三江源國家公園建設(shè)中依法維護(hù)社會穩(wěn)定若干問題研究

呂金鑫

（青海民族大學(xué) 青海西寧 810000）

一、三江源國家公園建設(shè)中維護(hù)社會穩(wěn)定需要重視的幾個問題

三江源國家公園地處少數(shù)民族聚居區(qū)。鑒于民族地區(qū)的特殊性，在三江源國家公園建設(shè)過程中，要特別注意結(jié)合民族地區(qū)的特點(diǎn)，有針對性地開展維護(hù)社會穩(wěn)定工作。

（一）三江源國家公園建設(shè)中要充分保障少數(shù)民族群眾的利益。三江源國家公園地處少數(shù)民族聚居區(qū)，主要是藏族聚居區(qū)，漢族和其他少數(shù)民族也占有一定的比例。因此，必須要充分聽取少數(shù)民族群眾的意見、建議，尤其是涉及到少數(shù)民族群眾核心利益的時候[1]（P48）。三江源國家公園建設(shè)過程中，要充分保證少數(shù)民族群眾，特別是世居藏族群眾的合法利益。

（二）三江源國家公園建設(shè)中政府需努力提升民族事務(wù)治理能力。相較于一般地區(qū)，三江源國家公園世居藏族與其他地區(qū)有著較大的文化差異，因而面臨復(fù)雜、敏感的民族關(guān)系?！霸趨f(xié)調(diào)和處理民族關(guān)系時，將民族事務(wù)納入法治軌道，堅(jiān)持依法治理，加強(qiáng)法治保障，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會矛盾，是貫徹黨的民族政策，保障少數(shù)民族合法權(quán)益，鞏固和發(fā)展平等團(tuán)結(jié)互助和諧的社會主義民族關(guān)系的關(guān)鍵”。

（三）三江源國家公園建設(shè)中要依法管理宗教事務(wù)?！耙婪ü芾碜诮淌聞?wù)，是指政府根據(jù)憲法和有關(guān)法律、法規(guī)及規(guī)范性文件，對宗教方面涉及國家利益、社會公共利益的關(guān)系和行為，以及社會公共活動涉及宗教界權(quán)益的關(guān)系和行為的行政管理?！痹谌吹貐^(qū)，特別是要依法保障少數(shù)民族群眾的宗教信仰自由，為信教群眾提供一定的宗教活動場所。同時，也要依法防范非法宗教活動、不良宗教信息的影響。

（四）三江源國家公園建設(shè)要切實(shí)改善民生。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展了才能改善民生，民生改善了人民對政府的支持力度也就大了，三江源國家公園建設(shè)也就有了群眾基礎(chǔ)。三江源國家公園處于青藏高原，那里經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)相對較差，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也相對較差。民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善始終應(yīng)當(dāng)作為三江源國家公園建設(shè)工作的重要部分。任何以犧牲環(huán)境為代價的發(fā)展都是不可持續(xù)的，損害的都是后代人的利益和長遠(yuǎn)的發(fā)展動力。

二、三江源國家公園建設(shè)中依法維穩(wěn)存在的問題

（一）維穩(wěn)工作法治意識有待進(jìn)一步提高。對維穩(wěn)工作欠缺法治意識，認(rèn)為維穩(wěn)就是“非常時期行非常之事”，做事可以突破法律的底線，侵犯公民的合法權(quán)利。違法行政處罰、違法使用警械、違法拘傳等行為仍然時有發(fā)生。尤其是在對待“群體性事件”時，在穩(wěn)定壓倒一切的錯誤思想指導(dǎo)下，抱有“息事寧人”的態(tài)度，無底線的突破政策和法律的規(guī)定，使得很多人認(rèn)為在實(shí)現(xiàn)利益訴求時就是要“鬧”，流傳有“小鬧小解決，大鬧大解決，不鬧不解決”的說法，甚至借此提出一些無理要求，也想通過“鬧”的方式來達(dá)到目的。相關(guān)部門在辦理“群體性”維穩(wěn)案件時，不懂也不會運(yùn)用法律武器通過合法途徑加以解決，對這些鬧事人采取一味退讓、盡量滿足條件的做法，以期達(dá)到解決糾紛的目的。對確有合理訴求的案件，應(yīng)以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，通過法律途徑解決[2]（P38）。

（二）宗教事務(wù)管理法治化水平低。前文說到，宗教事務(wù)關(guān)系到民族團(tuán)結(jié)穩(wěn)定。當(dāng)前，民族地區(qū)在宗教事務(wù)管理方面普遍存在法治化水平不高的問題。依法管理宗教事務(wù)的核心是要依法保障公民的宗教信仰自由。在一些民族地區(qū)，少數(shù)民族群眾的宗教活動受到了不應(yīng)該有的限制，影響了少數(shù)民族群眾參與法治政府建設(shè)的積極性。管理宗教事務(wù)要尊重宗教教義教規(guī)，尊重少數(shù)民族群眾的感情。當(dāng)然，對于那些與法律規(guī)定相違背的陳舊教規(guī)，民族地區(qū)政府應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)相關(guān)宗教進(jìn)行改革，以期不斷與現(xiàn)代社會相適應(yīng)?，F(xiàn)在，民族地區(qū)對宗教事務(wù)的管理多數(shù)都是依據(jù)一些“紅頭文件”。

（三）維穩(wěn)問題泛化現(xiàn)象較為普遍，易侵害民眾的正當(dāng)權(quán)益。當(dāng)前，部分執(zhí)法工作還存在與新形勢任務(wù)不相適應(yīng)的問題，有的還相當(dāng)突出。公安部、省公安廳制定了一系列執(zhí)法制度，幾乎涵蓋了各警種、各個執(zhí)法環(huán)節(jié)，但執(zhí)行的方式大打折扣，效果不容樂觀。一些部門只把“制度”停留在文件上，沒有真正落實(shí)到每名民警的行動上。比如，法制員制度執(zhí)行不到位、執(zhí)法記錄儀使用不規(guī)范、涉案財務(wù)管理不嚴(yán)格、執(zhí)法公開規(guī)定不落實(shí)等問題。從當(dāng)前情況看，影響民警規(guī)范執(zhí)法的主要因素不是沒有制度，而是落實(shí)不夠。有的單位虛以應(yīng)付，口頭上重視，行動上忽視，習(xí)慣按經(jīng)驗(yàn)執(zhí)法，不愿意、不嚴(yán)格按制度辦事、依法辦事。

（四）維穩(wěn)對象被“標(biāo)簽化”，易誘發(fā)和激化社會矛盾。實(shí)踐中，大部分工作人員甚至有些領(lǐng)導(dǎo)干部分不清維穩(wěn)工作的范圍和對象，錯誤認(rèn)為“維穩(wěn)”就是“看好”“重點(diǎn)人員”，只要這些人不出事就“天下太平”。但“重點(diǎn)人員”的范圍沒有具體地確定標(biāo)準(zhǔn)，往往就會將社區(qū)矯正人員、刑滿釋放人員、吸毒人員等確定為“重點(diǎn)人員”；出于管理的需要，甚至還要將阿訇、喇嘛等納入到“重點(diǎn)人員”的范圍，并對他們嚴(yán)格監(jiān)管。對“重點(diǎn)人員”范圍的認(rèn)定缺乏統(tǒng)一、可具操作的標(biāo)準(zhǔn)，致“重點(diǎn)人員”范圍泛化現(xiàn)象嚴(yán)重，不僅極易加重相關(guān)部門的工作負(fù)擔(dān)，無端地被確定為重點(diǎn)人員，很多人覺得很“無辜”，心中或多或少存在意見，還會引起被監(jiān)督對象的不滿，引發(fā)新的社會問題。另一方面，對“重點(diǎn)人員”的監(jiān)管缺乏法律依據(jù)，無論是“重點(diǎn)人員”的范圍確定，抑或是管理措施與方式等，各地、各部門僅能根據(jù)省、市、縣（區(qū)）等下發(fā)的相關(guān)維穩(wěn)文件認(rèn)定部門意義上的“重點(diǎn)人員”，使得該工作在開展過程中缺乏有效的執(zhí)法依據(jù)。在工作中對待“維穩(wěn)工作就是維護(hù)重點(diǎn)人員穩(wěn)定的工作”和“看好了重點(diǎn)人員就取得了維穩(wěn)工作的成效”陷入思維的怪圈。

三、三江源國家公園建設(shè)中依法維護(hù)社會穩(wěn)定的對策建議

無論從何種層面講，維穩(wěn)工作的法治化及有序推進(jìn)，關(guān)乎三江源地區(qū)民眾的福祉，更關(guān)乎本地區(qū)社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會長治久安。為此，在維穩(wěn)工作中必須貫徹法治思維、運(yùn)用法治手段。

（一）將法治作為加強(qiáng)和創(chuàng)新維穩(wěn)工作的重要途徑。由于維穩(wěn)工作涉及許多復(fù)雜、敏感問題，因此，在相關(guān)工作的開展和推進(jìn)過程中，一方面，要確立正確方向和科學(xué)路徑，盡可能促進(jìn)社會活力，對利益調(diào)整進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革；另一方面，要強(qiáng)調(diào)尊重不同群體的價值觀念，倡導(dǎo)不同的行為模式，傾聽不同群體的利益訴求，重視溝通與協(xié)調(diào)。從這種意義上而言，要實(shí)現(xiàn)運(yùn)用法治方式維護(hù)社會穩(wěn)定的能力和水平，必須要對各方主體涉及的利益進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革和調(diào)整。當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)兼顧各方各類利益絕不是不能損害任何利益，絕不意味著不能采取任何強(qiáng)制性手段。問題的關(guān)鍵在于提升運(yùn)用法治方式維護(hù)社會穩(wěn)定的能力和水平，必須著眼于整個社會發(fā)展進(jìn)步，要引入行政過程論，對維穩(wěn)工作各方各類利益進(jìn)行綜合的全面衡量，依法作出科學(xué)合理的裁量判斷。

（二）更加尊重少數(shù)民族群眾的主體性。藏族群眾是三江源地區(qū)的常住居民，他們世世代代居住在三江源地區(qū)，可以這么說，他們才是三江源地區(qū)真正的“主人”。在三江源國家公園建設(shè)中，充分發(fā)揮少數(shù)民族群眾的主體作用具有重要意義。擴(kuò)大公民在行政決策中的參與，本身就是政府公共服務(wù)的重要內(nèi)容。在三江源地區(qū)，讓少數(shù)民族群眾充分參與到三江源國家公園建設(shè)相關(guān)決策中來，也是進(jìn)一步尊重少數(shù)民族主體性的體現(xiàn)。

第一，更加尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣。藏族群眾有一些與其他民族，特別是與漢族不同的禁忌性的風(fēng)俗習(xí)慣。對這些禁忌性的風(fēng)俗習(xí)慣要具體問題具體分析，特別是不能“一刀切”式武斷認(rèn)為是封建迷信、陳規(guī)陋習(xí)。對于那些既不違反法律又不與社會主義核心價值觀相違背的風(fēng)俗習(xí)慣，政府在制定決策時，就要考慮采取有效措施防止政府決策沖擊到少數(shù)民族群眾的風(fēng)俗習(xí)慣，傷害他們的感情[3]（P77）。對于那些已經(jīng)過時的、不符合社會主義核心價值觀、甚至不合法的陳規(guī)陋習(xí)，政府應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)少數(shù)民族群眾改革。

第二，三江源地區(qū)政府要經(jīng)常與基層群眾對話。群眾需要什么只有群眾最清楚，因此在作出決策之前，三江源地區(qū)政府要經(jīng)常性地與基層群眾開展對話。一項(xiàng)科學(xué)的、符合民意的決策，絕不會是領(lǐng)導(dǎo)干部在辦公室里就能憑空想象出來的。這就需要民族地區(qū)政府經(jīng)常深入基層，與少數(shù)民族群眾之間面對面開展對話，聽取民情民意。政府深入基層，首先是政府的領(lǐng)導(dǎo)者要深入基層。只有這樣政府的領(lǐng)導(dǎo)者才能知道少數(shù)民族群眾到底需要什么，到底要采取什么樣的措施才能有效解決少數(shù)民族群眾生產(chǎn)生活中面臨的問題。

第三，增加政府決策的透明度。提高政府決策透明度的有效辦法就是全面依法推行政府信息公開。國務(wù)院于2007年頒布了《政府信息公開條例》，就政府信息公開的原則、范圍、方式和程序等作了詳細(xì)規(guī)定，是進(jìn)行政府信息公開的法律依據(jù)。在三江源地區(qū)，政府信息及時公開有助于消除少數(shù)民族群眾對三江源國家公園建設(shè)相關(guān)決策的疑慮，增加他們對政府的信任度和好感度。在三江源地區(qū)要特別注意使用民族語言文字公開政府信息，讓少數(shù)民族群眾更加方便地接受信息。這本身也是依法行政和增加決策透明度的表現(xiàn)。

（三）建立維穩(wěn)工作中相關(guān)方的溝通、協(xié)調(diào)機(jī)制。針對維穩(wěn)工作復(fù)雜性、敏感性等特點(diǎn)，建立相關(guān)方的溝通、協(xié)調(diào)機(jī)制顯得極為迫切且非常必要。在涉及民族宗教事務(wù)決策及信教群眾利益關(guān)切等重大問題上，做到事前、事中和事后與宗教界人士、信教群眾代表、民管會等的充分溝通和協(xié)調(diào)，積極聽取宗教界人士和信教群眾的意見，對合理建議予以吸收和采納，拉近和增強(qiáng)彼此的理解度和信任感。相關(guān)部門應(yīng)做好相關(guān)文件、政策的釋明工作，在維穩(wěn)工作中，要將相關(guān)法律、規(guī)章和政策作為管理的依據(jù)和標(biāo)尺，掌握好“維權(quán)”與“維穩(wěn)”之“邊”與“界”，徹底打消信教群眾心中疑惑和顧慮。建立健全海東市各地區(qū)各部門以及與毗鄰市區(qū)的溝通、協(xié)調(diào)機(jī)制，在維穩(wěn)信息研判、地區(qū)聯(lián)動、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享等方面開展廣泛而深入的合作，以防范極端、化解矛盾、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。

（四）審慎反思“標(biāo)簽化”維穩(wěn)對象問題。在解決極端宗教思想滲透的問題上，需注意區(qū)別極端宗教活動與正常宗教活動之間的界限。既要打擊極端宗教思想，又不能夠阻撓信教群眾正常的宗教活動。在打擊極端宗教思想時，不能將某一宗教與特定民族相聯(lián)系，更不能隨意“標(biāo)簽化”維穩(wěn)對象。因?yàn)橛行┥贁?shù)民族盡管全民信仰某一宗教，但其中不乏不信仰該宗教或不信仰宗教者。而且，絕大多數(shù)少數(shù)民族信教群眾都不是極端宗教思想的擁護(hù)者。故一旦將某一宗教與特定民族相聯(lián)系甚至“標(biāo)簽化”維穩(wěn)對象，就會打擊這一部分少數(shù)民族群眾維護(hù)穩(wěn)定的積極性。故此，相關(guān)部門在處理涉及民族宗教相關(guān)問題及矛盾時，一定要摒棄偏見與傲慢，秉持客觀、公正的立場，依法回應(yīng)相關(guān)訴求并妥善解決問題。

（五）充分發(fā)揮社會組織的作用。社會組織擁有貼近公眾的天然優(yōu)勢。充分發(fā)揮好社會組織的作用，可以有效減低維護(hù)穩(wěn)定的社會成本，提升維護(hù)穩(wěn)定的社會效果，增強(qiáng)群眾維護(hù)穩(wěn)定的自覺性。特別是在預(yù)防、處置群體性事件方面，社會組織能夠發(fā)揮不可替代的重要作用。充分發(fā)揮社會組織的作用，需要進(jìn)一步拓寬參與渠道。在這方面，可以發(fā)揮地方立法權(quán)的作用。三江源國家公園的建設(shè)中，青海省已經(jīng)出臺了《三江源國家公園條例（試行）》。該條例第六章規(guī)定了社會參與，鼓勵和支持社會組織參與三江源國家公園的保護(hù)、建設(shè)和管理，對參與的方式也作了一些要求。但是這些規(guī)定可操作性性有多強(qiáng)還有待觀察。該條例對于當(dāng)?shù)厝罕妳⑴c的規(guī)定是不足的，可操作性也不是很強(qiáng)，僅僅停留在爭取意見層面，也沒有規(guī)定如何征求意見。因此，有必要再進(jìn)一步細(xì)化這些規(guī)定，使之更具有操作性。此外，單從維護(hù)社會穩(wěn)定角度而言，還應(yīng)通過地方立法賦予社會組織參與到維穩(wěn)決策中來，重視社會組織在維穩(wěn)效果評價中的作用。