yùn)行和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

高校一切財(cái)物活動(dòng)以預(yù)算為中心展開，預(yù)算的編制、審核、執(zhí)行、調(diào)整、績(jī)效評(píng)價(jià)及考核都使得預(yù)算管理更科學(xué)合理。高校全面預(yù)算管理強(qiáng)調(diào)以長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略和社會(huì)公益目標(biāo)為導(dǎo)向，優(yōu)化資源配置、提高資金的使用效益。預(yù)算過程涉及高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)各方面的信息，是內(nèi)部控制獲得信息的主要途徑，并且預(yù)算執(zhí)行效率的高低直接反映出內(nèi)部控制建設(shè)的合理性、規(guī)范性。《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引》以及《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》均將預(yù)算作為重要控制手段之一。預(yù)算是所有財(cái)務(wù)工作的起點(diǎn)，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)均與預(yù)算息息相關(guān)，因此，想做好高校內(nèi)控建設(shè)，首先要做好預(yù)算業(yè)務(wù)的內(nèi)控建設(shè)。

三、高校預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制主要內(nèi)容

（一）預(yù)算編制

預(yù)算編制按照“量入為出、收支平衡”的基本原則編制，統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績(jī)效、不列赤字。目前我國(guó)高校采用的預(yù)算編制方法有：零基預(yù)算、增量預(yù)算、項(xiàng)目預(yù)算、復(fù)式預(yù)算、滾動(dòng)預(yù)算。零基預(yù)算法是傳統(tǒng)的預(yù)算編制方法，其能夠識(shí)別和去除不充分或者過時(shí)的行動(dòng)，能夠促進(jìn)更為有效的資源分配，應(yīng)對(duì)環(huán)境的變化。

本人認(rèn)為收支預(yù)算編制，收入預(yù)算編制較簡(jiǎn)單，支出預(yù)算編制難度最大。長(zhǎng)期使用零基預(yù)算編制方法，最凸顯的兩個(gè)弊端就是：一個(gè)是強(qiáng)調(diào)短期利益而忽視長(zhǎng)期目標(biāo)，另一個(gè)則是在編制校內(nèi)預(yù)算時(shí)，有經(jīng)驗(yàn)的工作部門在申報(bào)預(yù)算時(shí)故意提高預(yù)算申報(bào)金額，超出實(shí)際成本，以便“砍一刀”后還能滿足需要。但是這種夸大現(xiàn)實(shí)的行為導(dǎo)致校領(lǐng)導(dǎo)在審批預(yù)算時(shí)，明知預(yù)算“水分”，但因不能透徹了解情況，而“一刀切”的砍經(jīng)費(fèi)，最終導(dǎo)致急需完成的項(xiàng)目質(zhì)量無法保證，而濫竽充數(shù)的項(xiàng)目亂花錢。

從COSO內(nèi)控框架來看，學(xué)校應(yīng)制定中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃和短期年度收支計(jì)劃。參與預(yù)算編報(bào)的工作人員要有誠(chéng)信道德、勝任能力，加強(qiáng)部門之間信息與溝通，以保證預(yù)算編制數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、合理性。防止預(yù)算與事業(yè)發(fā)展規(guī)劃不匹配，預(yù)算與資產(chǎn)配置計(jì)劃相脫節(jié)，影響學(xué)校本年工作計(jì)劃的完成和事業(yè)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）預(yù)算執(zhí)行

預(yù)算執(zhí)行是指經(jīng)法定程序?qū)徟箢A(yù)算的具體實(shí)施過程，各部門是預(yù)算執(zhí)行主體并對(duì)執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)。必須依法及時(shí)、足額上繳預(yù)算收入，支出必須按照預(yù)算執(zhí)行，不得虛假列支。根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第十三條規(guī)定：“經(jīng)人民大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。各級(jí)政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出?！笨梢婎A(yù)算執(zhí)行和預(yù)算調(diào)整的嚴(yán)肅性。預(yù)算執(zhí)行過程中的控制分外部控制和自我控制。教育廳財(cái)政廳對(duì)高校的控制，高校對(duì)校內(nèi)各部門控制，各部門責(zé)任單位對(duì)自身預(yù)算執(zhí)行過程控制。

從COSO內(nèi)控框架來看，高校應(yīng)建立健全執(zhí)行和調(diào)整的審批機(jī)制、預(yù)算管理工的政策和指導(dǎo)性文件，對(duì)不相容崗位進(jìn)行分離，嚴(yán)格設(shè)置各崗位審批權(quán)限，按流程審批，避免“一人決策”，防范預(yù)算執(zhí)行過程中的舞弊現(xiàn)象，強(qiáng)調(diào)信息的溝通與交流，財(cái)務(wù)部門定期公布預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，確保預(yù)算的高效執(zhí)行。

（三）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)

構(gòu)建科學(xué)合理的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)制度，并根據(jù)考核結(jié)果給予獎(jiǎng)懲。首先是構(gòu)建有效的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，內(nèi)容應(yīng)當(dāng)涉及預(yù)算編制的合理性、計(jì)劃執(zhí)行的嚴(yán)格性、執(zhí)行進(jìn)度的達(dá)標(biāo)率、預(yù)算資金使用的效率性等考核指標(biāo)。除此以外，還要構(gòu)建相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、經(jīng)費(fèi)負(fù)責(zé)人責(zé)任制度，確保每個(gè)環(huán)節(jié)責(zé)任到人，權(quán)責(zé)清晰，便于年底考核。其次是根據(jù)年底的績(jī)效考評(píng)結(jié)果實(shí)施獎(jiǎng)懲。預(yù)算績(jī)效考評(píng)結(jié)果應(yīng)當(dāng)與個(gè)人績(jī)效工資掛鉤，如果僅僅是靠評(píng)分，可能會(huì)對(duì)部分責(zé)任人是去獎(jiǎng)懲效力，只有觸碰到個(gè)人利益，才會(huì)引起所有人的重視。必須要有明確的賞罰制度，才能夠全面提升預(yù)算管理效率，最終實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金使用效益的最大化。

健全預(yù)算考核評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，及時(shí)解決預(yù)算執(zhí)行過程中不能及時(shí)溝通的問題，為下年的預(yù)算編制打下基礎(chǔ)。本人認(rèn)為預(yù)算績(jī)效考評(píng)是年度預(yù)算的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，又是下一年度預(yù)算編制的開始，也是能調(diào)動(dòng)所有預(yù)算參與者積極性的重要方法。

從COSO內(nèi)控框架來看，績(jī)效評(píng)價(jià)工作好壞影響預(yù)算資金配置和使用效率低下的風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)預(yù)算控制活動(dòng)中的反饋控制，即預(yù)算考核和反饋控制，獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰控制手段應(yīng)納入到預(yù)算管理制度中去。

四、高校預(yù)算內(nèi)部控制存在的問題

（一）控制環(huán)境不健全。

參與預(yù)算管理的工作人員預(yù)算意識(shí)淡薄。各部門申報(bào)預(yù)算時(shí)資料不充分，項(xiàng)目申報(bào)隨意，缺乏論證，未能與學(xué)校的長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃聯(lián)系起來。校領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算不夠重視。由于預(yù)算編制的隨意性導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行時(shí)無法按計(jì)劃執(zhí)行。預(yù)算調(diào)整次數(shù)頻繁，且出現(xiàn)有的預(yù)算項(xiàng)目赤字，有的預(yù)算項(xiàng)目結(jié)余甚多。

（二）預(yù)算信息溝通交不通暢。

預(yù)算編制時(shí)，各部門編報(bào)隨意，參與度低，抱著“不吃虧”的心態(tài)，虛增預(yù)算金額，且脫離自身長(zhǎng)期發(fā)展計(jì)劃。預(yù)算執(zhí)行時(shí)，有部門故意隱瞞情況，先做機(jī)動(dòng)性項(xiàng)目，而剛性必要項(xiàng)目實(shí)施預(yù)算不足時(shí)，向財(cái)務(wù)部門申請(qǐng)追加經(jīng)費(fèi)，倒逼增加預(yù)算。預(yù)算績(jī)效考核時(shí)，財(cái)務(wù)部門只掌握經(jīng)費(fèi)使用情況，項(xiàng)目建設(shè)是否達(dá)到預(yù)期效果，未有相關(guān)評(píng)審考核信息，部門間信息溝通脫節(jié)。

（三）績(jī)效考核制度不健全。

績(jī)效考核是預(yù)算流程的最后一步，很多高校因?yàn)槟甑坠ぷ魈喽雎灶A(yù)算執(zhí)行的分析總結(jié)。但是一般到年底，多數(shù)經(jīng)費(fèi)執(zhí)行部門會(huì)突擊花錢，不管有用沒用，把預(yù)算資金花光才是“值得”，這明顯是缺乏對(duì)預(yù)算績(jī)效考核的表現(xiàn)。沒有有效的控制機(jī)制控制“如何用錢”，使得預(yù)算資金使用效率普遍低下。

五、總結(jié)

本人認(rèn)為隨著高校規(guī)模的不斷壯大，預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)控的重要性與日俱增，凡事預(yù)則立不預(yù)則廢，預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)控的好壞直接關(guān)系到資金使用效率，高校內(nèi)部各項(xiàng)工作的順利開展。高校財(cái)務(wù)已從過去的核算為核心演變成以預(yù)算為核心。

高校內(nèi)控建設(shè)的目的之一就是加強(qiáng)監(jiān)督，防止腐敗，提高資金使用效率，但是對(duì)于經(jīng)費(fèi)使用者來說可能就“變成”了報(bào)賬手續(xù)更加繁冗復(fù)雜，有悖于“放管服”的精神，而實(shí)則不然。本人認(rèn)為加強(qiáng)內(nèi)控制度宣傳尤為重要，內(nèi)控不是財(cái)務(wù)部門一個(gè)部門的事，是全校的事，是全體教職員工的事，所有高校工作人員都必須要懂什么是內(nèi)控，否則高校內(nèi)控建設(shè)寸步難行。