我國(guó)大型活動(dòng)社會(huì)動(dòng)員機(jī)制探析

張穎霞

[摘要]當(dāng)今我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處在大調(diào)整和轉(zhuǎn)軌期間，大型城市活動(dòng)與所需公共場(chǎng)所的安全已成為發(fā)展中的重點(diǎn)關(guān)注點(diǎn)，也是人民對(duì)公共安全的一致追求。針對(duì)大型活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管理的特點(diǎn)，有必要在大型活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程中，將公眾的積極性調(diào)動(dòng)起來(lái)，共同參與風(fēng)險(xiǎn)管理活動(dòng)，這樣政府和民間力量合一，更能保證大型活動(dòng)的安全順利開(kāi)展，進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)有序健康發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]風(fēng)險(xiǎn)管理；大型群眾性活動(dòng)；社會(huì)動(dòng)員機(jī)制

[DOI]1013939/jcnkizgsc201901117

1引言

2018年是北京奧運(yùn)會(huì)成功舉辦十周年，國(guó)家出臺(tái)2007年《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》十一周年，2022年北京冬奧會(huì)的腳步也將近。集會(huì)、會(huì)展、商貿(mào)交易會(huì)、體育運(yùn)動(dòng)會(huì)、大型會(huì)議等大型活動(dòng)與所需公共場(chǎng)所的安全尤為人們所關(guān)注。當(dāng)今我國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展，人民群眾安全意識(shí)日益強(qiáng)烈，我們回顧梳理大型活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)尤其關(guān)鍵和重要。

2大型活動(dòng)的定義及挑戰(zhàn)

2007年《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》將大型群眾性活動(dòng)定義為法人或者其他組織面向社會(huì)公眾舉辦的每場(chǎng)次預(yù)計(jì)參加人數(shù)達(dá)到1000人以上的下列活動(dòng)，比如：體育比賽活動(dòng)；演唱會(huì)、音樂(lè)會(huì)等文藝演出活動(dòng)；展覽、展銷等活動(dòng)；游園、燈會(huì)、廟會(huì)、花會(huì)、焰火晚會(huì)等活動(dòng)；人才招聘會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)開(kāi)獎(jiǎng)的彩票銷售等活動(dòng)。影劇院、音樂(lè)廳、公園、娛樂(lè)場(chǎng)所等在其日常業(yè)務(wù)范圍內(nèi)舉辦的活動(dòng)，不適用本條例的規(guī)定。該定義有以下重點(diǎn)內(nèi)容：人數(shù)要求在1000人以上；活動(dòng)有組織性；影劇院等日常業(yè)務(wù)范圍內(nèi)舉辦的活動(dòng)，不適用本條例的規(guī)定。

該定義在2014年12月31日上海外灘踩踏事件上遇到了極大挑戰(zhàn)，國(guó)內(nèi)學(xué)界和上海市政府對(duì)其中大型活動(dòng)的定義提出了質(zhì)疑，首先，1000人的大型活動(dòng)界定標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)，小于1000人的活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)該如何進(jìn)行；其次，群眾自發(fā)的無(wú)組織的活動(dòng)該如何進(jìn)行管理，影劇院等活動(dòng)場(chǎng)所出現(xiàn)安全風(fēng)險(xiǎn)屬誰(shuí)管理，等等，都成了非常直接的問(wèn)題，亟待解決。事發(fā)之后，上海市政府認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并且在原有的上海市大型活動(dòng)安全管理?xiàng)l例的基礎(chǔ)上，依據(jù)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和其他相關(guān)法律法規(guī)，修改制定了新的《上海市公共場(chǎng)所人群聚集安全管理辦法》，該辦法將“大型活動(dòng)”的概念轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭巳壕奂顒?dòng)”，擴(kuò)大了活動(dòng)的內(nèi)涵所指，具體包含法人或者其他組織面向社會(huì)公眾舉辦的每場(chǎng)次預(yù)計(jì)參加人數(shù)1000人以上的大型群眾性活動(dòng)，法人或者其他組織面向社會(huì)公眾舉辦的每場(chǎng)次預(yù)計(jì)參加人數(shù)不足1000人的小型群眾性活動(dòng)以及人群自發(fā)聚集達(dá)到一定密度的其他群眾性活動(dòng)。同時(shí)新辦法也具體定義了人群聚集公共場(chǎng)所，幾乎將所有人居聚集的公共場(chǎng)所都囊括在內(nèi)，比如：景區(qū)（點(diǎn)）、公園、軌道交通站點(diǎn)、機(jī)場(chǎng)航站樓、客運(yùn)車站、客運(yùn)碼頭、展覽場(chǎng)館、體育場(chǎng)館、文化娛樂(lè)場(chǎng)所、商場(chǎng)、集貿(mào)市場(chǎng)；醫(yī)院、學(xué)校、宗教活動(dòng)場(chǎng)所；人群經(jīng)常聚集的廣場(chǎng)、道路等其他公共場(chǎng)所。該辦法自2015年7月1日起施行。因此，鑒于《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》作為上位法要求屬地管理為主的理念，2007年《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》應(yīng)該對(duì)“大型活動(dòng)”的定義及其他方面做修改補(bǔ)充。

事發(fā)之后，國(guó)務(wù)院立即成立事故調(diào)查組，最終上海市公布“12·31”外灘擁擠踩踏事件是一起對(duì)群眾性活動(dòng)預(yù)防準(zhǔn)備不足、現(xiàn)場(chǎng)管理不力、應(yīng)對(duì)處置不當(dāng)而引發(fā)的擁擠踩踏并造成重大傷亡和嚴(yán)重后果的公共安全責(zé)任事件。據(jù)筆者分析，上海外灘踩踏事件中政府和主辦方?jīng)]有做好對(duì)群眾的社會(huì)動(dòng)員，社會(huì)動(dòng)員機(jī)制不成熟，具體表現(xiàn)為：政府部門在外灘跨年活動(dòng)的信息公開(kāi)不及時(shí)不充分，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不到位，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和研判出現(xiàn)嚴(yán)重偏差，因此警力配置等安全保障措施都遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了活動(dòng)實(shí)際的需要等問(wèn)題。因此在大型活動(dòng)管理過(guò)程中，對(duì)社會(huì)動(dòng)員機(jī)制做挖掘很有必要。

3社會(huì)動(dòng)員概念的引入

社會(huì)動(dòng)員表面意義就是對(duì)社會(huì)公眾進(jìn)行某方面的動(dòng)員，主要包含思想和行動(dòng)等方面的動(dòng)員。李德成、郭常順（2011）將社會(huì)動(dòng)員定義為動(dòng)員主體運(yùn)用一定的手段引導(dǎo)動(dòng)員客體參與的過(guò)程，最終達(dá)到動(dòng)員主體所期望的目的。

在實(shí)踐運(yùn)用方面，北京奧運(yùn)會(huì)的成功舉辦將我國(guó)社會(huì)動(dòng)員機(jī)制研究和實(shí)踐帶進(jìn)一個(gè)新高潮。郭煥龍（2009）指出，2008年北京奧運(yùn)會(huì)構(gòu)建了由北京市委市政府、奧組委、團(tuán)中央、奧運(yùn)會(huì)志愿者工作協(xié)調(diào)小組在北京18 個(gè)區(qū)、82 所高校成立了志愿工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，組建了京外省區(qū)市、港澳臺(tái)僑奧賽會(huì)志愿者招募工作機(jī)構(gòu)，成立了十類專業(yè)志愿者項(xiàng)目工作組，形成了賽會(huì)志愿者、城市志愿者、社會(huì)志愿者、“迎奧運(yùn)”志愿服務(wù)者、奧運(yùn)會(huì)志愿者隊(duì)伍。在奧運(yùn)志愿者的帶動(dòng)下，社會(huì)公眾積極參與到奧運(yùn)志愿服務(wù)工作中。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，北京奧運(yùn)會(huì)期間，170萬(wàn)名志愿者在各類服務(wù)領(lǐng)域累計(jì)服務(wù)超過(guò)2 億小時(shí)。筆者認(rèn)為北京奧運(yùn)會(huì)充分發(fā)揮了人民群眾的積極性，調(diào)動(dòng)了群眾參與社會(huì)管理風(fēng)險(xiǎn)管理的熱情，這種由政府和社區(qū)、社會(huì)組織間建立的有效合作機(jī)制為大型活動(dòng)的舉辦樹(shù)立了一定的典范，為大型活動(dòng)社會(huì)動(dòng)員機(jī)制建立帶來(lái)了生機(jī)。姜澤廷（2015）也說(shuō)2008年北京奧運(yùn)會(huì)志愿服務(wù)是我國(guó)青年志愿者服務(wù)發(fā)展過(guò)程中具有里程碑意義的事件。志愿者服務(wù)體系可以說(shuō)是社會(huì)動(dòng)員最集中最成功的典范。

4建立大型活動(dòng)社會(huì)動(dòng)員機(jī)制

針對(duì)大型活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管理的特點(diǎn)，我們有必要在大型活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管理的各個(gè)階段進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員。大型活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管理包括風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)控制和風(fēng)險(xiǎn)溝通四大基本內(nèi)容。在每個(gè)內(nèi)容上都添加社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，將公眾的積極性調(diào)動(dòng)起來(lái)，共同參與風(fēng)險(xiǎn)管理活動(dòng)，這樣政府和民間力量合一，我們能更好地把控大型活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管理工作。

首先，在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別環(huán)節(jié)建立社會(huì)動(dòng)員機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別主要包括形成事件清單和分析風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因和可能導(dǎo)致的不利后果。大型活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程中，我們可以組織相關(guān)群眾幫助專業(yè)人士記錄風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別情況，最終形成全面的事件清單；也可以邀請(qǐng)熟悉地形或物品結(jié)構(gòu)的群眾一起和風(fēng)險(xiǎn)管理者分析活動(dòng)發(fā)生前、發(fā)生中和發(fā)生后都有哪些事件可能發(fā)生，確定風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源和可能的影響范圍，由此分析風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因和設(shè)想可能的后果。這樣，群眾也在活動(dòng)中得到了教育和提高。

其次，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估環(huán)節(jié)引入社會(huì)動(dòng)員機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估就是風(fēng)險(xiǎn)管理者通過(guò)分析風(fēng)險(xiǎn)的概率與后果來(lái)定義風(fēng)險(xiǎn)，并據(jù)此對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行綜合排序，從而為避免或減輕風(fēng)險(xiǎn)提供一套科學(xué)、系統(tǒng)的方法。該環(huán)節(jié)相對(duì)來(lái)說(shuō)更需要專業(yè)人士投入，管理者可以在大型活動(dòng)舉辦前將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果展示給群眾觀摩，讓群眾提出反饋意見(jiàn)和建議，進(jìn)而修繕風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估內(nèi)容，建立群眾參與機(jī)制，讓群眾更多關(guān)注甚至參與社會(huì)管理行為。

最后，風(fēng)險(xiǎn)控制環(huán)節(jié)就更需要群眾參與。風(fēng)險(xiǎn)處置包括風(fēng)險(xiǎn)保留、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、風(fēng)險(xiǎn)減緩和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移四個(gè)方面。在大型活動(dòng)舉辦過(guò)程中，管理者要對(duì)發(fā)生概率較低、不利后果輕微的風(fēng)險(xiǎn)，采用保留的方式；對(duì)發(fā)生概率低但不利后果嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)，采用轉(zhuǎn)移的方式；對(duì)發(fā)生概率較高、不利后果輕微的風(fēng)險(xiǎn)，采取減緩的方式；對(duì)發(fā)生概率較高但不利后果非常嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)，采用規(guī)避的方式。調(diào)動(dòng)群眾參與做好應(yīng)急準(zhǔn)備。一旦風(fēng)險(xiǎn)變成現(xiàn)實(shí)，也就是突發(fā)事件發(fā)生，管理者就要?jiǎng)訂T群眾一起做好應(yīng)急處置。

其中風(fēng)險(xiǎn)溝通環(huán)節(jié)要做好群眾風(fēng)險(xiǎn)宣傳教育工作。在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與登記、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)控制工作中錄入風(fēng)險(xiǎn)管理信息系統(tǒng)的各類信息，全部通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)管理信息系統(tǒng)逐級(jí)報(bào)送，并由系統(tǒng)自動(dòng)匯總至各區(qū)縣政府、相關(guān)市級(jí)行業(yè)主管部門，最終匯總成風(fēng)險(xiǎn)管理信息數(shù)據(jù)庫(kù)。同時(shí)，要及時(shí)向社會(huì)公布危險(xiǎn)區(qū)域、危險(xiǎn)事項(xiàng)等信息，進(jìn)行危機(jī)溝通，引導(dǎo)社會(huì)公眾防范和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，并依法責(zé)令風(fēng)險(xiǎn)涉及的有關(guān)單位和人員采取安全防范措施。對(duì)敏感信息、涉密信息，要做好保密工作。

5結(jié)語(yǔ)

我國(guó)現(xiàn)階段處在社會(huì)整體快速發(fā)展關(guān)鍵期，重大突發(fā)事件折射出的制度機(jī)制法律等方面的缺陷與空白給我們提供了寶貴的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，我們要深刻總結(jié)，認(rèn)真學(xué)習(xí)體悟，用好社會(huì)動(dòng)員，充分挖掘政府、社區(qū)和社會(huì)組織有效合作機(jī)制的積極意義，為提高政府管理能力，完善國(guó)家各項(xiàng)規(guī)章制度與機(jī)制帶來(lái)重要契機(jī)和政策需求，期待我國(guó)在大型活動(dòng)安全管理制度上能夠更加適應(yīng)社會(huì)發(fā)展實(shí)際和要求。

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