村鎮(zhèn)污水處理PPP項目全生命周期管理難點與建議

趙雅輝 萬 濤 申若竹 邱 瑞

（1.北京首創(chuàng)股份有限公司，北京 100044；2.北京市順義區(qū)水務局，北京 101300）

我國農(nóng)村人口眾多，改革開放以來，農(nóng)民的生活水平和生活質量有了顯著的提升，與此同時顯現(xiàn)出了一些典型的環(huán)境問題。近年來，農(nóng)村的環(huán)境整治問題受到了國家和各級政府的高度重視。當務之急首先需要解決的問題就是農(nóng)村居民的排水，將居民的生活污水進行合理規(guī)范的處理［1］。據(jù)文獻記載，目前我國村鎮(zhèn)的污水處理率整體不足30%，主要原因在于村鎮(zhèn)人口相對城市來講數(shù)量較少，處理規(guī)模也小，污水管網(wǎng)收集及污水處理難度很大，而龐大的農(nóng)村人口每年預估可產(chǎn)生百億噸級的污水［2］。我國的“十三五”目標規(guī)劃中明確提出了到2020年實現(xiàn)污水處理率不少于60%的目標。國家不斷加大了村鎮(zhèn)污水處理投資力度，特別是“水十條”的實施，預計可拉動國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）增長約5.7萬億元，未來5年將帶動村鎮(zhèn)的污水處理相關行業(yè)新增產(chǎn)值約5000億元［3］，村鎮(zhèn)污水處理領域的投資規(guī)模會越來越大，市場發(fā)展前景看好。

目前，我國村鎮(zhèn)污水治理普遍存在基礎設施落后等問題，而且建設污水管網(wǎng)和場站需要資金，而在資金上縣級以下政府財力不足，很難滿足污水治理費用的支出。為解決這一問題，將PPP模式引入村鎮(zhèn)污水治理中，對于提高村鎮(zhèn)污水處理效率、加強村鎮(zhèn)環(huán)境建設有著十分重要的意義［4］。

但是，由于村鎮(zhèn)污水處理是近幾年發(fā)展起來的，其項目模式及工藝、技術標準未形成行業(yè)共識。目前，行業(yè)管理機構對村鎮(zhèn)污水排放特征及適用技術缺乏深入、系統(tǒng)的認識，導致村鎮(zhèn)項目的實施缺乏有效的指導文件及標準；行業(yè)中缺乏針對村鎮(zhèn)污水處理工程的建設指南或規(guī)范管理的相應意見，導致在村鎮(zhèn)污水處理上，在前期投資、建設、技術標準、日常管理和長期運行過程中存在許多問題和困難［5］。許多項目在實踐過程中采用的技術工藝多種多樣，實施效果不盡相同。本文結合工作經(jīng)歷及行業(yè)同仁的溝通交流，從項目的不同階段及角度分別總結其實施難點，提出對策，并對村鎮(zhèn)污水處理行業(yè)的發(fā)展提出幾點建議，以期為行業(yè)同仁提供經(jīng)驗參考，對推動我國新農(nóng)村建設具有十分積極的意義。

1 項目投資階段的難點及對策

1.1 準備時間長，邊界條件不確定，項目實施難

PPP項目前期準備時間較長，要經(jīng)歷立項、可研、兩評一案、入庫和招標等過程，完成項目的立項建議書、可研到項目公司的注冊成立，最快也需要6個月，在該段時間內(nèi)項目的邊界條件易受到政策及市場利率的影響，在前期時間緊的情況下咨詢機構很難做到面面俱到，如總投資等邊界的變動將直接導致風險上升，甚至項目流產(chǎn)。有的地方政府因各種原因導致風險的分配機制不合理，社會資本方承擔過多的政策及財政風險，高風險而收益降低，這些都影響了項目的實施。

為改變目前困境，建議采取以下2種措施：①提高意識，充分重視項目的準備工作，在前期要工作扎實、深思熟慮，盡可能多地確定項目的邊界條件，尤其是核心邊界，同時開展可研和方案的編制要分配合理的時間、注重工作的成果質量；②在PPP合同中明確項目的總投及運營成本的變動調(diào)整機制，總投多以最終財審價加投標報價來綜合確定［6］，運營成本多以3年一調(diào)或設定具體調(diào)價觸發(fā)條件來滿足成本的變動需求。

1.2 項目資金需求大，時間長，融資困難

PPP項目所需的資金量大、周期長，對社會資本的資金要求很高。銀行等金融機構考慮到PPP項目收益低、周期長；項目資產(chǎn)只有經(jīng)營權，沒有所有權；項目公司對土地只有使用權，不能進行抵押；項目公司若為新建項目，無存量資產(chǎn)，很難滿足抵押要求［7］；村鎮(zhèn)項目建設手續(xù)如土地證、規(guī)劃許可證等無法辦理；項目回報大部分是依靠政府付費，需要政府有長期穩(wěn)定財政支付能力及信用保障等，多方面因素導致其對村鎮(zhèn)項目放貸上顧慮重重。若項目未入庫，銀行貸款工作就會停滯，導致項目融資困難。

為改變目前困境，建議采取以下措施：①政府建立財政預算長效機制，各縣（市、區(qū)）人民政府將由政府負擔的村鎮(zhèn)生活污水處理設施運營經(jīng)費納入年度財政預算；②政府提前與當?shù)亟鹑跈C構溝通，進行市場測試了解銀行顧慮，在項目招標前期把顧慮點消化或者在協(xié)議中明確約定，降低社會資本的融資風險；③招標前將項目入庫，減少銀行及社會資本的顧慮。

1.3 項目回報率低、風險大

純村鎮(zhèn)生活污水處理為非經(jīng)營性項目，絕大部分靠“政府付費”完成，不具備完善的收費機制，而政府給予污水處理的財政投入僅能覆蓋其日常管理維護成本，很難達到穩(wěn)定盈利。當前參與村鎮(zhèn)污水服務市場競爭的企業(yè)，參與運營服務的目的多是為了更好地養(yǎng)活公司的工程建設隊伍，使得村鎮(zhèn)污水處理過度追求低成本，沒有長期持續(xù)的資金供給，政府和社會資本都存在較大的風險［8］，項目的市場本身吸引力有待提高。

為改變目前困境，建議采取以下措施：①政府在考慮項目時，融入一些能穩(wěn)定持續(xù)運營的項目來彌補村鎮(zhèn)污水的低收益；②在項目回報機制上，可按照項目的建設投資以可用性付費形式，建設期結束參與考核，并適當考慮掛鉤運維期考核績效，運營成本是基于運營期的績效付費，將運營成本劃分為固定成本和可變成本，以降低項目收入風險，提高社會投資參與的積極性。

2 工程建設階段難點及對策

2.1 土地性質變更困難，建設手續(xù)辦理困難

村鎮(zhèn)項目的選址多為農(nóng)用地，土地性質變更困難，很多辦不了土地使用證、規(guī)劃許可證乃至施工許可證，在后續(xù)建設過程中存在無證施工的風險和融資困難。而且，農(nóng)村污水分散，在項目的建設審批過程中都是以單一項目作為劃分的標準，在整個項目實施過程中很多時間都耽誤在流程審批上。所有這些都影響了項目的建設和融資。

為改變目前困境，建議采取以下措施：①在村鎮(zhèn)污水處理設施的建設審批過程中政府相應管理機構簡化流程及程序，由上層牽頭來統(tǒng)一調(diào)整土地性質；②對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項目涉及建設多個廠站的，可與政府審批機構溝通，采用多塊土地一次申報、一次審查審批的辦法，減少審批時間，提高項目的審批效率［9］，目前實踐中已有很多項目采用該辦法。

2.2 征地拆遷、管網(wǎng)建設進展緩慢，工程進度難以保證

村鎮(zhèn)污水處理項目中的管網(wǎng)鋪設施工有臨時占地或現(xiàn)有建筑拆遷等情況，污水處理設施紅線范圍內(nèi)的地上物需及時騰退。而由于文化環(huán)境等方面的制約，項目會面臨當?shù)卮迕耠y以協(xié)調(diào)的阻力，溝通工作難度大，建設過程不可預見性強，易造成工期延長及投資增加，嚴重的會造成項目難以實施后放棄。

為改變目前困境，建議采取以下措施：①在污水設施選址和管網(wǎng)施工時充分考慮當?shù)卮迕竦南敕?，尋求同意，必要時與村干部挨家挨戶溝通，盡量避免產(chǎn)生有關土地問題的糾紛［8］；②項目紅線鎖定后，項目公司盡快與政府對接，雙方明確各項工作責任主體，做到因政府造成的問題政府承擔責任，也可建議將工程進度納入政府的年度考核；③在實施過程中為保證施工進度，按照“先易后難”的原則分批進行，優(yōu)先選擇地形較好、村民比較配合的村莊優(yōu)先進行實施。

2.3 現(xiàn)場協(xié)調(diào)參與方眾多，管理難度大

村鎮(zhèn)項目涉及招標方、政府機關、中標社會資本、設計院、施工方、監(jiān)理方、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會和居民農(nóng)戶等，由于項目審批復雜，社會資本多次往返于政府不同的管理部門，時間流程長；在施工過程中因施工位置或方式產(chǎn)生的安全隱患；用電報裝等問題會與村委會或農(nóng)戶發(fā)生糾紛；施工單位與監(jiān)理在項目建設過程中因變更問題影響施工進度和進度的計量確認，與當?shù)鼐用癞a(chǎn)生爭執(zhí)等問題時有發(fā)生，這些都阻礙了項目的開展。

為改變目前困境，建議采取以下措施。一是提前建立溝通協(xié)調(diào)機制，與農(nóng)戶聯(lián)系設市、鎮(zhèn)、村三級協(xié)調(diào)，及時處理解決各類干擾問題。項目進場前與村委會及村民提前溝通，征得村民的理解和支持。在用電報裝問題上，與項目所在地鎮(zhèn)政府、供電公司、村委會進行反復溝通、協(xié)調(diào)，與村民及居委會等良好的溝通工作會大大減少時間成本。

二是建議在項目建設前期與政府明確各項工作責任主體，督促其進度，避免因政府進度造成的問題而影響項目；通過政府協(xié)調(diào)工作資料、程序，提高工作效率效率，減少工作困難；通過政府安撫群眾、協(xié)調(diào)矛盾，加快工作進展，將項目推進下去。

三是項目公司在開工前需與施工單位明確工作落實時限問題，保證提出問題及時得到反饋和處理，建設中保存好過程資料如影像資料等。在招項目監(jiān)理公司時，明確合同中需吸納幾個村民監(jiān)督員，所有整改的指令都通過監(jiān)理公司發(fā)布，既調(diào)動積極性，又解決合法性和合規(guī)性問題。

3 技術運營的難點及對策

3.1 進水水質水量差異大，出水穩(wěn)定達標難度大

村鎮(zhèn)污水的進水水質水量不穩(wěn)定，節(jié)假日用水人口突然大幅增加，污水量大，可能導致污水處理設施溢流，配套管網(wǎng)建設不完善，造成旱季收集不到水，水量的不穩(wěn)定影響系統(tǒng)的穩(wěn)定性。廠站為明渠或者截流進水，雨污合流，容易偷排其他廢水，導致廠站進水濃度超標；夏季進水量可能會超負荷，進水COD偏低，水質的不穩(wěn)定對處理系統(tǒng)的要求更高，導致出水很難做到穩(wěn)定達標。

為改變目前困境，建議采取以下措施：①村鎮(zhèn)項目在設計階段把握好設計規(guī)模，需要充分考慮農(nóng)村當?shù)氐纳盍晳T；②調(diào)研管網(wǎng)的建設完善情況和管網(wǎng)形式、運營單位等，考慮水量增減趨勢，污水設備的設計水量、水質抗沖擊能力要確保不出問題；③充分與設計單位溝通，選擇合理的處理工藝，規(guī)避水質風險。

3.2 技術管理難，出水標準高，運行成本高

由于農(nóng)村的廣闊性和復雜性，每一個工程又需要專門的處理技術和管理措施，村鎮(zhèn)項目本身特點決定了不同區(qū)域、不同站區(qū)之間存在顯著差異化特征。鎮(zhèn)級污水處理廠處理排放標準在一級B及以上，農(nóng)村的排放標準參照有國標一級B、國標一級A或農(nóng)灌等，也有的地方是自己制定的排放標準。由于出水檢測指標參照市政污水處理廠，或地標嚴于國標，而處理規(guī)模較小，造成單位運營費用高，整體運行成本很高。

為改變目前困境，建議采取以下措施。一是前期對現(xiàn)場情況的調(diào)研和考察需認真細致，站區(qū)既要有標準化建設規(guī)范，又要考慮差異化需求。因地制宜，選擇不同種類的工藝，工藝選擇主要從穩(wěn)定達標、經(jīng)濟實用、運行管理簡便、易檢耐用和生態(tài)造型5個原則進行考慮［10］。二是村鎮(zhèn)污水治理的標準和管理應是因地制宜的，排放標準要根據(jù)當?shù)氐奈廴疚锶菁{總量、排水用途及后續(xù)規(guī)劃等來制定。

3.3 點多面廣，管理復雜，缺乏專業(yè)運營團隊

村鎮(zhèn)PPP項目站點巡檢中發(fā)現(xiàn)的問題較多集中在管道、廠站周圍及截污井處，管網(wǎng)和污水處理站經(jīng)常有牲畜糞便排入，設備堵塞，消毒劑更換不及時，站區(qū)雜草叢生，出水口堵塞等，主要原因在于站點分散、多，巡查周期長，不能及時發(fā)現(xiàn)問題。雨季來水量大，冬季氣溫低，污水處理站存在水毀及溢流風險，加大了村鎮(zhèn)站點巡檢運營維護的難度。

村鎮(zhèn)污水處理需要較高的精細化運營組織管理水平，目前由于村鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展原因很難吸引到優(yōu)秀的人員，村鎮(zhèn)的運營管理團隊整體素質較城鎮(zhèn)的污水處理廠偏低。為做好村鎮(zhèn)的運營管理工作，建議采取以下措施。一是實行分區(qū)域管理，建立智慧水務系統(tǒng)，進行遠程監(jiān)控，針對管網(wǎng)等的堵塞問題，加強管網(wǎng)和配套設施的巡查維護。二是建立完善的工作流程、制度，實現(xiàn)每項工作標準化；與政府部門多溝通，請政府部門和各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)參與管理，加大對居民的宣傳普及力度；在居民支管處增加格柵等，從而減少牲畜糞便排入管網(wǎng)內(nèi)。三是通過專業(yè)化運營維護企業(yè)招聘當?shù)貙W歷較低的人員，對其進行專業(yè)的培訓來降低水處理設施運行成本［11］；建立專業(yè)化人才培養(yǎng)模式，形成梯次化人才建設模式，夯實鎮(zhèn)級專業(yè)人才配置；同時開展日常運營維護，成立管道巡查、管道疏通、泵站養(yǎng)護、水質化驗等工作小組；對照項目協(xié)議及省、市相關運營維護標準，開展日常運營維護，提高運行維護的效率和質量，確保項目安全有序運行。

4 村鎮(zhèn)污水處理PPP項目管理建議

4.1 立足項目的全生命周期管理

項目全周期，指從項目前期投資階段開始，到項目穩(wěn)定運營的項目全生命過程。村鎮(zhèn)污水處理設施的建設和運營管理模式在受到不同地方、不同經(jīng)濟水平及高度的專業(yè)化要求的影響下，往往是建設和運營分開單干，各企業(yè)只考慮自身的利益，這樣勢必造成項目整體實施的效率和效果大大下降。為保證村鎮(zhèn)項目的實施效果，建議前期投資階段需要介入，從運營角度對技術、建設等提出建議，爭取把后期運營的風險減至最低。

村鎮(zhèn)污水處理在前期技術上應注重項目的全生命周期成本，設計風險易控的技術工藝。同時，運營工作介入節(jié)點前置，投建運一體化，以運營為導向，在整個PPP項目期間進行全面管理，做到項目的穩(wěn)定出水和全生命周期成本最低。

4.2 建立運營為本的整體解決方案

解決農(nóng)村污水治理問題，尤其對于PPP項目，運營期長達15～30年，必須站在穩(wěn)定運行的角度，站在行業(yè)角度，采用何種技術需從運行角度、長期角度、可持續(xù)發(fā)展角度考慮，按照自然條件、地理分布、人口分布制定技術路線。

農(nóng)村污水處理是一個系統(tǒng)工程，村鎮(zhèn)污水處理對技術、工藝設備和商業(yè)模式的要求更高，難度更大。前端規(guī)劃、設計、設備階段各個環(huán)節(jié)沒有成熟的方案，從后端運營維護來看，各個環(huán)節(jié)分開做，往往會在其他環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題。因此，需要在前期充分調(diào)研當?shù)氐陌l(fā)展水平和需求，通過考慮污水收集、工藝設計、施工建設及項目運營等綜合因素制定系統(tǒng)性的解決方案，真正把項目做好，以達到預期效果。

4.3 建設信息化運營管理平臺

隨著科技的進步，村鎮(zhèn)污水處理也與現(xiàn)代智慧化管理相結合，通過PPP模式實現(xiàn)建管一體化，立足運營才能真正解決村鎮(zhèn)污水處理難題，通過信息化平臺實現(xiàn)精準化監(jiān)控并節(jié)約人工成本。信息化平臺將大量村鎮(zhèn)污水處理信息進行匯總，在平臺上集中展示，能根據(jù)項目的設備狀態(tài)、在線監(jiān)測、運營數(shù)據(jù)等基礎信息為運營管理工作提供支持，優(yōu)化村鎮(zhèn)項目管理，最終村鎮(zhèn)項目實現(xiàn)智慧運營［11］。

目前，我國多家環(huán)保公司均開發(fā)使用該類運營管理平臺，發(fā)現(xiàn)問題及時上報并線上線下結合解決，降低了人員管理成本，從而達到提高運營維護質量和效率的目標。

5 結語

本文針對村鎮(zhèn)項目的特點，提出了從全生命周期管理角度管理項目、建立運營為本的整體解決方案以及建立信息化的運營管理平臺三點建議，力爭在信息化平臺管理下，以運營效果為導向，將全生命周期管理成本降至最低，以達到項目的預期效果。