淺析環(huán)保執(zhí)法下的信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則

周江月

摘要：保護(hù)環(huán)境是我國的一項(xiàng)基本國策，但在環(huán)保執(zhí)法背景下，一些獲得行政許可的企業(yè)被無故關(guān)停，企業(yè)利益得不到保護(hù)。針對這一現(xiàn)象，本文通過分析信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的在環(huán)保執(zhí)法過程中的應(yīng)用，分析我國環(huán)保執(zhí)法中存在的問題與成因，探討一下在環(huán)保執(zhí)法背景下如何利用信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則維護(hù)企業(yè)利益，并提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：環(huán)保執(zhí)法 信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則 企業(yè)利益

“綠水青山就是金山銀山”?，F(xiàn)階段，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)早已深入人心，我國的環(huán)保執(zhí)法工作也取得了顯著的進(jìn)步。但在環(huán)保執(zhí)法背景下，一些地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)對企業(yè)采取“一律關(guān)?！?，“先停再說”的做法，以環(huán)保執(zhí)法為由直接對企業(yè)實(shí)施停工停產(chǎn)停業(yè)，極大地?fù)p害了企業(yè)利益。相關(guān)部門既要治理好環(huán)境，也要保護(hù)好相關(guān)企業(yè)的合法權(quán)益，才能打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。在環(huán)保執(zhí)法背景下，本文提出利用信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則保護(hù)企業(yè)合法權(quán)益的依據(jù)與政策建議，從而為解決現(xiàn)階段環(huán)保執(zhí)法主體平時不作為，督察時亂作為的“一刀切”工作問題，利用信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則維護(hù)企業(yè)的合法權(quán)益提出相關(guān)建議。

一、信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的概念、構(gòu)成及演變

信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則是我國行政法的重要原則之一，在現(xiàn)代福利國家中，國家和人民之間應(yīng)當(dāng)存在信賴關(guān)系，這有利于維護(hù)社會秩序的穩(wěn)定性和社會生活的可預(yù)測性。信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則不僅有利于保護(hù)相關(guān)企業(yè)的利益，更有利于建設(shè)誠信政府，提升政府公信力，加快法制化建設(shè)進(jìn)程。信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的含義是“非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機(jī)關(guān)不得撤銷，變更已經(jīng)生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對行政管理相對人因此而受到的財(cái)產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償?！雹?/p>

信賴?yán)娴臉?gòu)成要素如下：行政主體收益性的行政決定構(gòu)成信賴基礎(chǔ)，行政相對人因信賴行政行為而采取的處分行為構(gòu)成信賴表現(xiàn)，信賴基礎(chǔ)和信賴表現(xiàn)構(gòu)成信賴?yán)?。若此信賴?yán)婊诤戏ǖ男姓Q定而產(chǎn)生，就是值得保護(hù)的善意信賴。若侵害善意信賴的行為本身合法，則使用信賴保護(hù)原則保護(hù)信賴?yán)?，若侵害善意信賴的行為本身違法，則使用依法行政原則保護(hù)信賴?yán)?。信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的要素大概可用下圖來加以說明②：

信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則最初受到大陸法系國家與地區(qū)民法中的誠信原則的直接影響，二戰(zhàn)之后，行政法的信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則在誠信原則的基礎(chǔ)上有了進(jìn)一步的發(fā)展。信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則首先在德國得以確立，1956年德國行政法院在“安寡金”一案中首次提出關(guān)于信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的內(nèi)容。1976年德國在《行政許可法》中對信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則進(jìn)行了明文規(guī)定。之后德國制定的《租稅通則》與《聯(lián)邦建設(shè)計(jì)劃法》等法律均體現(xiàn)出信賴?yán)姹Ｗo(hù)的思想。隨后各國也紛紛將信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則確立為行政法的重要原則之一。這些國家在此基礎(chǔ)上將信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則繼承發(fā)展和完善。③

二、我國現(xiàn)行法律中對信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的規(guī)定及存在的問題

我國現(xiàn)行法律并沒有直接對信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則進(jìn)行規(guī)定，而是通過相關(guān)的法條來體現(xiàn)信賴?yán)姹Ｗo(hù)的原則。如我國《行政許可法》第八條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可?！钡瑫r，也強(qiáng)調(diào)了行政管理部門處于公共利益的需要，可以變更或撤銷行政許可。我國《國家賠償法》也有相關(guān)的規(guī)定，如在第四條規(guī)定中，強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)時“違法實(shí)施罰款、吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒收財(cái)物等行政處罰的”可以申請國家賠償。對于環(huán)保執(zhí)法而言，我國《環(huán)境保護(hù)法》第六十八條也規(guī)定，違反本法查封、扣押企業(yè)事業(yè)單位和其他經(jīng)營者的設(shè)施設(shè)備的直接責(zé)任人員將受到記過降級，甚至撤職開除的處罰。體現(xiàn)了對環(huán)保執(zhí)法主體執(zhí)法權(quán)力的約束，有利于企業(yè)依據(jù)此法維護(hù)自身的合法權(quán)益。但總體而言，我國在信賴?yán)姹Ｗo(hù)方面的立法還存在很多問題需要解決：

（一）對利益衡量未進(jìn)行具體的規(guī)定

《行政許可法》第八條只規(guī)定了因?yàn)楣怖嫘姓C(jī)關(guān)變更或撤回已經(jīng)生效的行政許可，并未指出公共利益與之前行政許可批準(zhǔn)的企業(yè)利益孰輕孰重。未經(jīng)過詳細(xì)的利益衡量，只憑公共利益的名頭犧牲私人利益，恐怕有失偏頗。個別地方政府借公共利益之名，卻行私人利益之實(shí)。如果進(jìn)行具體的利益衡量，則能體現(xiàn)法律本身的公平與正義。

（二）立法質(zhì)量亟待提高④

雖然《中華人民共和國行政許可法》2004年7月1日版已經(jīng)確立了信賴保護(hù)原則，但立法層面還有許多不完善的地方。在目前的環(huán)保立法方面，對信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，目前的立法傾向更偏向于環(huán)境執(zhí)法，而在強(qiáng)調(diào)保護(hù)企業(yè)合法利益方面存在顯著不足。環(huán)保立法應(yīng)具備相應(yīng)的前瞻性以免朝令夕改挫傷企業(yè)積極性。在涉及環(huán)境行政許可的《環(huán)境影響評價法》和《排污許可證條例》中尤其要盡快完善信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的立法工作。

（三）行政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)亟待明確、統(tǒng)一

我國在現(xiàn)階段，立法還沒有明確規(guī)定環(huán)保執(zhí)法過程中的行政補(bǔ)償問題，在《國家賠償法》中規(guī)定的行政補(bǔ)償?shù)姆秶€很窄，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也并不統(tǒng)一，補(bǔ)償機(jī)制和程序并不是十分完善，這都直接影響到了行政相對人的補(bǔ)償是否能落到實(shí)處。在保護(hù)企業(yè)合法利益方面還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

三、我國環(huán)保執(zhí)法過程中存在的問題

環(huán)境保護(hù)是我國的一項(xiàng)基本國策，但是在地方環(huán)保執(zhí)法工作過程中，一些執(zhí)法機(jī)構(gòu)采取“一律關(guān)?！?，”先停再說”的一刀切做法，而一些企業(yè)已完成合法程序的辦理，并經(jīng)過整治達(dá)到了環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)損失卻難以得到補(bǔ)償。如今信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則在環(huán)保執(zhí)法中仍存在著缺失現(xiàn)象。

例如，因國家新出臺法律法規(guī)的頒布或產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整所造成的信賴?yán)姹Ｗo(hù)不足，2005年12月1日出臺《江蘇省環(huán)境噪聲污染防治條例》第36條規(guī)定在城市噪聲敏感建筑物集中區(qū)域內(nèi)，禁止從事機(jī)械切割鋼材，鋁合金等金屬材料；機(jī)械加工木材石材等非金屬材料以及其他干擾居民正常休息的工業(yè)活動。因此原集中區(qū)域的企業(yè)被關(guān)停。1997年6月5日，國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會、國家環(huán)境保護(hù)局、機(jī)械工業(yè)部公布了第一批嚴(yán)重污染環(huán)境的淘汰工藝與設(shè)備名錄15項(xiàng)，相關(guān)企業(yè)就此關(guān)停。這些企業(yè)由于國家新出臺的法律法規(guī)和地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整不得不關(guān)閉停產(chǎn)，卻沒有得到對應(yīng)的補(bǔ)償，體現(xiàn)了在環(huán)保執(zhí)法中信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的缺失。還有，為維護(hù)公共環(huán)保利益的需要，發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件所導(dǎo)致的企業(yè)信賴?yán)姹Ｗo(hù)不足問題。北京奧運(yùn)會期間，出于公共利益的考量，北京的一部分化工企業(yè)調(diào)整生產(chǎn)時間，生產(chǎn)工序，甚至限產(chǎn)、停產(chǎn)。2007年江蘇太湖藍(lán)藻事件發(fā)生后，公共江蘇環(huán)太湖流域已經(jīng)關(guān)閉1200家化工企業(yè)，對這次突發(fā)環(huán)境事件進(jìn)行了緊急處理。這些企業(yè)由于維護(hù)公共環(huán)保利益的與處理突發(fā)環(huán)保事件的需要犧牲了私人利益。

因此，我國目前亟需改進(jìn)環(huán)保立法模式⑤，提高執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)，從而在環(huán)保執(zhí)法過程中，實(shí)現(xiàn)對企業(yè)信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)。我國還缺乏有關(guān)環(huán)境行政系統(tǒng)性的立法，現(xiàn)階段我國環(huán)保立法以實(shí)體法為主，程序法較少。但如果進(jìn)行程序化立法，會大大提高環(huán)保執(zhí)法的質(zhì)量和效率。我國環(huán)保立法一直堅(jiān)持宜粗不宜細(xì)的原則性立法，使得其法律法規(guī)操作性和實(shí)用性不強(qiáng)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)保執(zhí)法面臨著越來越多的困難與挑戰(zhàn)，這無形之中對環(huán)保執(zhí)法主體的素質(zhì)水平要求拔高，但市場上對環(huán)保執(zhí)法工作人員的需求卻在增加。這使得環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍中出現(xiàn)良莠不齊的現(xiàn)象，拉低了執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)。由于缺乏專業(yè)知識，一些地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)便使用征收排污費(fèi)，罰款，發(fā)放許可證等方式進(jìn)行環(huán)保執(zhí)法，過程簡單粗暴，效果自然也不會太理想。

四、結(jié)論及政策建議

通過以上分析可以發(fā)現(xiàn)，目前我國環(huán)保執(zhí)法中，對企業(yè)信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)還存在諸多的不足，包括信賴?yán)姹Ｗo(hù)立法存在不足、執(zhí)法過于一刀切、環(huán)境執(zhí)法人員素質(zhì)不高等問題。要想解決這些問題，必須要從環(huán)保執(zhí)法主體、行政相對人兩個方面進(jìn)行改進(jìn)：

從環(huán)保執(zhí)法主體方面看，要增強(qiáng)執(zhí)法人員的環(huán)保執(zhí)法觀念，依法行政，切實(shí)貫徹落實(shí)法律法規(guī)。堅(jiān)持法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為。勇于負(fù)責(zé)，敢于擔(dān)當(dāng)，堅(jiān)決糾正不作為，亂作為，堅(jiān)決克服懶政，怠政，堅(jiān)決懲處失職瀆職。相關(guān)部門應(yīng)建立健全決策問責(zé)和糾錯制度，凡是損害群眾利益的做法都要堅(jiān)決防止和糾正。建立領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績考核制度，據(jù)此進(jìn)行獎懲和晉升提拔。調(diào)動相調(diào)動相關(guān)部門的積極性。精簡我國環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)，提高環(huán)保機(jī)構(gòu)的行政效率。

從行政相對人方面看，要盡快完善各類手續(xù)和證件，以便為接下來的拆遷談判提供證明和依據(jù)。尋求專業(yè)律師的幫助，提出合理的索賠要求。利用法律武器維護(hù)自身的合法權(quán)益。

注釋：

①國家司法考試輔導(dǎo)用書編輯委員會主編：《2012年司法考試輔導(dǎo)用書》（第二卷），法律出版社2012年版，第534頁

②王貴松：《依法行政原則對信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)——益民公司訴河南省周口市政府等行政行為違法案分析》，交大法學(xué)，2015年，第1期，第167-175頁。

③朱海文、楊汝華：《論行政法的信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則》，文山學(xué)院學(xué)報，2016年，第1期，第87-90頁。

④周杰：《論環(huán)境行政中的信賴保護(hù)原則》，安徽大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2009年，第6期，第97-101頁。

⑤王曦、楊興：《試論環(huán)保執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)障礙及其法律對策》，環(huán)境資源法論叢，2004年，第178-188頁。

（作者單位：湖北省宜昌市第一中學(xué)）