地方政府管理體制與地方政府會(huì)計(jì)信息需求的關(guān)系

■ 李慧倫（黑龍江省農(nóng)業(yè)科學(xué)院）

一、引言

盡管政府和公共部門實(shí)體采用權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)制度，現(xiàn)金或修正現(xiàn)金信息仍然在地方和國(guó)家一級(jí)的政治決策中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。盡管權(quán)責(zé)發(fā)生制為會(huì)計(jì)提供了一種工具，可以提供大量對(duì)決策和控制有用的信息，但并非所有地方政府都利用這種工具，因?yàn)闆Q策有時(shí)是基于其他形式的信息(如現(xiàn)金信息)。當(dāng)?shù)匦姓藛T可能對(duì)權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)信息不感興趣，因?yàn)樗麄兊臉I(yè)績(jī)?cè)u(píng)估是根據(jù)其他定量或定性衡量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的。從這個(gè)角度來看，對(duì)權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)缺乏需求可以用一個(gè)國(guó)家的監(jiān)管要求來解釋。

大量公共行政研究表明，歐洲地方政府行政系統(tǒng)有幾種成熟的類型。它們的特點(diǎn)是不同的考慮因素，例如中央與地方政府的關(guān)系、職能分配和地方自治，這反過來又為決策創(chuàng)造了不同的信息需求。在本文中，我們使用的類型涉及到地方政府的財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)自主權(quán)，因此可以用來制定關(guān)于滿足內(nèi)部和外部報(bào)告信息需求所需的預(yù)期合適的會(huì)計(jì)和績(jī)效衡量信息的假設(shè)。

二、會(huì)計(jì)與績(jī)效信息在地方政府中的運(yùn)用

在過去的20年里，世界各地的地方政府一直沉浸在新公共管理原則激勵(lì)下的深度結(jié)構(gòu)改革中。這些改革實(shí)際上涵蓋了地方政府的所有領(lǐng)域，包括治理和管理。引入權(quán)責(zé)發(fā)生制財(cái)務(wù)報(bào)告和業(yè)績(jī)計(jì)量是這些改革進(jìn)程中改善管理和問責(zé)制的基石。這是因?yàn)椴捎昧送暾臋?quán)責(zé)發(fā)生制：允許確認(rèn)交易發(fā)生時(shí)對(duì)實(shí)體財(cái)務(wù)狀況和業(yè)績(jī)的影響；反映所有資產(chǎn)和負(fù)債以及收入和支出，反映當(dāng)前決策的長(zhǎng)期后果；并允許測(cè)量提供商品和服務(wù)的成本，支持更好地分配和管理公共資源。此外，金融危機(jī)造成的財(cái)政限制增加了引入權(quán)責(zé)發(fā)生制報(bào)告制度以及業(yè)績(jī)計(jì)量和評(píng)價(jià)制度的制度化壓力。

三、地方政府行政系統(tǒng)的類型

歐洲地方政府系統(tǒng)有幾種成熟的類型。在本文中使用的類型學(xué)涉及可以用來建立關(guān)于會(huì)計(jì)和績(jī)效衡量信息的假設(shè)的參數(shù)，這些假設(shè)將更好地適應(yīng)不同地方政府設(shè)置的特征。他們的指數(shù)包括兩個(gè)維度。第一個(gè)是指財(cái)政自主性，由兩個(gè)變量衡量，即市政支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的百分比和地方稅收自主性(即來自地方控制稅收的地方收入比例)。第二個(gè)維度對(duì)應(yīng)于操作(功能)自治。

四、地方行政系統(tǒng)與會(huì)計(jì)和業(yè)績(jī)信息之間的聯(lián)系

假設(shè)財(cái)政自主和運(yùn)營(yíng)自主的水平對(duì)會(huì)計(jì)和績(jī)效衡量信息的可用性產(chǎn)生了不同的需求。對(duì)于那些期望值較低或中等的地方政府來說，可以預(yù)見，它們可以用不太復(fù)雜的會(huì)計(jì)工具，例如與非權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)有關(guān)的工具，來滿足其決策和報(bào)告需求。這將為以下事實(shí)提供合理的解釋，即盡管監(jiān)管迫使地方政府采用更復(fù)雜的會(huì)計(jì)工具，但它們似乎并不以從這些工具產(chǎn)生的信息為決策基礎(chǔ)。然而，如果法律明確規(guī)定基于這類信息的決策和問責(zé)報(bào)告，他們就有義務(wù)這樣做。在任何情況下，由于權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)系統(tǒng)在幾個(gè)地方政府中已經(jīng)到位，這些信息將很容易獲得。

并非所有國(guó)家都有廣泛提供內(nèi)部和外部使用的會(huì)計(jì)和業(yè)績(jī)信息的法律要求。這一點(diǎn)從以下事實(shí)中顯而易見：樣本中沒有一個(gè)國(guó)家被歸類為對(duì)所有四個(gè)分?jǐn)?shù)都有高要求的國(guó)家。至少在一定程度上，這可能是不使用權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)信息的部分解釋。當(dāng)然，其他因素也發(fā)揮了作用，例如用戶的專業(yè)知識(shí)、他們對(duì)某種類型的信息是否適合解決問題的看法、新的公共管理的影響或公共部門的傳統(tǒng)等等。然而，特別是對(duì)于具有法律傳統(tǒng)的國(guó)家，法律要求的影響不可忽視。因此，當(dāng)法律框架要求實(shí)施權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)時(shí)，它應(yīng)該規(guī)定何時(shí)、如何以及為什么使用這些信息。否則，所推行的改革與其實(shí)際制度化之間似乎存在某種脫鉤。

歐洲大陸拿破侖式的國(guó)家似乎被分成兩個(gè)亞組。第一個(gè)分組包括比利時(shí)和葡萄牙，在這兩個(gè)國(guó)家，法律要求為決策和問責(zé)提供中到高的信息(比利時(shí)除外)，第二個(gè)分組包括希臘、意大利和西班牙，在這三個(gè)國(guó)家，法律要求為同樣的目的提供中到低的信息。因此，有些國(guó)家采用了權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)，如西班牙和希臘，預(yù)期和分?jǐn)?shù)都表明，這類信息沒有充分嵌入決策和問責(zé)制披露。這些國(guó)家不太可能充分利用權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)信息，就其可用性而言。因此，除非法律要求發(fā)生變化，否則不能指望大量吸收這些信息。在這種情況下，去耦是顯而易見的。

歐洲聯(lián)邦類型的國(guó)家包括奧地利和瑞士。在奧地利，這四個(gè)分?jǐn)?shù)相當(dāng)于低或極低，這表明法律并不真正要求在幾個(gè)決策和問責(zé)案例中使用高質(zhì)量的會(huì)計(jì)信息。然而，無法為奧地利得出明確的結(jié)論，因?yàn)樵搰?guó)并非所有地方政府都采用單一的會(huì)計(jì)制度。然而，根據(jù)地方行政結(jié)構(gòu)，所有情況下的期望都是中等需求。結(jié)果，出現(xiàn)了重要的差異。在瑞士，期望值從高到中，結(jié)果也顯示四分之三的情況不匹配，盡管幅度很小。然而，瑞士的中等得分應(yīng)該考慮到瑞士地方政府采用權(quán)責(zé)發(fā)生制預(yù)算。

北歐樣本國(guó)家(荷蘭和瑞典)在其法律中嵌入了對(duì)內(nèi)部和外部使用的會(huì)計(jì)和績(jī)效信息的中高要求。期望和法律之間的微小差異可以通過這樣一個(gè)事實(shí)來解釋或彌補(bǔ)，即在這些國(guó)家，公民可以獲得行政管理。

五、結(jié)語

近年來，學(xué)者和機(jī)構(gòu)，特別是歐洲的學(xué)者和機(jī)構(gòu)，都要求在整個(gè)歐洲國(guó)家采用基于權(quán)責(zé)發(fā)生制數(shù)據(jù)的統(tǒng)一會(huì)計(jì)信息。盡管聲稱國(guó)家背景具有影響力，并且在公共行政領(lǐng)域進(jìn)行了深入研究，根據(jù)國(guó)家現(xiàn)有的行政系統(tǒng)對(duì)國(guó)家進(jìn)行分類，迄今為止還沒有研究調(diào)查這些行政系統(tǒng)在會(huì)計(jì)信息和績(jī)效衡量信息方面創(chuàng)造的需求與決策和問責(zé)之間的關(guān)系。此外，這項(xiàng)研究評(píng)估了與內(nèi)部和外部使用的會(huì)計(jì)和業(yè)績(jī)計(jì)量信息的可用性有關(guān)的法律要求。我們明確關(guān)注法律要求，因?yàn)樵撗芯可婕肮残姓叨纫蕾嚵⒎ǖ膰?guó)家。