政府采購(gòu)制度的完善和發(fā)展

程嘉偉

摘要：財(cái)政資金的收支是政府日常運(yùn)營(yíng)的重要基礎(chǔ)和活動(dòng)。政府采購(gòu)作為財(cái)政支出的重要形式，在政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控以及日常工作中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，政府采購(gòu)的規(guī)范性、專業(yè)性直接影響著政府工作效率高低。本文回顧香港政府采購(gòu)制度在香港的發(fā)展，并總結(jié)了內(nèi)地政府采購(gòu)制度面臨的發(fā)展問(wèn)題。在總結(jié)香港經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出了對(duì)完善我國(guó)內(nèi)地政府采購(gòu)制度的路徑選擇建議。

關(guān)鍵詞：香港經(jīng)驗(yàn) 政府采購(gòu)制度

在2003年《政府采購(gòu)法》實(shí)施以來(lái)，我國(guó)越來(lái)越重視規(guī)范政府采購(gòu)行為，內(nèi)地地區(qū)也在不斷探索、改革新的政府采購(gòu)模式并于2015年頒布《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》，但是，上述法律法規(guī)的頒布與實(shí)施，并未完全解決我國(guó)政府采購(gòu)制度存在的問(wèn)題。香港地區(qū)依托“一國(guó)兩制”的制度優(yōu)勢(shì)及優(yōu)越的自身經(jīng)濟(jì)條件，其政府采購(gòu)制度起步較早，體系更加完善。本文以香港地區(qū)為研究對(duì)象，剖析香港政府采購(gòu)制度發(fā)展歷程及現(xiàn)狀，總結(jié)其先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)結(jié)合內(nèi)地政府采購(gòu)制度的現(xiàn)狀及缺陷分析，為我國(guó)政府采購(gòu)的合理化、規(guī)范化提出相應(yīng)的路徑選擇建議。

一、香港地區(qū)政府采購(gòu)制度概述

（一）發(fā)展歷程

1979年香港加入關(guān)貿(mào)總協(xié)定，成為“政府采購(gòu)協(xié)定”的締約成員并加入《世界貿(mào)易組織政府采購(gòu)協(xié)定》；1997年7月1日香港回歸以后，依托“一國(guó)兩制”制度，香港實(shí)行相對(duì)獨(dú)立的政府采購(gòu)制度?！皬目傮w上看，目前香港特別行政區(qū)的政府采購(gòu)制度，從原則精神、政策目標(biāo)到具體安排，與《世界貿(mào)易組織政府采購(gòu)協(xié)定》基本一致，為本地和外地供應(yīng)商、服務(wù)承辦商提供了一個(gè)公開(kāi)、公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境?！盵1]

（二）發(fā)展現(xiàn)狀

香港政府采購(gòu)高等教育制度之所以得到迅速、高質(zhì)量發(fā)展，離不開(kāi)其機(jī)構(gòu)體制的高效靈活。香港地區(qū)實(shí)行獨(dú)立的政府采購(gòu)政策，政府采購(gòu)的主管機(jī)構(gòu)是財(cái)政司，主要采用中央采購(gòu)制度，由財(cái)政司所轄?zhēng)靹?wù)局之下的政府物流服務(wù)署代理，不涉及任何中介機(jī)構(gòu)。同時(shí)，香港政府采購(gòu)遵循向公眾負(fù)責(zé)、合乎經(jīng)濟(jì)效益、公開(kāi)公平競(jìng)爭(zhēng)等原則，從而保證政府采購(gòu)活動(dòng)的順利進(jìn)行。[2]

（三）香港特區(qū)政府采購(gòu)制度經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

1.專業(yè)化的人才隊(duì)伍

在香港中央采購(gòu)制度下，政府物料采購(gòu)不涉及任何中介機(jī)構(gòu)，這也意味著政府采購(gòu)活動(dòng)主要由公務(wù)人員參與管理，或由社會(huì)人員在公務(wù)員的把關(guān)之下有限參與。因此，打造專業(yè)化采購(gòu)管理人才隊(duì)伍顯得尤為重要。

香港特區(qū)政府主要通過(guò)三個(gè)制度來(lái)實(shí)現(xiàn)：第一，實(shí)行統(tǒng)一的采購(gòu)職業(yè)資格制度，將采購(gòu)能力進(jìn)行多個(gè)分級(jí)，人員晉升與相應(yīng)專業(yè)資格、文憑掛鉤；第二，采購(gòu)官制度，不同層級(jí)的采購(gòu)官員對(duì)于不同采購(gòu)數(shù)額的權(quán)限不同，從而保證采購(gòu)的效率與規(guī)范性；第三，完善的培訓(xùn)制度，為不同層級(jí)采購(gòu)人員提供相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，促進(jìn)采購(gòu)人員的素質(zhì)提高，保證了專業(yè)化水平。[3]

2.國(guó)際化的法律法規(guī)體系

香港特區(qū)具有完善的、與國(guó)際對(duì)接的政府采購(gòu)法律體系。首先，香港特區(qū)本身是“關(guān)貿(mào)總協(xié)定”締約方，同時(shí)也加入《世界貿(mào)易組織政府采購(gòu)協(xié)定》（Government Procurement Agreement），因此，香港特區(qū)的政府采購(gòu)活動(dòng)的所遵循的最高原則便是GPA的規(guī)定；其次，是《香港特區(qū)基本法》對(duì)采購(gòu)資金的相關(guān)規(guī)范；再次，是根據(jù)基本法所制定的《公共財(cái)政條例》對(duì)公共財(cái)政管理進(jìn)行規(guī)定；最后，是根據(jù)該條例制定的《物料供應(yīng)及采購(gòu)規(guī)例》，對(duì)采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。[4]同時(shí)，香港還根據(jù)GPA的規(guī)定設(shè)立有專門的投訴機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)獨(dú)立處理政府采購(gòu)中的投訴行為。[5]

二、我國(guó)內(nèi)地政府采購(gòu)制度簡(jiǎn)述

（一）發(fā)展歷程及現(xiàn)狀

我國(guó)于20世紀(jì)90年代末開(kāi)始在北京、上海、重慶、等地區(qū)推行政府采購(gòu)制度，從1996年初至1998年底，我國(guó)共有23個(gè)?。ㄊ小^(qū)）的373個(gè)地市（縣）開(kāi)展了政府采購(gòu)工作。2003年1月1日，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》正式生效。[6]2015年頒布《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》對(duì)我國(guó)的政府采購(gòu)行為作出了進(jìn)一步規(guī)范。

我國(guó)政府采購(gòu)為政府主導(dǎo)社會(huì)參與模式，政府采購(gòu)的功能體現(xiàn)政府的宏觀政策，政府采購(gòu)的管理者是政府及相關(guān)部門。各級(jí)人民政府的財(cái)政部門負(fù)責(zé)對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理，主要的政府采購(gòu)方式包括公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)采購(gòu)等。此外，政府采購(gòu)遵循公開(kāi)透明、公正、公平競(jìng)爭(zhēng)和誠(chéng)實(shí)信用的原則。

（二）現(xiàn)行制度缺陷分析

1.預(yù)算管理不力

依據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第六條：“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。依照批準(zhǔn)的預(yù)算進(jìn)行政府采購(gòu)是政府采購(gòu)制度的基礎(chǔ)”。[7]一方面，政府采購(gòu)應(yīng)明確納入預(yù)算，同時(shí)政府采購(gòu)活動(dòng)必須嚴(yán)格按照事先規(guī)定的用途和核定的金額執(zhí)行。另一方面，政府采購(gòu)資金是國(guó)家財(cái)政預(yù)算資金，政府采購(gòu)行為也必須要實(shí)行預(yù)算管理，與預(yù)算資金有機(jī)結(jié)合。然而，當(dāng)前我國(guó)面臨著隨意采購(gòu)、不能形成規(guī)模采購(gòu)效益等問(wèn)題，部分采購(gòu)單位責(zé)任意識(shí)缺失，采購(gòu)效果并不理想。政府采購(gòu)預(yù)算往往缺乏計(jì)劃、統(tǒng)籌，相對(duì)粗放。究其原因?qū)嵤潜O(jiān)督缺乏依據(jù)而導(dǎo)致的監(jiān)管不力，對(duì)法律的執(zhí)行力不強(qiáng)。

2.機(jī)構(gòu)人事缺陷

目前我國(guó)采購(gòu)專業(yè)人才存在缺口，政府采購(gòu)隊(duì)伍的專業(yè)性不強(qiáng)，因此往往不能做出正確的決策導(dǎo)致政府采購(gòu)行為效率低下。我國(guó)的政府采購(gòu)制度發(fā)展還在初期階段，在地方的從事政府采購(gòu)的工作人員往往缺乏相關(guān)采購(gòu)知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)。政府采購(gòu)對(duì)從業(yè)人員專業(yè)性要求極高，我國(guó)政府正缺少這樣一支適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，高效、高質(zhì)量完成采購(gòu)計(jì)劃的專業(yè)人才隊(duì)伍，這一定程度上限制了《政府采購(gòu)法》全面推行實(shí)施。

從采購(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)看，目前相關(guān)法律人才缺失也造成監(jiān)管部門處于被動(dòng)局面，制約著對(duì)于政府采購(gòu)監(jiān)管工作的深入進(jìn)行。

3.問(wèn)責(zé)體系缺失

雖然在《政府采購(gòu)法》中相關(guān)法律法規(guī)闡述了采購(gòu)過(guò)程中構(gòu)成違法、犯罪的情況，然而對(duì)違法、犯罪行為的認(rèn)定、處分、問(wèn)責(zé)可執(zhí)行力不強(qiáng)，缺少了具體實(shí)施的細(xì)則。對(duì)責(zé)任人的確定、違法行為的判定處分檔次不一，難以劃分，給不法分子以投機(jī)、僥幸之心，甚至逃避法律的處罰。根據(jù)現(xiàn)有相關(guān)規(guī)定，對(duì)于采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)及其工作人員履職失誤、錯(cuò)誤決策、領(lǐng)導(dǎo)不力等情況的相應(yīng)問(wèn)責(zé)規(guī)定缺乏，故難以實(shí)施問(wèn)責(zé)。由此可見(jiàn)政府采購(gòu)問(wèn)責(zé)體系亟待健全，相關(guān)的法律法規(guī)亟待完善。

三、對(duì)內(nèi)地政府采購(gòu)制度改革的啟示

作為世貿(mào)組織成員，中國(guó)卻至今沒(méi)能成功加入《政府采購(gòu)協(xié)定》。我國(guó)政府在相關(guān)方面也做出了諸多努力，但始終未能符合其要求。因此，除了一方面與歐美等WTO成員國(guó)就采購(gòu)范圍、采購(gòu)內(nèi)容等方面進(jìn)行不斷討價(jià)還價(jià)之外，還應(yīng)該結(jié)合自身制度上的缺陷，同時(shí)從香港的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)中獲得啟示，進(jìn)一步完善我國(guó)的政府采購(gòu)制度。主要應(yīng)從以下三方面入手：

（一）完善預(yù)算管理，加強(qiáng)采購(gòu)監(jiān)督

首先，建立健全預(yù)算審核機(jī)制。各采購(gòu)機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按照《政府采購(gòu)法》規(guī)定，執(zhí)行財(cái)政部門對(duì)于采購(gòu)預(yù)算管理要求，制定政府采購(gòu)計(jì)劃。做好政府采購(gòu)預(yù)算與執(zhí)行的監(jiān)管工作，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算資金去向的跟蹤考察，執(zhí)行期間預(yù)算內(nèi)的預(yù)算項(xiàng)目、預(yù)算金額不得隨意調(diào)整更改，確保政府算資金落實(shí)到位。對(duì)于沒(méi)有采購(gòu)預(yù)算計(jì)劃、采購(gòu)不按照預(yù)算執(zhí)行的應(yīng)不予批準(zhǔn)采購(gòu)，并問(wèn)責(zé)責(zé)任單位。

其次，推進(jìn)“管采分離”。設(shè)立專門的預(yù)算監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，與采購(gòu)部門相獨(dú)立運(yùn)行，同時(shí)設(shè)置直接采購(gòu)部門，減少中間部門的設(shè)置，建立專門部門進(jìn)行專業(yè)化、職能化采購(gòu)，有利于政府采購(gòu)行為向?qū)I(yè)高效發(fā)展，采購(gòu)行為更加面向市場(chǎng)，給予專業(yè)部門一定自主權(quán)，有利于政府進(jìn)行宏觀調(diào)控。

（二）加快人才培養(yǎng)，提高專業(yè)水平

香港特區(qū)政府采購(gòu)制度的成功很大程度上依賴于一支專業(yè)化的人才團(tuán)隊(duì)，因此，加快采購(gòu)專業(yè)的人才培養(yǎng)對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)未來(lái)發(fā)展至關(guān)重要。第一，讓基層采購(gòu)人員參加采購(gòu)專業(yè)培訓(xùn)，并對(duì)全部門業(yè)務(wù)人員進(jìn)行培訓(xùn)；第二，搭建采購(gòu)實(shí)戰(zhàn)平臺(tái)，理論聯(lián)系實(shí)踐，積攢經(jīng)驗(yàn)；第三，適當(dāng)引入企業(yè)現(xiàn)代采購(gòu)管理的理念，貫徹計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、控制管理理念。

（三）健全法律法規(guī)，對(duì)接國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)

“健全完善的法律體系是一切購(gòu)買流程規(guī)范的必要條件和法律保障。”[8]當(dāng)前我國(guó)政府采購(gòu)行為產(chǎn)生的突出問(wèn)題是政府采購(gòu)行為缺乏具體法律的約束、指導(dǎo)?，F(xiàn)有的《政府采購(gòu)法》、《合同法》、《招投標(biāo)法》；財(cái)政部頒布的《集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)監(jiān)督考核管理辦法》等已經(jīng)無(wú)法滿足社會(huì)需求，難以解決實(shí)際采購(gòu)過(guò)程中出現(xiàn)的具體問(wèn)題。這就需要建立健全大量的配套法規(guī)，盡快的解決法律滯后于社會(huì)發(fā)展問(wèn)題。更為重要的是，要盡快對(duì)接GPA的相關(guān)規(guī)定，參照香港模式，設(shè)立專門的招投標(biāo)投訴管理機(jī)制，完善問(wèn)責(zé)體系，從而更好地扼制采購(gòu)中的“尋租”行為，保證法律和制度的進(jìn)一步推行。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，距我國(guó)加入世貿(mào)組織已經(jīng)16年，作為WTO框架體系重要成員的政府采購(gòu)協(xié)議在我國(guó)卻并沒(méi)有得到如期的推行。我國(guó)政府采購(gòu)領(lǐng)域的完善和合理化尚有很長(zhǎng)的路要走。因此，就近選擇香港政府的政府采購(gòu)制度發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)適當(dāng)進(jìn)行本土化創(chuàng)新，結(jié)合我國(guó)當(dāng)前的制度現(xiàn)狀，從預(yù)算、效率、人才培養(yǎng)、問(wèn)責(zé)、國(guó)際化等方面進(jìn)行相應(yīng)改革，從而推動(dòng)我國(guó)政府采購(gòu)制度的進(jìn)一步完善和發(fā)展。

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（作者單位：湖北省武漢市第六中學(xué)）