十八大以來依規(guī)治黨成效論析

(電子科技大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，成都 610054)

古人云：欲知平直，則必準(zhǔn)繩；欲知方圓，則必規(guī)矩。人不以規(guī)矩則廢，黨不以規(guī)矩則亂。習(xí)近平指出，黨的規(guī)矩包括黨章、黨紀(jì)、國法以及黨在長期實踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例[1]151。其中，黨內(nèi)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨立黨治國的重要規(guī)矩。黨的十八大以來，“講規(guī)矩”、“守紀(jì)律”、“嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活”、“以規(guī)治黨”、“制度治黨”、“全面從嚴(yán)治黨”等理念折射出以習(xí)近平為核心的黨中央管黨治黨的決心和勇氣。研究黨的十八大以來依規(guī)治黨取得的成效，既是深刻了解黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)取得最新進(jìn)展的題中應(yīng)有之義，又是發(fā)掘全面從嚴(yán)治黨著力點的內(nèi)在要求。

一 突破傳統(tǒng)立規(guī)理念

黨內(nèi)法規(guī)是黨的生命線，依規(guī)治黨是馬克思主義政黨獨特的政治基因。黨內(nèi)法規(guī)概念由毛澤東在1938年黨的六屆六中全會首次提出，之后，中共中央領(lǐng)導(dǎo)人劉少奇、鄧小平、江澤民、胡錦濤在黨的文件中都使用過“黨內(nèi)法規(guī)”或“黨規(guī)黨法”的表述，但由于歷史發(fā)展時期不同，各位領(lǐng)導(dǎo)人對黨內(nèi)法規(guī)的概念、分類、功能、法理屬性、范圍的界定與認(rèn)識并不完全一致，但依規(guī)治黨的理念是大體相通的。黨的十八大以來，以習(xí)近平為核心的黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，黨內(nèi)法規(guī)開創(chuàng)性建設(shè)、權(quán)威性認(rèn)同達(dá)到新階段。對傳統(tǒng)立規(guī)理念的突破是新階段黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)最鮮明的標(biāo)志之一，其核心要義在于將依規(guī)治黨作為管黨治黨、治國理政的基本方式，將依規(guī)治黨作為與依法治國、制度治黨統(tǒng)籌推進(jìn)的重要利器，為全面從嚴(yán)治黨與社會主義法治建設(shè)提供制度保障。

1.黨規(guī)定位：從軟性約束向剛性約束強(qiáng)化

黨內(nèi)法規(guī)是不是法？黨內(nèi)法規(guī)是硬法還是軟法？黨內(nèi)法規(guī)是否符合法治的原則和要求？這些歷來是學(xué)界爭論的重要問題。就黨內(nèi)法規(guī)與國法而言，二者分屬不同的規(guī)范體系，無論是在制定主體、制定程序、適用范圍、調(diào)整對象、規(guī)范效力、保障力量等方面都存在實質(zhì)性不同，而基本范疇的差異，決定了國法與黨內(nèi)法規(guī)硬法與軟法的分野、法治屬性與政策屬性的分野。但法規(guī)本身的屬性以及中國共產(chǎn)黨本身的特性決定了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的分界并非涇渭分明，這就為法規(guī)法屬性的延伸提供了可能，為法規(guī)由軟性約束向剛性約束提供了可能。但可能轉(zhuǎn)化并不意味著一定要或一定能轉(zhuǎn)化，因而需要進(jìn)一步論證為什么黨內(nèi)法規(guī)一定要從軟性約束向剛性約束轉(zhuǎn)化？如何實現(xiàn)轉(zhuǎn)化？以及轉(zhuǎn)化后如何處理黨內(nèi)法規(guī)與國法之間的關(guān)系？

就為什么要轉(zhuǎn)化而言，可從兩個方面進(jìn)行論證。一是黨內(nèi)法規(guī)與國法在本質(zhì)上具有共通性。依規(guī)治黨要求把黨組織活動和黨員個人行為納入黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的制度軌道，依法治黨要求把政黨代表的公權(quán)力限制在憲法和法律所允許的框架內(nèi)，二者都體現(xiàn)了法的規(guī)范性、約束性、強(qiáng)制性，當(dāng)黨規(guī)與社會現(xiàn)象對立時可納入“法”范疇，與國法對立時，可納入政策范疇，黨規(guī)的雙重屬性要求其在運(yùn)行實施中充分考量規(guī)范性和政治性的平衡。二是以習(xí)近平為核心的黨中央將黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)提升至前所未有的高度。習(xí)近平在講話中反復(fù)強(qiáng)調(diào)嚴(yán)明黨紀(jì)、強(qiáng)化制度權(quán)威、嚴(yán)格執(zhí)行黨規(guī)的重要性，并以“帶電的高壓線”與“橡皮泥”、“紙老虎”、“稻草人”對比來說明黨規(guī)的剛性約束力。黨的十八屆四中全會明確提出“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，這就將黨內(nèi)法規(guī)的定位從政黨內(nèi)部的行為規(guī)范上升到國家法治的行為規(guī)范。

如何實現(xiàn)軟性到剛性的轉(zhuǎn)化，主要體現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)制定者將國法的法治理念和法治精神植入黨內(nèi)法規(guī)，提升黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范化程度。從一般意義上講，國法強(qiáng)調(diào)強(qiáng)制性，黨內(nèi)法規(guī)強(qiáng)調(diào)指引、評價、預(yù)測、教育等規(guī)范功能，因而黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)要體現(xiàn)強(qiáng)制性、剛性、效力，必須借鑒國法鮮明的法治原則和法治意識，將國法中成熟的語言、格式、體例、規(guī)范結(jié)構(gòu)等引入法規(guī)，以提升黨內(nèi)法規(guī)的剛性約束力量，從而推動管黨治黨不斷從“寬松軟”走向“嚴(yán)緊硬”。比如，《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》將理想信念作為開展黨內(nèi)政治生活的首要任務(wù)，在頒布后對王珉、楊魯豫、楊振超等一批喪失理想信念的黨員干部進(jìn)行了嚴(yán)肅處理，這個典型案例體現(xiàn)了黨規(guī)釋放出來的剛性約束力。

在如何處理黨規(guī)與國法關(guān)系方面，黨的十八大以來，黨中央始終秉持“國法高于黨規(guī)”、“黨規(guī)嚴(yán)于國法”的原則協(xié)調(diào)、銜接二者之間的關(guān)系。在立規(guī)方面，黨規(guī)制定者嚴(yán)格按照《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，在黨規(guī)內(nèi)容、黨規(guī)規(guī)定事項、黨規(guī)合法性、黨規(guī)實施、黨規(guī)評估等方面始終將國法的至上性作為最根本的考量因素。立規(guī)之嚴(yán)，體現(xiàn)為黨規(guī)較之法律在某些事項上更為具體、嚴(yán)格；在黨員與普通公民個人利益、公共利益沖突的處理上，對黨員更為嚴(yán)格；在黨員失職行為或瀆職行為的處理上，比國法更嚴(yán)格。二是黨中央雖主張強(qiáng)化黨規(guī)的剛性約束力，但始終堅持黨外事務(wù)由國法來調(diào)整，黨內(nèi)事務(wù)由黨規(guī)來規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，力求從內(nèi)外兩個層面構(gòu)筑規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的制度牢籠，鞏固政黨的執(zhí)政根基。

2.問題導(dǎo)向：從“問題—回應(yīng)”機(jī)制向“問題—防范”機(jī)制轉(zhuǎn)化

問題是時代的聲音。管黨治黨的過程就是不斷發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的過程，強(qiáng)烈的問題意識是共產(chǎn)黨人制勝的關(guān)鍵。黨的十八大以來，以習(xí)近平為核心的黨中央直面黨面臨的“四大考驗”和“四種危險”問題，堅持把思想建黨與制度治黨相結(jié)合，切中黨內(nèi)問題要害，對癥下藥，“四風(fēng)”問題、腐敗問題、違紀(jì)違規(guī)問題等都得到一定程度的遏制，黨風(fēng)、政風(fēng)、民風(fēng)日漸清朗。在同一系列具備歷史新特點的腐敗問題斗爭過程中，問題解決思路實現(xiàn)了從“問題—回應(yīng)”機(jī)制向“問題—防范”機(jī)制的轉(zhuǎn)化。“問題—回應(yīng)”機(jī)制，也可理解為“刺激—反應(yīng)”機(jī)制，旨在解決已發(fā)生或正在發(fā)生的黨風(fēng)黨紀(jì)問題，著眼于法規(guī)的立即效應(yīng)，屬于“頭痛醫(yī)頭，腳痛治腳”的被動立規(guī)現(xiàn)象；而“問題—防范”機(jī)制遵循“發(fā)現(xiàn)問題—處理問題—防范問題”的思路，不僅致力于發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，更強(qiáng)調(diào)以“問題倒逼機(jī)制”，借力于問題的解決，來謀求更長遠(yuǎn)的防范戰(zhàn)略，著眼于法規(guī)的長期效力和普遍適用性。

“問題—回應(yīng)”機(jī)制與“問題—防范”機(jī)制最大的區(qū)別在于能否使管黨治黨問題適應(yīng)于新形勢新任務(wù)的要求，能否對“問題怎么來、問題怎么去、問題怎么防范”作出科學(xué)的戰(zhàn)略分析與規(guī)劃，能否從根本上解決黨內(nèi)存在的制度性、體制性障礙，在重點突破與全局統(tǒng)籌中維持黨組織的肌體健康。一個先進(jìn)的政黨總是能找準(zhǔn)時代問題，謀求長遠(yuǎn)發(fā)展，這是對我黨先進(jìn)性最鮮明的寫照，黨的十八大以來，我黨勇立時代潮頭，不但解決了許多過去想解決而沒有解決的問題，而且對如何治黨管黨問題有了更加科學(xué)性、系統(tǒng)性的認(rèn)知。隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時代，執(zhí)政環(huán)境、執(zhí)政風(fēng)險、執(zhí)政考驗更為復(fù)雜，黨內(nèi)突出性問題仍將長期存在，黨內(nèi)新問題將會層出不窮，而且問題存在領(lǐng)域和存在形式會隨著全面從嚴(yán)治黨的推進(jìn)而發(fā)生變化。面對新形勢新問題新挑戰(zhàn)的嚴(yán)峻考驗，我黨以強(qiáng)烈的問題意識為導(dǎo)向，將反腐“永遠(yuǎn)在路上”，作風(fēng)建設(shè)“永遠(yuǎn)在路上”，制度建設(shè)“永遠(yuǎn)在路上”，趕考“永遠(yuǎn)在路上”，作為堅定不移的治黨方針，并將“發(fā)現(xiàn)問題—處理問題—防范問題”的問題導(dǎo)向思路作為黨內(nèi)立規(guī)的前提，不求法規(guī)大而全，但求法規(guī)務(wù)實、有效，借以通過制度性規(guī)范主動回應(yīng)現(xiàn)實問題的需要，如黨內(nèi)反腐法規(guī)體系中同時蘊(yùn)含了預(yù)防腐敗、規(guī)制腐敗和懲治腐敗三大功能。簡言之，從“問題—回應(yīng)”機(jī)制向“問題—防范”機(jī)制的轉(zhuǎn)化，使黨內(nèi)法規(guī)更具針對性，有效解決了黨規(guī)與規(guī)范對象之間空對空或錯位問題，推進(jìn)了黨內(nèi)法規(guī)整體建設(shè)的科學(xué)性。

二 改進(jìn)傳統(tǒng)制規(guī)技術(shù)

“工欲善其事，必先利其器”，“利器”之“利”是力度和質(zhì)量的規(guī)定性，于制規(guī)而言，黨內(nèi)法規(guī)之“利”指法規(guī)的含金量與規(guī)范性，而“利”既來自馬克思主義唯物辯證法的科學(xué)指導(dǎo)，又來自黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)與時俱進(jìn)的實踐探索。

1.法規(guī)制定：從“數(shù)量型立規(guī)”向“質(zhì)量型立規(guī)轉(zhuǎn)變”

“數(shù)量型立規(guī)”側(cè)重制定，重數(shù)量輕質(zhì)量；“質(zhì)量型立規(guī)”強(qiáng)調(diào)立改廢并舉，重質(zhì)量輕數(shù)量，但輕數(shù)量并非限制數(shù)量，而是要根據(jù)黨建要求制定法規(guī)。如：2016年，被媒體認(rèn)為是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的關(guān)鍵之年、完善之年，黨內(nèi)法規(guī)出臺不僅數(shù)量多而且分量重。2017年6月，中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》強(qiáng)調(diào)：“制定黨內(nèi)法規(guī)制度必須牢牢抓住質(zhì)量這個關(guān)鍵，方向要正確、內(nèi)容要科學(xué)、程序要規(guī)范、保證每項黨內(nèi)法規(guī)制度都立得住、行得通、管得了。”[2]而應(yīng)該如何界定法規(guī)的質(zhì)量呢？操申斌認(rèn)為：“權(quán)力配置的科學(xué)性是判斷法規(guī)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)?！盵3]王建芹、農(nóng)云貴認(rèn)為：“規(guī)范效果與供給能力是判斷法規(guī)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)?！盵4]科學(xué)配置指優(yōu)化權(quán)限、遵守法定程序、合理設(shè)置法規(guī)結(jié)構(gòu)、規(guī)范黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行、實現(xiàn)黨內(nèi)利益平衡、反映民意。而只有科學(xué)配置的黨內(nèi)法規(guī)，才能起到管黨治黨的規(guī)范效果，也才會有強(qiáng)大的供給能力來回應(yīng)現(xiàn)實問題的需要。

黨的十八大以來，質(zhì)量型立規(guī)的突破首先體現(xiàn)在集中清理新中國成立至2012年6月出臺的2.3萬黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。在黨中央《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《關(guān)于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件決議》兩部黨規(guī)文件的明確指示下，經(jīng)過修改、廢止、解釋、備案、清理、評估等集中處理，“廢止322件，宣布失效369件，二者共占58.7%；繼續(xù)有效的487件，其中42件需適時進(jìn)行修改”[5]。此次大規(guī)模的黨規(guī)文件清理以質(zhì)量為關(guān)鍵，有針對性地解決了制度體系內(nèi)一批過時、老化、質(zhì)量不高、功效不大的黨規(guī)，及時彌補(bǔ)了黨內(nèi)規(guī)范的缺陷，促成了黨內(nèi)法規(guī)體系的良性循環(huán)機(jī)制，為實現(xiàn)良規(guī)善治帶動黨內(nèi)治理提供了制度保障。黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量型立法的第二次突破，體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)體系形成了從“點”上體系性建設(shè)到“線”上體系性建設(shè)到“面”上體系性建設(shè)的轉(zhuǎn)變，也就是當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)體系已經(jīng)實現(xiàn)了從單一法規(guī)針對解決或規(guī)范某一問題或某種行為，到多項法規(guī)銜接而成的制度合力針對解決或規(guī)范不同問題或不同行為，再到黨內(nèi)法規(guī)與國家法律協(xié)調(diào)解決管黨治黨、治國理政問題。法治系統(tǒng)是否體系化，是判斷法治系統(tǒng)質(zhì)量高低的重要標(biāo)準(zhǔn)。黨規(guī)從數(shù)量型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變的過程，也是不斷追求黨規(guī)體系化的過程。體系化建設(shè)要求按一定順序和邏輯建構(gòu)不同性質(zhì)的黨規(guī)、同一性質(zhì)的黨規(guī)以及黨規(guī)與國法之間的配套實施，使制度之間環(huán)環(huán)相扣、層層發(fā)力，最大限度形成法規(guī)1+1>2的制度合力。黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部、黨內(nèi)法規(guī)與國法之間越來越凸顯的協(xié)調(diào)性，折射了黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的整體提升。

2.黨規(guī)聯(lián)結(jié)：從孤立零散向體系化轉(zhuǎn)變

任何事物都是以系統(tǒng)的方式存在和處于系統(tǒng)之中的，只有要素與要素之間的相互聯(lián)系、相互作用，才能產(chǎn)生系統(tǒng)的最大效應(yīng)。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)亦是一個全面的系統(tǒng)，只有各項法規(guī)之間協(xié)調(diào)、配套與銜接結(jié)合成一個內(nèi)部和諧統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，才能發(fā)揮法規(guī)的聯(lián)動效力。王長江認(rèn)為：“一個個具體的準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則并不是真正的制度，這些只能算作是形成制度的要素。制度是這些要素之間的有機(jī)聯(lián)結(jié)，形成的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。”[6]黨的十八大以來，黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)的體系化建設(shè)，2013年11月頒布的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》，首次公開提出在建黨100周年時全面建成黨內(nèi)法規(guī)制度體系的宏大目標(biāo)[7]；黨的十八屆四中全會強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)”，“形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”[8]；2017年黨的十九大報告明確提出，“增強(qiáng)依法執(zhí)政本領(lǐng)，加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，加快和改善對國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)”[9]?？梢?，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系化是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重點。

李忠認(rèn)為，“強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)的體系性，一是要求黨規(guī)體系內(nèi)部的耦合與統(tǒng)一，即不同黨規(guī)部門之間、不同類型的黨規(guī)之間、不同位階的黨規(guī)之間，做到上下配套、左右聯(lián)動、前后銜接、系統(tǒng)集成”[10]。黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架可概括為“三個四”：確立了黨內(nèi)法規(guī)四層權(quán)力位階——黨章、準(zhǔn)則、條例以及規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則；規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的四類制定主體——黨中央組織、中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省(區(qū)、市)黨委；形成了黨內(nèi)法規(guī)制度的四大板塊——黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的組織、黨的自身建設(shè)、黨的監(jiān)督保障。此外，黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部制度體系建設(shè)實現(xiàn)了三種形式的配套：基于主干中央層級的黨內(nèi)法規(guī)制度配套黨章，如2016年新頒布或?qū)嵤┑摹蛾P(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》，涵蓋了黨員個人行為、作風(fēng)建設(shè)、組織建設(shè)、紀(jì)律規(guī)范的方方面面，形成以黨章為統(tǒng)領(lǐng)、以責(zé)任為導(dǎo)向的“制度群”；具體的黨內(nèi)法規(guī)制度配套基礎(chǔ)主干的中央黨內(nèi)法規(guī)制度，如《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》配套《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》與《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》密切協(xié)調(diào)；地方黨內(nèi)制度配套中央黨內(nèi)法規(guī)制度，如《甘肅省實施〈中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例〉辦法(試行)》配套《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例(試行)》。黨內(nèi)法規(guī)體系化是促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)科學(xué)化、規(guī)范化的要求，有利于集中發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)在管黨治黨方面的制度功能，以整飭黨風(fēng)、凈化黨內(nèi)政治生態(tài)。

三 狠抓執(zhí)規(guī)效力

黨內(nèi)法規(guī)的生命力在于落實，落實的關(guān)鍵在于制度的可操作性、實效性。習(xí)近平指出：“要增強(qiáng)制度執(zhí)行力，制度執(zhí)行到人到事，做到用制度管權(quán)管事管人?！盵11]黨內(nèi)法規(guī)實施較之于國法最大的優(yōu)勢在于黨規(guī)借以黨建的手段和方式進(jìn)行，從思想建黨和制度治黨兩方面協(xié)調(diào)推進(jìn)，真正讓法規(guī)發(fā)力、立威。

1.制度落實：從條文規(guī)范向行為規(guī)范轉(zhuǎn)化

黨內(nèi)法規(guī)實施的過程就是將靜態(tài)條文規(guī)范轉(zhuǎn)向動態(tài)行為規(guī)范的過程，這需要抓關(guān)鍵少數(shù)，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部以上率下的示范作用，制定黨內(nèi)法規(guī)督查計劃，加大監(jiān)督檢查力度，健全問責(zé)機(jī)制，實現(xiàn)問責(zé)追責(zé)常態(tài)化。黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)在執(zhí)規(guī)主體、制規(guī)權(quán)限、審批程序、權(quán)力運(yùn)行和制約機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、懲處機(jī)制、保障機(jī)制、評估機(jī)制等方面都實現(xiàn)了重大突破，真正使黨內(nèi)法規(guī)實現(xiàn)了“立得住”“行得通”“管得了”的效力。比如，《中國共產(chǎn)黨自律準(zhǔn)則》頒布后，黨員的權(quán)力觀、地位觀、政績觀都得到了改善，之前普遍存在的“四風(fēng)問題”、請客送禮、公款接待、“三公”經(jīng)費、辦事托人等都從整體上取得了直觀成效，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作獲得人民群眾的信任和擁護(hù)。不同于《中國共產(chǎn)黨自律準(zhǔn)則》的正面倡導(dǎo)，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》明確規(guī)定黨員干部不能干的“負(fù)面清單”，把紀(jì)律和規(guī)矩立在前面，加強(qiáng)了廣大黨員干部明確的行為底線意識，使其心懷戒懼，行有所止。《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》頒布后，釋放了有錯必究、失責(zé)必問的強(qiáng)烈信號，規(guī)范和強(qiáng)化了黨的問責(zé)工作。根據(jù)中紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站統(tǒng)計，2015年，全國共有850多個單位黨組織和1.5萬余名黨員領(lǐng)導(dǎo)干部被問責(zé)[12]；2016年，全國共有990個單位黨組織和1.7萬名黨員領(lǐng)導(dǎo)干部被問責(zé)，立案780件，給予紀(jì)律處分730人[13]；2017年前5個月，某省“問責(zé)507起，問責(zé)黨組織45個，問責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部698人，超過上年全年問責(zé)人數(shù)”[14]?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》頒布后，黨內(nèi)監(jiān)督工作全面加強(qiáng)，以“零容忍”“無禁區(qū)”原則大排除、大檢修、大掃除黨員干部的作風(fēng)之弊、行為之垢，堅持“老虎”“蒼蠅”一起打，切實做到了執(zhí)紀(jì)沒有例外?！蛾P(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》頒布后，各地為嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活，紛紛在制度建設(shè)、問責(zé)黨內(nèi)問題、開展黨組織活動等方面下功夫，切實提高了黨內(nèi)政治生活的政治性、原則性、戰(zhàn)斗性，鍛造了黨員干部的政治品格和理想信念。

2.執(zhí)規(guī)方略：從全面向更全面轉(zhuǎn)化

黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行體現(xiàn)了全面的特性，即執(zhí)規(guī)內(nèi)容無死角，囊括黨的政治、思想、組織、作風(fēng)、紀(jì)律建設(shè)各個領(lǐng)域；規(guī)范對象全覆蓋，上至中央委員會、中央政治局、中央政治局常委會，下至黨的最基層組織，都是黨內(nèi)法規(guī)的輻射范圍，一律受到黨規(guī)的約束；制度建設(shè)全過程，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)永遠(yuǎn)在路上，只有進(jìn)行時，沒有完成時。“全面從嚴(yán)治黨”戰(zhàn)略部署以來，黨中央更是將“全”提升至前所未有的高度，無論是“大老虎”還是“蒼蠅”，只要違反黨的紀(jì)律，就必定要受到相應(yīng)處理，不允許有不受紀(jì)律約束的特殊黨員存在，切實體現(xiàn)了紀(jì)律面前人人平等的執(zhí)規(guī)原則。

之所以說黨的十八大以來執(zhí)規(guī)方略實現(xiàn)了從全面向更全面的轉(zhuǎn)化，是因為黨內(nèi)法規(guī)打破了“法不責(zé)眾”“法不責(zé)微”的觀念，立下了“法亦責(zé)眾”“法亦責(zé)微”的決心?！胺ú回?zé)眾”“法不責(zé)微”的傳統(tǒng)觀念認(rèn)為法律在“眾”與“微”前具有局限性與無力感，針對這個僥幸觀念，習(xí)近平明確提出“不以問題小而姑息，不以違者眾而放任”[15]90的觀點，只要違法違紀(jì)，不管人數(shù)眾多，還是問題細(xì)小，都不能姑息縱容，要堅持一查到底、有錯必究的原則。“法亦責(zé)眾”的典型案例體現(xiàn)為遼寧賄選案，經(jīng)審理所有涉案人大代表全部被依法確認(rèn)當(dāng)選無效或依法辭職，被司法機(jī)關(guān)立案調(diào)查者多達(dá)50人，被紀(jì)委調(diào)查者多達(dá)431人。對此案件的處理，體現(xiàn)了黨中央治理腐敗的決心，堅定不移地同挑戰(zhàn)黨紀(jì)黨規(guī)黨法的黨員干部作斗爭的實踐努力?！胺ㄒ嘭?zé)微”體現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)既要抓大也不能放小，如果放縱“小便宜”“小方便”“小活動”“微腐敗”，遲早會釀成違法違紀(jì)的大錯。中央八項規(guī)定以及一系列準(zhǔn)則、條例反復(fù)強(qiáng)調(diào)，抓黨的作風(fēng)建設(shè)必須從小事抓起，必須防微杜漸，避免出現(xiàn)“沒查都是‘好干部’，一查就成‘階下囚’”的怪現(xiàn)象。如《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》第八條對樹立良好家風(fēng)作了明確規(guī)定，認(rèn)為家風(fēng)不僅是個人的小事，家庭的私事，直接關(guān)系著黨風(fēng)、政風(fēng)、社會風(fēng)氣的好壞，正所謂“修身、齊家、治國、平天下”，家風(fēng)正，才會有行為正?！胺ㄒ嘭?zé)眾”“法亦責(zé)微”是對全面從嚴(yán)治黨的生動注解。

3.黨規(guī)“溢出效應(yīng)”：黨規(guī)的規(guī)范性范圍擴(kuò)大

黨內(nèi)法規(guī)的“溢出效應(yīng)”指，“黨內(nèi)法規(guī)的效力超出了對其所應(yīng)調(diào)整的主體、事項、時間、空間等范圍，對非調(diào)整對象的黨組織、黨員，或是對非黨組、非黨員產(chǎn)生了影響甚至一定程度上的約束力”[16]25。對于黨內(nèi)法規(guī)為什么會有“溢出效應(yīng)”，學(xué)者觀點不一。少數(shù)學(xué)者認(rèn)為是黨規(guī)自身無心插柳柳成蔭的結(jié)果，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為是黨規(guī)制定者的巧妙設(shè)計。

對于黨內(nèi)法規(guī)的“溢出效應(yīng)”目前有兩種解釋。一種解釋認(rèn)為，黨規(guī)的“溢出效應(yīng)”指黨規(guī)超出了規(guī)范的制定范圍，起到了普適性的作用[4]。黨內(nèi)法規(guī)中的“溢出效應(yīng)”最典型的體現(xiàn)為中央八項規(guī)定的頒布中央八項規(guī)定頒布的初衷在于規(guī)范中央政治局的全體成員，并未對除此之外的其他成員作出明確規(guī)定，但是中央八項規(guī)定一經(jīng)出臺就在國內(nèi)引起了強(qiáng)烈的反響，并由此催生了一個特有的名詞——“中央八項規(guī)定精神”，而此精神的影響范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了對特定規(guī)范對象的影響力，對全國所有的黨員干部以及社會人士都產(chǎn)生了連鎖效應(yīng)。中央八項規(guī)定作為一種精神而言，是基于黨建思維抓黨的作風(fēng)建設(shè)，同時通過中央政治局領(lǐng)導(dǎo)以上率下的行為弘揚(yáng)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)作風(fēng)。中央八項規(guī)定的“溢出效應(yīng)”，促使黨員干部將他律與自律結(jié)合起來，將外在法規(guī)的剛性約束與內(nèi)化于心的信念約束相結(jié)合，實現(xiàn)黨規(guī)的優(yōu)化效應(yīng)。另一種解釋認(rèn)為，黨規(guī)的“溢出效應(yīng)”指黨規(guī)介入了國法的規(guī)范范圍17]。如《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉的暫行規(guī)定》(中辦發(fā))、《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》(中辦國辦聯(lián)合發(fā)文)、《黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車配備使用管理辦法》(中辦國辦聯(lián)合發(fā)文)、《黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》(中辦國辦聯(lián)合發(fā)文),這四部法規(guī)雖然都是黨內(nèi)法規(guī)，但均是對現(xiàn)實中所暴露出來的一些社會問題所進(jìn)行的規(guī)定，超出了黨規(guī)的規(guī)范范圍。而相應(yīng)的法律條文并沒有作出相應(yīng)規(guī)定。盡管黨規(guī)對這些社會問題的規(guī)定起到了規(guī)范效果，但問題本身的屬性決定需要國法的介入和調(diào)整，實現(xiàn)黨規(guī)與國法之間的互補(bǔ)與銜接。有一些學(xué)者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)的“溢出效應(yīng)”會造成黨規(guī)與國法之間的界限混亂。但本文認(rèn)為，黨規(guī)與國法雖有共通性，但二者畢竟屬于不同的規(guī)范體系，而這并不影響二者協(xié)調(diào)和銜接，從內(nèi)外兩個層面構(gòu)筑權(quán)力運(yùn)行的牢籠，共同致力于治國理政的目標(biāo)。

黨的十八大以來，依規(guī)治黨在立規(guī)理念、制規(guī)技術(shù)、執(zhí)政效力等方面都取得了重大突破，構(gòu)成了管黨治黨、從嚴(yán)治黨的黨內(nèi)治理新格局。但必須明確的是，目前黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)成效還處在一個新的起步階段，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)現(xiàn)狀與目標(biāo)之間還存在很大差距，存在很多問題，如黨員對黨內(nèi)法規(guī)認(rèn)識不足、黨員干部責(zé)任意識不強(qiáng)、黨員參與黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)動力不足、黨內(nèi)法規(guī)體系還不健全、黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量還不夠高、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力還不夠、黨內(nèi)法規(guī)人才隊伍建設(shè)相對滯后、黨內(nèi)法規(guī)評估制度功能有待提升等一系列問題，因而必須將黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)作為學(xué)界研究的重點課題，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)基礎(chǔ)理論研究，構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)理論體系，為黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)提供理論支持。