國外政府采購監(jiān)督機制對我國高校政府采購內(nèi)控管理的啟示

鄭曉明，鄭召義，王繼強

國外政府采購監(jiān)督機制對我國高校政府采購內(nèi)控管理的啟示

鄭曉明，鄭召義，王繼強

（北京信息科技大學 資產(chǎn)管理處，北京 100192）

隨著我國高校政府采購規(guī)模的逐年增加，國家對于高校政府采購內(nèi)控管理提出更高的要求。通過對美國、德國、英國、韓國、新加坡等國監(jiān)督機制的歸納對比，發(fā)現(xiàn)我國高校政府采購內(nèi)控管理存在的問題并提出改進建議。

政府采購；采購政策；內(nèi)控管理

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展和經(jīng)濟總量的擴大，國家對高等教育的支持力度也逐年增加。如何使高校政府采購最大限度滿足辦學和科教研需要，加強內(nèi)部控制與管理，減少浪費，提高質(zhì)量，是擺在我們眼前的重大課題。我國政府采購起步晚，發(fā)展不及歐美發(fā)達國家，因而仔細研究國外政府內(nèi)控制度，對改進我國高校政府采購內(nèi)控管理是很好的啟示和借鑒。

1 發(fā)達國家內(nèi)控管理的特點

發(fā)達國家內(nèi)控管理主要體現(xiàn)在他們的監(jiān)督機制不但體系完備，而且可操作性強，大力發(fā)展信息化、電子化，監(jiān)督全面，追責到位。具體到不同國家，又兼具不同特點。

1.1 美國政府采購監(jiān)督機制的特點

美國政府采購已有幾百年的歷史，也是目前世界上制度相對完善、可操作性較高的政府采購。美國的監(jiān)督機制主要有三個特點，即完備的法律、權(quán)力的制約和追責制度。從1761年通過的《聯(lián)邦采購法》至今，有關(guān)政府采購的法律法規(guī)已經(jīng)達到4000多個，構(gòu)成了體系復(fù)雜而又相對完善有效的政府采購體系[1]。除了《聯(lián)邦采購法規(guī)》《聯(lián)邦財產(chǎn)與行政服務(wù)法》等核心法規(guī)之外，還有《合同糾紛法案》《反回扣法》《聯(lián)邦采購文件管理規(guī)定》等配套法律。完備的法律體系，使政府采購的執(zhí)行有理有據(jù)，可操作性大大提高，也為政府采購的監(jiān)督管理提供了重要依據(jù)和支撐。

多層次、立體化、權(quán)力相互制約的分權(quán)監(jiān)督模式是美國政府采購監(jiān)督工作的特色[2]。美國聯(lián)邦政府采購的監(jiān)督管理主要靠四個機構(gòu)：一是聯(lián)邦會計總署，類似我國的審計部門，可以審計全部采購文件，且兼顧接受供貨商的投訴質(zhì)疑；二是行政管理與預(yù)算局[3]，類似我國的財政部門，主要負責日常管理和預(yù)算制定。這兩者也是美國政府采購的立法監(jiān)督和行政監(jiān)督部門。此外還有司法監(jiān)督機構(gòu)，主要有聯(lián)邦索賠法院和合同上訴委員會，社會監(jiān)督主要依靠監(jiān)察辦公室。

美國政府采購還有個特點就是“合同官”制度。合同官在采購方面有充分的自主權(quán)，評審專家的意見只是合同官決定的參考。合同官可以直接授予小額采購合同，也可以根據(jù)情況確定采購方式和采購程序[4]。與其權(quán)力相對等的是合同官對采購的全權(quán)負責，一旦采購被發(fā)現(xiàn)問題，即使合同官已經(jīng)轉(zhuǎn)崗或退休，也會被追究法律責任?！皺?quán)責對等”的追責制度在很大程度上規(guī)范了采購行為和防止腐敗發(fā)生。

1.2 德國政府采購監(jiān)督機制的特點

德國政府采購歷史悠久，政府采購涉及的范圍更廣，德國政府采購的監(jiān)督也如其民族性格一般嚴謹。

實際上德國并沒有專門的政府采購監(jiān)督管理機構(gòu)，德國的政府采購主要靠采購單位的上級部門向下監(jiān)督，結(jié)合公共采購辦公室和審計部門的管理和監(jiān)督實現(xiàn)，歐盟委員會是德國最高級別的監(jiān)管機構(gòu)[5]，負責接受和答復(fù)各類投訴和質(zhì)疑。

德國對采購人員的培養(yǎng)和建設(shè)是十分重視的，不僅重金打造多面手人才，還設(shè)立系統(tǒng)的培訓和專業(yè)化考試，所有人員必須通過考試持證上崗[6]。

此外，德國政府采購的信息化、電子化十分成熟，這不僅能提高政府采購效率，降低企業(yè)成本，也使政府采購全過程更加透明，便于監(jiān)管。

1.3 英國政府采購監(jiān)督機制的特點

英國政府采購監(jiān)督機制的最大特點是風險的防范。為了避免和減少有形損失，英國非常注重從采購程序上防范風險，對采購項目實行全流程的風險管理[7]。從采購的各個環(huán)節(jié)抽取專業(yè)人員組成風控小組，對政府采購的重點環(huán)節(jié)和領(lǐng)域進行風險識別和預(yù)判，評估后還要給出應(yīng)對策略和方法。

英國政府采購監(jiān)督機制的另外一個特點是從總審計長到公共支出委員會的層層監(jiān)督。此外，英國也十分重視信息化手段，善于使用電子化招標手段，使采購過程更加透明。

1.4 韓國、新加坡政府采購監(jiān)督機制的特點

韓國政府采購有一個突出特點，也是其監(jiān)管的有效手段之一，就是韓國政府采購電子化程度非常高。韓國用了幾年時間建立了一套政府采購電子化系統(tǒng)KONEPS，從此，韓國政府采購的信息化已達到世界先進水平。KONEPS系統(tǒng)的投入使用，實現(xiàn)了采購?fù)该骰?jié)省了資金成本，防范了因權(quán)力產(chǎn)生的采購腐敗。因而越南、蒙古等國紛紛向韓國取經(jīng)，引進KONEPS系統(tǒng)為本國政府采購服務(wù)。

新加坡財政部自2000年開始使用GeBIZ政府采購網(wǎng)，實現(xiàn)從發(fā)布信息到完成支付全過程網(wǎng)上操作。新加坡對公務(wù)人員待遇之高是世界公認的，同時對腐敗的懲處力度也很大。卓有成效的防腐倡廉機制是采購法規(guī)的保障。

2 我國高校政府采購的內(nèi)控管理的現(xiàn)狀及問題

2.1 我國目前政府采購的法律法規(guī)不夠完善

有法可依是內(nèi)部控制的出發(fā)點，完善的法律體系是內(nèi)控管理的根本保障。我國現(xiàn)行的《政府采購法》2003年才開始實施，迄今為止，有關(guān)政府采購，尤其是針對政府采購內(nèi)部控制的法律法規(guī)屈指可數(shù)。這與發(fā)達國家相比，差距還很大。高校政府采購是一個高風險的領(lǐng)域，而高校內(nèi)控管理的成體系的規(guī)章制度少之又少。近年高校經(jīng)濟案件時有發(fā)生，暴露出高校內(nèi)部控制管理的漏洞和缺陷。中央巡視組在高校巡查過程中發(fā)現(xiàn)的政府采購環(huán)節(jié)中的問題很多是由于沒有完備的制度指導、約束和監(jiān)督而導致。

2.2 政府采購電子化、信息化還有待提高

電子化、信息化的高科技手段可以最大限度減少權(quán)力對過程和結(jié)果的干預(yù)，使采購過程更透明，更加公開、公平、公正。以北京市政府采購中心查詢平臺為例，目前只有查詢功能，無法實現(xiàn)網(wǎng)上下單、采購、支付功能，這已經(jīng)落后于上個世紀的KONPES和GeBIZ很多年。政府網(wǎng)站尚且如此，高校就更少有具備功能完善的綜合性采購平臺。招標依然需要委托代理現(xiàn)場組織，通用設(shè)備的采購還是電話聯(lián)系供貨商，個別高校依然采用手工錄入的報表形式。這樣的工作方式不僅費時費力，還容易出現(xiàn)差錯疏漏及權(quán)力腐敗。

2.3 監(jiān)督人員配備不足，監(jiān)督手段不完善

對政府采購的監(jiān)督應(yīng)該貫穿于整個采購的全過程，從采購計劃編制、采購實施到驗收入庫、付款缺一不可，但全程監(jiān)督采購需要大量的人力、物力和財力。而實際情況是，監(jiān)管更多限于評標過程，對于前期采購計劃的編制和后期工作無法全程參與，更有甚者將標書編制的規(guī)范性審查監(jiān)督全部甩給代理公司。導致監(jiān)督力度不夠，甚至人不到補簽字，監(jiān)管流于形式。這樣的監(jiān)管盲區(qū)，使得個別人故意將采購項目拆分，規(guī)避集中采購；或者讓供貨商編制采購計劃，限制他人投標，以從中謀取個人利益。

2.4 政府采購隊伍建設(shè)急需加強

物資采購不是高校的核心工作，高校里從事政府采購的工作人員不多，多數(shù)高校并未設(shè)置專門的內(nèi)控管理人員，身兼多職、不相容崗位不分離現(xiàn)象仍然存在，采購人員除了采購工作，還要負責簽訂合同、監(jiān)督審核、票據(jù)登記、驗收入庫、檔案管理、數(shù)據(jù)報表等流程，工作內(nèi)容冗雜，崗位的設(shè)置對高端專業(yè)人才不具吸引力。

高校普遍將采購人員列為行政崗，而非專技崗，一般3~4年就聘任一次，人員流動性大，新人接手從熟悉業(yè)務(wù)到掌握工作技能需要時間，轉(zhuǎn)崗過于頻繁會降低工作效率。采購工作需要熟悉了解采購政策法規(guī)，掌握采購流程和監(jiān)管重點，是個專業(yè)性很強的工作。

從管理角度上看，加強監(jiān)管力度、有效提升采購工作人員的專業(yè)水平和道德修養(yǎng)也極為重要。

3 如何借鑒國外監(jiān)督機制

內(nèi)控管理作為政府采購制度的重要組成部分，是實現(xiàn)政府采購依法有序開展的重要保障。近年來，在高校政府采購中出現(xiàn)的一些問題，暴露了在內(nèi)控管理上還有不足和需要改進的地方。在政府采購內(nèi)控管理層面，無論是理論上還是實踐上，我國還落后于發(fā)達國家。在這方面，國外政府采購的先進監(jiān)督機制值得學習和借鑒。

3.1 完善制度，使內(nèi)控管理有據(jù)可依

首先，根據(jù)國家法律法規(guī)盡快制定本校政府采購及內(nèi)控監(jiān)督的內(nèi)部管理規(guī)定，并組織校內(nèi)涉采人員集中學習，做到每個采購人員心中有法，手中有度。

再者，聯(lián)動校內(nèi)財務(wù)、科研、教務(wù)等部門制定操作性強的流程細則，以工作流程的形式培訓具體采購人員，推動政府采購工作實施起來更加規(guī)范。

3.2 加強培訓，全面提高人員素養(yǎng)

高校應(yīng)建立一支具備較高素質(zhì)的政府采購隊伍，以專業(yè)性、服務(wù)性、廉潔性作為隊伍建設(shè)的核心宗旨[8]，將職業(yè)道德修養(yǎng)和專業(yè)勝任能力作為選拔任用的第一要素。加強道德教育，定期巡查，對違反職業(yè)道德的行為及時制止，并加以嚴懲。

再者，設(shè)置專技崗位，減少內(nèi)部調(diào)崗情況的出現(xiàn)，降低聘任對采購工作的負面影響。此外定期組織采購人員繼續(xù)學習相關(guān)法律法規(guī)和業(yè)務(wù)知識，創(chuàng)造調(diào)研、座談、討論的機會，督促采購人員主動提升專業(yè)技能和業(yè)務(wù)水平。

3.3 加快步伐，全力打造信息化平臺

我國高校在政府采購信息化平臺建設(shè)方面仍處于起步階段，整體水平不高，如能在全國或者各省打造信息化平臺，有利于采購項目的全過程信息公開，促使監(jiān)督環(huán)節(jié)前移，提高監(jiān)管水平；同時建立信息化的內(nèi)部信息平臺，通過信息化手段加強對政府采購活動的動態(tài)監(jiān)督[9]，可以全面提高政府采購活動的透明性，避免浪費節(jié)約成本，增加部門協(xié)同合作，提高政府采購服務(wù)的效率與滿意度。

3.4 優(yōu)化結(jié)構(gòu)，權(quán)責對等，交叉監(jiān)督

必須加大對政府采購的支持力度，配備專業(yè)人員，不相容崗位分離，確立崗位間制衡原則，要在事前、事中、事后分別采取有針對性的監(jiān)督措施，三個環(huán)節(jié)的監(jiān)督形成閉環(huán)，對采購形成共同約束的立體監(jiān)督[10]，確保高風險采購環(huán)節(jié)多人參與，日常管理和專項檢查相結(jié)合，時刻保持警惕。

核心人員應(yīng)定期輪崗，明確責任人，權(quán)責對等，誰簽字誰負責，追責到底，防范權(quán)力腐敗問題，規(guī)范采購流程，提高效率。

總而言之，高校政府采購內(nèi)部控制工作應(yīng)本著全面性、重要性、制衡性、效益性、適應(yīng)性的原則，從機構(gòu)設(shè)置、權(quán)責分配、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約、相互監(jiān)督的機制，在保證公平、公開的同時兼顧采購效率[11]。落實兩個主體責任，加強采購監(jiān)管[12]，夯實內(nèi)控管理，使高校政府采購減少浪費，科學配置資源。

[1] 呂漢陽，史丁莎.美國政府采購法律體系簡介[J].招標與投標，2016(9): 44–46.

[2] 樓恒，崔國煜，倪志良，等.政府采購監(jiān)督機制的國際比較和經(jīng)驗借鑒[J].財政監(jiān)督，2017(5): 15–18.

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Enlightenment of foreign government procurement supervisory mechanism to internal control management of government procurement in Chinese universities and colleges

ZHENG Xiaoming, ZHENG Zhaoyi, WANG Jiqiang

(Department of Asset Management, Beijing Information Science and Technology University, Beijing 100192, China)

With the increase of the scale of government procurement in Chinese colleges and universities, the state has put forward higher requirements for the internal control management of government procurement in colleges and universities. By comparing the supervisory mechanisms of the United States, Germany, Britain, Korea, Singapore and other countries, this paper finds out the problems existing in the internal control management of government procurement in Chinese colleges and universities and puts forward some suggestions for improvement.

government procurement; procurement policy; internal control

F253.2

A

1002-4956(2019)07-0274-03

10.16791/j.cnki.sjg.2019.07.068

2018-12-08

北京信息科技大學2018年度高教研究課題項目（2018GJYB05）

鄭曉明（1983—），女，山東煙臺，碩士，講師，主要從事政府采購和管理工作.E-mail: zhengxiaoming@bistu.edu.cn