農(nóng)戶地權訴求視角下農(nóng)地制度的創(chuàng)新

黃延廷，南佳藝

(河南師范大學 法學院，河南 新鄉(xiāng) 453007)

當前隨著我國農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)的持續(xù)增強,農(nóng)民對土地的依賴程度不斷降低，人地關系出現(xiàn)微妙的變化，加之農(nóng)資價格的不斷上漲和大量先進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術的引進，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式發(fā)生了重要變化。這些變化要求我國農(nóng)地制度的重點、重心也應當轉(zhuǎn)移,即由保護農(nóng)民的地權穩(wěn)定和自主經(jīng)營轉(zhuǎn)移到農(nóng)地資源的優(yōu)化配置和高效利用上來。

一、農(nóng)戶地權訴求的變化

20世紀八九十年代,我國剛剛改革開放,工業(yè)化和城鎮(zhèn)化處于起步階段,當時農(nóng)業(yè)是我國家的主導產(chǎn)業(yè),農(nóng)民在農(nóng)業(yè)之外的就業(yè)可能性很小,只能依靠土地提供最基本的、最主要的就業(yè)機會，土地像中國傳統(tǒng)社會那樣仍然是農(nóng)民的命根子，隨著我國人口的急劇增加,本來就很突出的人地矛盾更加尖銳。在農(nóng)村土地資源極為稀缺的大背景下,各地農(nóng)村集體在實行土地承包責任制的過程中一般是根據(jù)農(nóng)戶的地權需求嚴格按照人口平均分配土地。這在實踐中要求必須做到兩點:一是要盡量保證農(nóng)戶地權的穩(wěn)定,以便其對土地進行長期投資,提高土地產(chǎn)出率。二是要盡可能保證土地公平分配,以便新增加的家庭人口也能獲得土地。許多地方為了使二者都得到兼顧,努力在地權穩(wěn)定和地權公平之間尋找平衡點，創(chuàng)新出了“三五年一調(diào)整”“兩田制”等農(nóng)地制度。這一時期，有觀點認為地權的穩(wěn)定會增強農(nóng)民的投資預期、提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，這一觀點漸占據(jù)主導地位,并被決策層采納,由此我國的農(nóng)地政策發(fā)生了很大的變化。

應當說,2000年前后的二輪農(nóng)地承包是我國農(nóng)地政策變化的一個分水嶺。在此之前,雖然我國也試圖保持農(nóng)民地權的穩(wěn)定性,但還是允許集體在農(nóng)民的意愿之下對土地進行一定程度的調(diào)整。在此之后,集體調(diào)整土地被嚴格限制,地方上的“兩田制”“三年一小調(diào)、五年一大調(diào)”等做法被中央文件明確禁止,“生不增、死不減”的土地政策開始向全國推行,地權被固化。盡管穩(wěn)定地權是農(nóng)民最初的心愿,但隨著時間的推移,尤其是2015年以后,經(jīng)濟社會形勢的變化使地權固化的副作用越來越凸顯。本課題組2017年7月在河南南陽、湖北黃岡等地進行了為期一個多月的農(nóng)村調(diào)研,走訪近百家農(nóng)戶,發(fā)放調(diào)查問卷300余份,整理分析后發(fā)現(xiàn),絕大多數(shù)農(nóng)民認為目前的土地政策過死,并且有高達90%以上的農(nóng)戶都同意甚至是強烈呼吁對土地再行調(diào)整,以適應農(nóng)戶家庭人口的變化，同時希望解決土地細碎化給新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營帶來的困難。這與2011年劉守英等學者對貴州湄潭等地的民間土地調(diào)查結果基本相符[1]。當下一味地強調(diào)、強化土地權利的穩(wěn)定性已非農(nóng)民意愿。

全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,從1999年到2008年,有40%以上的村組調(diào)整過土地,小調(diào)整平均1.8次,大調(diào)整平均0.6次,總的調(diào)整頻度為2.4次[2]。2009年以后,各地的農(nóng)地調(diào)整仍在進行,并沒有減緩的跡象。在國家政策的嚴厲限制之下,各地還存在這么多的土地調(diào)整,可見農(nóng)民調(diào)整土地的愿望和決心,也充分說明農(nóng)民在地權訴求上已經(jīng)發(fā)生了重大變化。

二、農(nóng)戶地權訴求變化的內(nèi)在動力

農(nóng)民要求調(diào)整土地有多重原因,但最主要的因素則是他們急切想改變自家承包地太過細碎的困局，希望改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營基本條件。

1.土地零碎化導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)外部性困擾。受自然條件因素以及生產(chǎn)技術因素影響,我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中存在著較強的外部性。首先,土地數(shù)量少且零亂插花的狀況造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中需要農(nóng)戶間相互協(xié)作配合,否則有些作業(yè)便不能完成。比如,張家需要灌溉,而放水必須經(jīng)過李家的田地,但李家的地已經(jīng)澆過并且也給莊稼施過肥,放水經(jīng)過李家不僅會使肥料流失還會因為田水過多導致內(nèi)澇,嚴重影響到李家的生產(chǎn)。如果李家不配合,張家農(nóng)田就無法灌溉，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就會受到較大損失。目前我國小而散的農(nóng)地分布格局給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來了難以消解的矛盾和難以解決的問題。其次,很多農(nóng)事活動僅由單獨戶來進行效率很低,只有大家一起行動才能取得最好的效果。典型的像各家各戶各自打藥(時間不一、農(nóng)藥不一)防治病蟲害很難解決問題,只有大家聯(lián)合行動統(tǒng)防統(tǒng)治才是根本之策。在我國最初的土地承包過程中為了貫徹至為公平的分配原則,一般都實行肥瘦、遠近搭配的方法劃分田地。2000年之后我國的土地政策和法律進一步鎖定這種土地零散的局面,以保證農(nóng)民土地承包經(jīng)營權的長久穩(wěn)定,這就使農(nóng)民想進行新型、高效生產(chǎn)的愿望無法實現(xiàn),在很大程度上形成了農(nóng)地經(jīng)營中的“反公地悲劇”[3]。

2.日趨嚴重的人地分離境況要求重新配置土地資源。據(jù)國家統(tǒng)計局公布的2017年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告可知,近幾年農(nóng)民工的數(shù)量急劇增長,2017年農(nóng)民工總量已達到28 652萬人。農(nóng)民工以非農(nóng)就業(yè)為主,家里的承包地由老人粗放耕種或者干脆閑置、撂荒,人地分離現(xiàn)象日益嚴重[4],這就使我國農(nóng)村本來就非常稀缺的土地資源有了重新配置的前提,即農(nóng)村耕地從兩億多的承包戶手中流向?qū)嶋H種地的經(jīng)營戶手中,以達地盡其用的目的。土地承包責任制實行的初期,農(nóng)民基本上依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過活,可以說是家家種地,戶戶冒煙,那時土地承包戶與經(jīng)營戶是一致的,所以平均分配土地有其必然性和合理性。目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式和體系都發(fā)生了重大變化,穩(wěn)定、穩(wěn)固地權就不能使土地資源得到優(yōu)化配置和高效利用。在當前非常細碎且嚴重插花的農(nóng)地格局下,一個集體內(nèi),只要極其少數(shù)的農(nóng)戶不愿出租土地,集中的、統(tǒng)一的農(nóng)地流轉(zhuǎn)就進行不了，較高的土地交易費用使農(nóng)地市場失靈[5],農(nóng)地經(jīng)營者難以順利流入適當規(guī)模的土地實行現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

3.農(nóng)業(yè)科學技術的不斷進步促使農(nóng)業(yè)朝著大生產(chǎn)方向發(fā)展。規(guī)?；?jīng)營有利于農(nóng)業(yè)科學技術的采納實施，如土地規(guī)模較大的國營農(nóng)場長期以來實施的秸稈還田措施,不僅在土壤改良、增加肥力等方面有著明顯的效果,而且也有利于防止空氣污染、保護生態(tài)環(huán)境,這項措施也獲得了決策層的高度肯定。然而就是這么一項利國利民同時也已非常成熟的技術卻不能在廣大的農(nóng)村地區(qū)推行,即使政府三令五申,對焚燒秸稈污染環(huán)境的做法處以重罰,但仍收效甚微。究其根本原因,就是農(nóng)戶分散的土地狀況使大型的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)機械的無法使用，小型農(nóng)業(yè)機械又無法很好完成這一作業(yè)。秸稈還田看起來似乎是一個技術性的問題,但實質(zhì)上卻是一個農(nóng)地制度的問題。目前我國農(nóng)業(yè)技術發(fā)展迅速,已逐漸打破傳統(tǒng)小農(nóng)小而散經(jīng)營的局面,大踏步地朝著社會化大生產(chǎn)的方向前進。比如大型農(nóng)業(yè)機械生產(chǎn)、成規(guī)模的土地整治、先進農(nóng)業(yè)技術推廣、農(nóng)田水利建設、社會化服務供給、良種使用、作物的統(tǒng)防統(tǒng)治等,然而,這些新技術、新方法，許多時候因為土地的分散、土地的權屬問題而無法施展,這充分反映了我國地權細碎的格局和農(nóng)業(yè)大生產(chǎn)趨勢之間的矛盾與沖突。

三、農(nóng)地制度與農(nóng)戶地權訴求

農(nóng)地制度中包含兩部分主要內(nèi)容,一是農(nóng)地產(chǎn)權制度,二是農(nóng)地經(jīng)營制度。農(nóng)地產(chǎn)權制度主要解決土地權利在不同主體之間的分配問題。農(nóng)地經(jīng)營制度則解決農(nóng)地的生產(chǎn)、利用問題。多打糧食、高效產(chǎn)出是農(nóng)業(yè)的根本目的,而這主要決定于農(nóng)地如何利用、如何經(jīng)營,因此,農(nóng)地經(jīng)營制度在農(nóng)地制度中就占據(jù)了主導地位。實際上,我國20世紀80年代初推行農(nóng)村土地承包責任制,主要就是將之前的土地集體經(jīng)營制度,變成一家一戶獨立經(jīng)營的土地制度,是農(nóng)地經(jīng)營制度的實質(zhì)性變革。這種土地利用和經(jīng)營制度有效地解決了集體生產(chǎn)經(jīng)營下的干好干壞一個樣的平均分配激勵不足問題和大鍋飯難以對社員進行有效監(jiān)督的問題,使農(nóng)戶的勞動投入與最后的農(nóng)業(yè)收益直接掛鉤,大大提高了土地的產(chǎn)出和經(jīng)營效率，在我國歷史上第一次解決了農(nóng)民的溫飽問題,也創(chuàng)造了世界奇跡[6]。

40年前，小崗村的農(nóng)民懷著強烈的農(nóng)戶使用集體土地的地權訴求,他們打破了集體所有、集體使用的土地權利結構,于是就有了偉大的農(nóng)村土地承包責任制的創(chuàng)新。之后,農(nóng)戶又有了希望自己的土地承包經(jīng)營權長期穩(wěn)定的地權訴求,于是，我國的農(nóng)地制度據(jù)此而變,先是把土地承包經(jīng)營權確定為較長時期的合同債權,接著在《物權法》出臺之后,這一權利又變成用益物權,隨后,在中央十七屆三中全會以及以后的一系列文件中又提出了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權長久不變。至此,農(nóng)民的土地權利就變成了“永佃權”,但將其稱作“永佃權”似乎也不恰當，因為永佃權是要交地租的,現(xiàn)在農(nóng)民使用集體的土地不交任何費用,所以它應是一種近乎私有的土地權利[7]。近年來,農(nóng)民既希望地權穩(wěn)定,又希望地權優(yōu)化配置,于是,中央農(nóng)地制度又做了一定的變化,就是農(nóng)地所有權、承包權、經(jīng)營權“三權分置”,農(nóng)民的土地承包權長久不變,土地經(jīng)營權可以轉(zhuǎn)讓，這樣一些土地就可以配置到新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體手中，實行規(guī)?；?jīng)營,使土地效率、農(nóng)業(yè)效益和農(nóng)民收入得到大幅度提升。

然而,實踐中農(nóng)地經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)并沒有促進農(nóng)地的規(guī)?；?jīng)營,反而形成了小農(nóng)的自我復制,以羅必良在《論服務規(guī)模經(jīng)營——從縱向分工到橫向分工及連片專業(yè)化》中提到的2011年的農(nóng)地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)情況為例,流入農(nóng)戶的土地經(jīng)營權占比達到70%左右,可是其中有利于農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營的只占8%左右,絕大部分土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)后仍是零碎化和插花的格局[8]。這樣,農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的動力也就漸漸不足。也就是說農(nóng)地優(yōu)化配置、農(nóng)業(yè)效益提高、農(nóng)民收入增長等預期目標并沒有達到。同時,農(nóng)地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)還蘊含著家庭經(jīng)營主體被替代的政治風險以及農(nóng)民面臨失業(yè)的社會風險等。所以,從實踐情況來看,“三權分置”的農(nóng)地制度也并非促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營的良方。因此,近期各地農(nóng)民又涌現(xiàn)出新的地權訴求,即把農(nóng)戶分散的田塊調(diào)整到一起，使各戶的田地連片集中,這樣既利于農(nóng)戶自己進行規(guī)?；?jīng)營,也利于土地流轉(zhuǎn)給其他經(jīng)營主體進行更大的規(guī)?；?jīng)營,還可以避免動搖農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營主體地位的政治風險。

農(nóng)地制度創(chuàng)新一定要回應農(nóng)民的地權訴求。實際上,國家的政策已經(jīng)指明了在農(nóng)民這種新的地權訴求下農(nóng)地制度創(chuàng)新的方向。2015年年底,中共中央和國務院聯(lián)合出臺了《深化農(nóng)村改革的實施方案》,其中明確了農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營的主體地位以及適度規(guī)模化經(jīng)營的發(fā)展方向,并要求政府不搞強制命令,不搞大躍進,更不能瞎指揮,務必使農(nóng)地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)及規(guī)?；?jīng)營與農(nóng)業(yè)科技的進步、勞動力轉(zhuǎn)移、社會化服務水平等各方面相適應。同時該文件還提出要圍繞農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率的提高、新的經(jīng)營體系的形成對目前農(nóng)民地權過散、過碎的土地制度進行一定幅度的調(diào)整。實踐有需求，政策又提倡,農(nóng)地制度創(chuàng)新就有了很大的必要性和可行性。

四、農(nóng)地制度響應農(nóng)戶地權訴求的地方經(jīng)驗

我國許多地方都響應農(nóng)民的地權訴求進行了農(nóng)地制度創(chuàng)新的試驗,以土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)、土地重新承包、土地承包權互換等各種方式使農(nóng)民經(jīng)營的土地連片集中,利于農(nóng)戶自己規(guī)?；?jīng)營或者流轉(zhuǎn)給其他經(jīng)營主體進行更大規(guī)模的現(xiàn)代化經(jīng)營。

(一)湖北省沙洋縣的農(nóng)地制度改革創(chuàng)新

2018年7-8月,本課題組成員在湖北省沙洋縣進行為期兩周的實地考察調(diào)研。首先在地方農(nóng)業(yè)局調(diào)閱相關資料，了解農(nóng)戶與農(nóng)地制度的情況,然后再下沉村鎮(zhèn)入戶進行訪談并發(fā)放關于農(nóng)地制度改革的調(diào)查問卷。通過整理和分析主要數(shù)據(jù),探究其主要經(jīng)驗。調(diào)查發(fā)現(xiàn)湖北省的農(nóng)地零碎化現(xiàn)象非常嚴重，全省戶均擁有土地8.53畝,每戶的土地還要被劃分為8～9塊,平均每塊土地的面積不足1畝,嚴重影響了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營。在這種情況下,沙洋縣率先打破僵局,進行農(nóng)地制度改革。其改革具體措施如下:

1.通過土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的方式使農(nóng)戶經(jīng)營的土地集中連片。沙洋縣鄂冢村在農(nóng)戶同意的前提下，通過村集體組織采取土地承包權不變、只在農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權的方式，使全村95%的田地實現(xiàn)了按戶連片種植,面積達到1 989畝。其中將近1/3的土地僅通過一次經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)就達到連片的效果,其他的土地則通過兩次最多三次流轉(zhuǎn)也達到了連片的狀態(tài)。許多農(nóng)戶通過互換土地經(jīng)營權達到土地流轉(zhuǎn)目的,即如果兩塊土地的面積或者地力條件不等,農(nóng)戶之間可在集體的評估協(xié)調(diào)下支付差價，或者在僅有細微差別的情況下放棄些許微小利益，使土地集中連片。

2.通過重新調(diào)整土地承包權的方式使農(nóng)戶經(jīng)營的土地連片集中。沙洋縣童沙村在農(nóng)民同意、集體組織主導的前提下,按照現(xiàn)有家庭人口將集體土地重新分配,使本村700多戶農(nóng)民完成了連片種植,總土地面積達4 800多畝。這種連片種植既保證了農(nóng)戶土地的長期穩(wěn)定經(jīng)營,也不容易發(fā)生糾紛,是比較徹底的農(nóng)戶土地規(guī)?；?jīng)營方式。這種流轉(zhuǎn)方式農(nóng)民非常擁護,在此之前三坪村、廟嶺村等5個村集體相繼實行了這一辦法,使2萬多畝的土地實現(xiàn)了規(guī)模化經(jīng)營,而且也取得了很好的經(jīng)濟與社會效益。

3.通過經(jīng)營權流轉(zhuǎn)和承包權互換并用的方式，使農(nóng)戶的土地集中連片。承包權互換是農(nóng)戶之間自行調(diào)整土地承包權,并得到集體和相關部門的認可。沙洋縣馬新村的農(nóng)戶在交換土地經(jīng)營權時，認為某些地塊完全可以交換土地承包權,于是雙方同意后就采用互換的方式使各自經(jīng)營的土地集中到一起,實際上,這種方法是前兩種方式即經(jīng)營權流轉(zhuǎn)和承包權調(diào)整的結合運用。馬新村通過這種途徑實現(xiàn)土地集中連片6 000多畝。這種方式包容性強,優(yōu)點突出,所以效果也非常好。

(二)湖北省沙洋縣農(nóng)地制度改革的意義

湖北省沙洋縣通過多種形式使農(nóng)戶經(jīng)營的土地連片集中的制度創(chuàng)新意義重大,它在很大程度上破解了目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營上的困局。

1.這種創(chuàng)新破解了我國現(xiàn)行農(nóng)地制度“僵”的困局?，F(xiàn)行農(nóng)地制度尤其是地權制度過于求穩(wěn),甚至到了僵化的程度,這種穩(wěn)定又是在農(nóng)民地權過于細碎、插花情況下的穩(wěn)定,不利于土地要素的流動,不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營，隨著僵化效應的擴散,農(nóng)民對土地經(jīng)營流露出了很大的不滿[9]。沙洋縣農(nóng)民在江蘇泰州、四川內(nèi)江等地土地集中經(jīng)營的經(jīng)驗基礎之上,勇于創(chuàng)新,既使農(nóng)民的土地權利穩(wěn)定,又使土地利于規(guī)?；?、現(xiàn)代化經(jīng)營,使當下的土地僵局得到緩解。

2.這種創(chuàng)新破解了目前農(nóng)業(yè)勞動力“老”的困局。當下農(nóng)村青壯年勞動力幾乎都進城務工,留在農(nóng)村種地的多是55歲以上的老年人,這些老人種田在農(nóng)閑的時候還能應付,但到農(nóng)忙季節(jié)，活重時間緊時則難以承擔。通過土地制度改革，農(nóng)戶的土地基本都是連片耕種,大型農(nóng)業(yè)機械被廣泛應用,基本上不用人力,老人難以勝任高強度農(nóng)活的困局就被破解。

3.破解了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本“高”的困局。(1)土地連片經(jīng)營后時間成本降低。過去一戶土地分散成七八塊,每塊土地的距離又比較遠,來回折騰,農(nóng)戶每天只能完成一兩塊土地的田間作業(yè)，要將所有田塊的一項作務完成需要幾天時間?，F(xiàn)在田地集中在一起,又使用機械化耕作,過去需要幾天完成的田間作業(yè)僅用一天甚至半天的時間就可以完成。(2)土地連片種植后經(jīng)營成本降低。之前農(nóng)戶的土地分散,田塊面積小,大型農(nóng)業(yè)機械不愿或者不能進入,只得人工作業(yè),而農(nóng)忙時節(jié)人工作業(yè)僅憑一己之力、一家之勞很難完成,只能雇工,農(nóng)忙時節(jié)不僅雇工難找，成本也很高，因此農(nóng)地分散經(jīng)營的經(jīng)濟成本很高。在土地連片經(jīng)營后,機械化作業(yè)不僅快捷方便,成本也大大降低。因此，農(nóng)戶土地連片耕種后,農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營成本大幅降低。

4.破解了農(nóng)田公共設施建設“難”的困局。長期以來,農(nóng)戶就有改建水路、電路以及機耕路的想法,以改善農(nóng)業(yè)耕作條件。但以前由于一大塊土地中涉及的農(nóng)戶太多,大家意見不一致,所以這些基礎設施建設很難進行。連片耕種之后,一大片土地涉及的農(nóng)戶最多兩三家,有時甚至只有一家,這樣基礎設施建設的意見就容易統(tǒng)一,很快就進行了基礎設施的改建和完善,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益也有了顯著增長。另外,如果一塊地上的農(nóng)戶較多,公共設施的管理也容易出現(xiàn)問題,出了問題又互相推諉、扯皮,結果使公共設施損壞嚴重,作用銳減。土地按戶連片以后,涉及的農(nóng)戶較少,責任具體明確,公共設施能夠得到很好的管護,“公地悲劇”便不再發(fā)生。

五、農(nóng)地制度創(chuàng)新路徑

根據(jù)對湖北省沙洋縣農(nóng)戶農(nóng)地連片種植的經(jīng)驗考察發(fā)現(xiàn),在正常情況下,農(nóng)戶更希望對承包地重新連片調(diào)整。在調(diào)查中，總共有童沙村、三坪村、廟嶺村、大文村、雙冢村、歇張村6個村根據(jù)民意進行了土地的連片重劃,只有鄂冢村一個村實行了土地經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)。從土地面積來說,6個村連片重劃2萬多畝土地,而鄂冢村一個村經(jīng)營權流轉(zhuǎn)不足2千畝土地,土地面積上連片重劃也占絕對優(yōu)勢。鄂冢村實施經(jīng)營權流轉(zhuǎn)另有隱情,即本村接近城區(qū),土地在不久的將來會因城市化而逐步被征收,為了使土地征收補償?shù)睦娓窬植槐淮蚱撇艜盒型恋亟?jīng)營權流轉(zhuǎn)之策。因此,根據(jù)農(nóng)戶訴求,本文提出農(nóng)地制度的創(chuàng)新路徑。

(一)實施農(nóng)戶自愿前提下的承包地連片重劃制度

尊重農(nóng)民的意愿是我國農(nóng)村政策和制度實施的一貫思想和原則。在土地連片重劃的過程中,部分農(nóng)戶可能因其他利益問題不愿實施這一制度，對這種情況，應該尊重農(nóng)戶的意愿。承包地連片重劃一定要做到整體公正,對條件好的田地(肥力好、離家近、交通便利)集中連片,面積肯定要小一些,對條件差的田地(貧瘠、離家遠、交通不便)集中連片,面積要大一些,甚至要大得多,以吸引農(nóng)戶去承包這些土地。承包地連片重劃的方法也不能單一、僵化,鼓勵將一家一戶的土地調(diào)整到一塊,但調(diào)整到一塊確實不利于公正的,完全可以把農(nóng)戶的土地集中調(diào)整到兩處、三處,即使這樣,也要比之前的七八處好得多。同時,在承包地重劃時,應按農(nóng)戶的現(xiàn)有人口數(shù)分地,以體現(xiàn)起碼的公平。

(二)爭取國家對承包地重劃制度的政策支持

盡管承包地重新調(diào)整與目前國家土地政策和法律的意圖相悖，但是制度的創(chuàng)新總是要沖破一些藩籬和約束,而且創(chuàng)新力度越大，越具有劃時代意義。一項制度的創(chuàng)新應取決于經(jīng)濟基礎的變化以及民眾的意愿。目前我國的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化已取得了長足的發(fā)展,非農(nóng)就業(yè)突出,農(nóng)村人地分離的現(xiàn)象嚴重,土地要素配置效率低下,農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的形勢嚴峻,經(jīng)濟狀況已發(fā)生明顯變化,作為上層建筑領域的農(nóng)地制度也必須做適應性的變化。再者,農(nóng)民地權整合的訴求、農(nóng)民相關制度的訴求也已充分顯示這一制度創(chuàng)新是民心所向。還有重要的一點,不論是土地重新連片調(diào)整還是農(nóng)戶對集體土地的承包經(jīng)營,并沒有違背我國農(nóng)地承包的根本制度,而是對其的發(fā)展完善。其實國家在某些方面為了土地的規(guī)模化和現(xiàn)代化經(jīng)營,步子邁得更大,比如與政策允許的在一定范圍內(nèi)“確權確股不確地”相比,土地連片承包還是確地到戶了的。因此,從各方面來講,這一制度創(chuàng)新都有很大的合理性,應得到國家的支持和認可。只是在之前應多確定一些試點進行試驗,在成效顯著之后再作為一項制度在全國推行。

(三)強化農(nóng)民集體民主決策制度

農(nóng)地的重新劃片分配或承包只能由村級或村內(nèi)農(nóng)民集體來組織實施。因為《土地承包法》規(guī)定,農(nóng)民土地承包只能由這兩種農(nóng)民集體發(fā)包，這樣農(nóng)民集體的民主決策就顯得非常重要。我們認為,除了要加強村黨支部對農(nóng)民集體決策活動的領導之外,關鍵是還要對農(nóng)民集體進行民法上的改造,使其能夠獨立地、自由地表達自己的意志,切實地行使自己的經(jīng)濟權利和履行自己的經(jīng)濟義務,而不是由村民委員會等機構或人員代為行使相關權利，履行相關義務,從而真正實現(xiàn)農(nóng)民自己管理自己事務的最終目標。對農(nóng)民集體進行民法上的改造就是對農(nóng)民集體實行法人化改造[10]。具體就是要成立農(nóng)民集體法人的股東大會(集體成員大會)、理事會和監(jiān)事會。農(nóng)民集體的一切重大事情都必須由股東大會決定,由股東大會選舉產(chǎn)生的理事會貫徹執(zhí)行,由農(nóng)民代表組成的監(jiān)事會對集體事務進行嚴密監(jiān)督。集體土地重新連片承包必須由股東大會決定其宗旨、原則、方案、實施、責任人、糾紛解決方法等,然后交由理事會和監(jiān)事會去執(zhí)行和監(jiān)督,最終完成農(nóng)民的心愿。

(四)地方政府應給予必要支持

在鄉(xiāng)村振興、新農(nóng)村建設的過程中,要把農(nóng)地重新連片調(diào)整作為完善我國農(nóng)村土地基本制度、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要舉措。把多種惠農(nóng)政策，如農(nóng)田水利建設、田間機耕道路修建、土地改良和治理等盡量和農(nóng)地連片調(diào)整聯(lián)系起來,用利益激勵的辦法調(diào)動農(nóng)戶參與農(nóng)地制度改革的積極性。地方政府應當設置專項支持資金,補貼在農(nóng)地連片調(diào)整中集體進行地價評估、建設土地流轉(zhuǎn)市場以及考察學習等所投入的各種費用。