問題與應對：北宋臨時遣使巡察地方論析*

徐 紅

(湖南科技大學 人文學院，湖南 湘潭 411201)

中央(皇帝)遣使巡行地方是中國古代政治制度的特點之一，最早可以追溯到西周時期。建立中央集權專制政權的秦漢及后續(xù)王朝基本延續(xù)了遣使巡行地方的制度，其方式有臨時遣使、專職常態(tài)遣使、地方官受命巡察屬地等；巡行的內容亦更加豐富，除了代傳皇帝旨意、宣揚皇帝恩澤外，還有撫恤百姓、推行教化、監(jiān)察官員等作用。其中，最值得關注的是臨時派遣使臣對地方進行巡察，這是一種以非常規(guī)手段快速解決問題的方式，目的在于使皇帝的旨意越過官僚政治體制多個層級和部門，直達地方。同時，此方式的臨時性、不確定性等特點，亦使其隨著不同時期政治環(huán)境的變化而有不同的表現(xiàn)，在一定程度上能夠體現(xiàn)出某一時期政治制度的獨特之處。北宋是中國古代官僚政治體制逐漸成熟的重要時期，在一統(tǒng)天下的前提下，朝廷特別強調對地方的監(jiān)督和控制，因此制定了較為規(guī)范的制度以實現(xiàn)對地方的監(jiān)控，其中就包括對地方的制度性巡察，對此學者已有研究。但是百密總有一疏，由于地方事務的繁雜性，往往會有地方官無法預見、無法解決的突發(fā)事件發(fā)生，而臨時遣使出巡恰好能夠解決這些問題，從而使得此一應對措施成為當時官僚政治體制的一種補充(1)由于北宋時期特殊的邊疆環(huán)境，皇帝臨時遣使還包括對邊地軍事事務及武將進行巡察，此一問題較為復雜，內涵豐富，與本文所論遣使地方的現(xiàn)象不同，故筆者將另著文進行探討。。

一、臨時派遣使臣的原因

北宋時期，官僚政治體制逐漸完備，形成了一套從中央到地方的管理系統(tǒng)和監(jiān)察系統(tǒng)，維持著朝廷各個機構的正常運轉。盡管如此，為了加強對地方民情、地方官員為政情況的了解，趙宋君主仍不時遣使按察地方，如宋太宗太平興國九年(984)六月，曾“遣使按察兩浙、淮南、西川、廣南獄訟”[1]72，這次遣使是否臨時起意，由于史料不足，已不得而知。不過同樣是宋太宗時期發(fā)生的另一件事，或能提供一些線索。淳化元年(990)十二月，“會遣使提總諸道茶、鹽、酒稅，且察訪民間利病及吏治能否”。外出察訪是一項苦差事，皇帝給予的權力有限，并且得到的政治或經濟上的實際利益亦不多，朝中官員一般不太愿意承擔，太宗要求派遣刑部“好言事者”，即喜好議論時事之人，于是有人推薦了“屢上封事”的刑部詳覆官王濟[2]708。記載中的“會遣使”的“會”為“恰巧”“適逢”之意，指恰好遇到遣使察訪地方，即這次遣使很可能是對地方定期的、常規(guī)的巡行。這說明北宋時期某些遣使地方的政治行為與前朝一樣，已形成固定的制度，所以才會出現(xiàn)“會遣使”的情形。從制度層面看，定期遣使巡行地方可視為古代官僚政治體制的正式組成部分，而作為官僚政治體制補充措施的臨時遣使則與之不同。

皇帝臨時派遣使臣巡行地方，一般是朝廷面對地方出現(xiàn)突發(fā)事件或難以解決的問題時采取的一項緊急應對措施。中國古代的統(tǒng)一王朝往往統(tǒng)治區(qū)域廣袤，各地距離王朝政治中心——都城的遠近不同，政治地位、軍事地位和經濟地位亦有差別，古代中央與地方的信息溝通不如現(xiàn)代便捷，故當與都城相距一定路程，且可能會影響朝廷政治、軍事或經濟局勢的地區(qū)突發(fā)重要事件時，皇帝只能臨時派遣使臣到地方，宣諭圣旨，解決具體問題，并將地方民情、政情上奏皇帝。

就北宋時期而言，地方發(fā)生較大的自然災害是皇帝臨時遣使的主要原因。由于統(tǒng)一王朝轄區(qū)內自然條件千差萬別，自然界又瞬息萬變，人類活動或者天氣變化都有可能導致水、旱、蝗、地震等自然災害。有的災害較為輕微，地方官府可以自行應對；但是有的自然災害可能會嚴重影響百姓生活，甚至危害生命。對于古代王朝的統(tǒng)治者而言，他們更擔心的是自然災害會影響社會秩序的穩(wěn)定，進而威脅朝廷安危。面對這樣的突發(fā)災害，皇帝一般會臨時派遣使臣，巡行受災地區(qū)。天禧元年(1017)，京東路、河北路、兩浙路、江南路、淮南路等地發(fā)生蝗旱災害，“穡事靡登，流民相屬”，君主“臨遣使車，循行方郡”，派遣朝中官員“體量安撫”，以“式宣寬大之恩，副茲勤恤之意”[3]565。京東路、河北路靠近都城，河北路又毗鄰遼朝，有著重要的政治和戰(zhàn)略地位；兩浙、江南、淮南各路則是北宋王朝稅賦的主要來源地，關系到朝廷的財政收入，而蝗旱災害直接影響農業(yè)生產，故朝廷臨時遣使巡行的行為體現(xiàn)出對這些地區(qū)的重視。天圣六年(1028)夏秋霖雨不絕，導致江水四溢，“壞官私廬舍”，朝廷遣使對受災地區(qū)“體量安撫”，予以救濟[2]2477。

當然，君主在地方發(fā)生自然災害之時遣使出巡，也有傳統(tǒng)的災異譴告思想的影響。自西漢董仲舒闡明自然災害與君主或官員個人政治行為的密切聯(lián)系之后，歷代統(tǒng)治集團基本皆認可這一理論，并視之為警誡君主與官員、安撫民心、穩(wěn)定社會的重要思想，趙宋王朝亦不例外[4]。因此，當?shù)胤桨l(fā)生嚴重自然災害時，除君主在皇宮中實行避殿、減膳等禳災之舉外，臨時派遣使臣巡行地方也有了思想上的合理性。

地方官忿爭導致朝堂之上議論紛紛，影響地方行政體制的正常運行，亦是皇帝臨時派遣使臣的原因之一。北宋時期地方行政制度逐漸成熟，形成路、府(州、軍、監(jiān))、縣三級行政制，而且增加了地方監(jiān)察機構，導致地方官人數(shù)增加，權力縮小，各部門互相牽制，主官權力受到較大約束。如路級行政機構有轉運司、提點刑獄司、提舉常平司等監(jiān)司部門，且“監(jiān)司各自有建臺之所，每司專有長官，專有掾佐”[5]1843，這就要求各位地方官必須通力合作，協(xié)調處理政事。但是由于政治理念的差異或者其他原因，地方官之間有可能會產生矛盾，矛盾不可調和之時就有可能互相告發(fā)、攻訐，置地方事務于不顧，乃至引起官場較大的反響。北宋初期對于此類事件的處理一般仍然沿襲舊制，“例止移任”，但是地方行政制度的改變使得地方官忿爭的現(xiàn)象日益頻繁，僅僅移任已不能解決問題，于是宋真宗景德三年(1006)下詔，“自今并遣使按劾，區(qū)辨枉直，以行懲戒”[2]1427，即以臨時派遣使臣的方式進行調查，辨明是非，對犯錯官員予以懲處。天圣三年(1025)，知福州陳絳與福建路提點刑獄勸農使王耿互相揭發(fā)對方不法事，由于事涉官員聲名，朝廷派遣監(jiān)察御史朱諫前去查實。朱諫經過細致察訪，上奏言陳絳“嘗受民通犀帶”以及“受民真珠及僧銀”，因此皇帝對陳絳及相關人員予以降職的處分[2]2382，而王耿亦因妄信福建路衙校不實之言及其子收受賄賂被貶官[6]88—89。

北宋皇帝臨時派遣使臣，還有防止下情壅遏、便于準確掌握地方信息的因素。在古代官僚政治體制逐漸成熟的北宋時期，身處事件中的地方官，出于明哲保身或維護官僚體系運作等復雜原因，不一定會如實反映現(xiàn)實情況，他們一般基于個人利益和政治需要的考慮，選擇性地向皇帝上奏地方情況。但是皇帝總是想要全面掌握各地政情和輿情，尤其是地方發(fā)生突發(fā)事件之時，皇帝更是急于了解具體的實際情況，為此，臨時派遣使臣“導揚壅遏，使得上聞”[3]684。

宋神宗熙豐變法時期，為了保證變法措施的順利實施，朝廷曾多次臨時派遣使臣到各地督察地方官踐行新法的情況，了解新法舉措的利弊得失。此時的遣使雖多有察訪使之名，但一年數(shù)次的察訪已與定期常規(guī)察訪完全不同，表現(xiàn)出明顯的暫時性和隨意性。據(jù)《續(xù)資治通鑒長編》記載，熙寧四年(1071)由皇帝從中央官員中選派至地方、名曰“察訪”的使臣僅1人次，即十月“命太常丞、檢正中書刑房公事李承之察訪淮南、兩浙路常平及農田水利、差役事，因便體量近降鹽法發(fā)運監(jiān)司及州縣施行次第，有無未盡利害以聞”[2]5533；到熙寧五年(1072)“察訪”地方增加到3人次，熙寧六年(1073)為5人次，熙寧七年(1074)更是增加到8人次(其中1人次未成行)(2)據(jù)《續(xù)資治通鑒長編》卷二三○至卷二五七相關記載進行統(tǒng)計而得。。此外，變法期間還多有無“察訪”之名的臨時派遣使臣，如熙寧四年(1071)三月，宋神宗遣使“相度廣南東路均納丁米，所過州縣，有奉行新法不職者，體量以聞”[2]5373。類似與推行新法有關的遣使大概持續(xù)到王安石辭去宰相職位的熙寧九年(1076)。

此外，臨時派遣使臣還有其他一些較為少見的原因，如宋太宗曾“遣使于諸道，求募古書、奇畫及先賢墨跡，小償以金帛，大授以官”，且“數(shù)年間，獻書者不可勝計，諸道募得者數(shù)倍”[7]533。臨時派遣使臣購募圖籍主要發(fā)生在北宋初期，之后此類現(xiàn)象見諸史籍記載者逐漸減少。

可見，北宋時期，作為官僚政治體制的應急措施，皇帝臨時遣使巡察地方主要是應對地方發(fā)生嚴重自然災害、地方官忿爭影響地方事務、下情壅遏之類的緊急和復雜狀況，或者如熙豐變法般是由于中央采取新的政治舉措，必須經常派遣使臣到地方察訪執(zhí)行新法的情況。

二、使臣的選派

臨時派遣使臣巡行地方是應對地方緊急事務或者呼應中央政策的舉措，因此北宋君主非常重視使臣的選擇。遺憾的是，有的史料僅簡單提及“使臣”“遣使”等，未能載明所遣使臣的官職。不過從現(xiàn)有的記載了使臣官職的史料看，隨著北宋官僚政治體制的逐漸成熟，被選派的官員在北宋的不同時期各有側重，總的趨勢是向中央相關職能機構的官員轉移，即皇帝越來越趨向于選擇專業(yè)官員，即具備與臨時派遣事務相關的行政經驗的官員巡察地方。

趙宋建立之初，朝廷關注的重心在于一統(tǒng)天下，因此從文獻記載看，宋太祖時期臨時派遣使臣的次數(shù)較少，派出的使臣亦有較大的隨機性。如建隆三年(962)河北各地發(fā)生旱災，宋太祖“遣中使視之，又命司勛郎中何幼沖等六人，乘傳檢旱苗”[2]67。畢竟天下未定，暫時沒有更多的精力應對地方出現(xiàn)的緊急事務。

從宋太宗朝開始，遣使出巡地方的現(xiàn)象逐漸增加。當時選派的使臣以文臣為多，如秘書丞、員外郎、右補闕等，雍熙二年(985)江南發(fā)生旱災，宋太宗下詔“今遣秘書丞崔惟翰等分路按問”[3]741。史籍中還有更為寬泛的說法，如至道元年(995)大旱引起飛蝗蔽日，君主遣“常參官十六人，乘傳分詣諸路”[3]818，“常參官”在唐代指中央“文官五品以上及兩省供奉官、監(jiān)察御史、員外郎、太常博士”[8]1236。宋初距唐不遠，政治制度上又多有因襲，故“常參官”的含義應該差別不大。值得注意的是，這些中央機構的文臣大部分是與出巡地方、應對具體的緊急事務無關或者關聯(lián)不大的人員。一般說來，出于穩(wěn)定社會秩序的考量，地方發(fā)生緊急事件時，君主遣使地方主要解決的是以下三方面與具體事務有關的問題(3)這些具體事務是對于百姓、地方官而言的，此外還有對于神靈的祭祀行為。在中國古代社會中，只要地方發(fā)生自然災害之類的突發(fā)事件，祭祀神靈仍然是化解災害的手段之一，不過此項工作一般不需要專業(yè)官員去做，只要主持者心誠即可。：一是經濟方面，需要使臣賑濟災民，撫恤百姓；二是地方行政方面，即督察地方官的為政善惡；三是刑律方面，疏理刑獄，力絕冤抑。但是，無論是秘書丞、員外郎、右補闕，還是常參官中的供奉官、太常博士等，均與這些事務無甚關聯(lián)，意即宋太宗在派遣官員出巡地方時，還沒有更多地考慮被遣官員與地方緊急事務之間的相關度問題?！俺⒐佟敝杏嘘P聯(lián)者即是監(jiān)察御史，這是負責監(jiān)察、彈劾百官的御史臺察院的長官，其具體職掌是“分察六曹及百司之事，糾其謬誤，大事則奏劾，小事則舉正”[1]3871，與督察地方官的工作直接相關。但是“常參官”是一個寬泛的概念，無法確知派出的常參官中是否包括監(jiān)察御史。就筆者目前所查史籍看，宋太宗時期能夠確定臨時派遣的“常參官”包括監(jiān)察御史的記載僅有一條，即雍熙二年(985)江南大旱，宋太宗“遣監(jiān)察御史安國禎等乘驛至彼，與長吏察其人戶闕食者賑給之，仍以發(fā)廩減價出糶。因令訪察郡縣官吏為政善惡、民間利病以聞”[3]672，以監(jiān)察御史糾察地方官的為政得失，可謂用其所長。

宋真宗時期遣使地方仍然以文臣為主，但與太宗朝不同的是開始表現(xiàn)出任用專業(yè)機構官員的明顯趨勢。這些官員大致來自兩個部門：一是御史臺，“掌糾察官邪，肅正綱紀。大事則廷辨，小事則奏彈”[1]3869，主管考核官員；二是三司，隸屬中書省，是中央財政機構，“三司之職，國初沿五代之制，置使以總國計，應四方貢賦之入，朝廷不預，一歸三司。通管鹽鐵、度支、戶部”[1]3807。宋真宗派遣的出巡使臣中，御史臺官員有侍御史、殿中侍御史、御史(御史臺官的通稱)等；三司官員有鹽鐵判官、度支判官、戶部判官、判三司鹽鐵勾院、判三司度支勾院、判三司戶部勾院、判三司都理欠憑由司等，其中以三司官員為多。派出的三司官員又可分為兩類，一類是三部判官，分掌鹽鐵、度支、戶部各部的公文賬簿，一類是三部勾院判官，“掌勾稽天下所申三部金谷百物出納賬籍，以察其差殊而關防之”[1]3808,3809，均為中央財政機構的重要官員，又恰與遣使地方需要解決的經濟問題相吻合。如天禧元年(1017)多地“蝗旱為災”，真宗派遣殿中侍御史張廓和薛奎、判三司鹽鐵勾院張伸、判三司度支勾院韓庶、判三司都理欠憑由司張師德往各受災地區(qū)“體量安撫”[3]565。從詔令可以看出，當時受災地域范圍較廣，既有鄰近都城的京東路、河北路，亦有作為朝廷稅賦主要來源地的兩浙路、江南路、淮南路，幾乎就是與趙宋朝廷存亡攸關的東半壁江山。因此雖然詔令對使臣的具體事宜僅以“體量安撫”四字予以概括，但事實上很可能包括能夠減災、弭災的所有措施，即賑濟災民、察訪地方官、訊詳刑獄等。也即是說，面對如此波及面廣、受災人口眾多、災情嚴重、救災工作千頭萬緒的情況，為避免出現(xiàn)使臣手足無措、難以應對的窘境，君主派遣的人員基本均為具備監(jiān)察、財政方面實踐經驗的中央官員。這些官員的專業(yè)分工背景與具體事務相對應，如張伸、韓庶、張師德三人均為三部勾院判官，其職能主要是掌管各地的錢糧百物之出納，對地方經濟和物產狀況較為熟悉，由他們前往受災地區(qū)，無論是采取賑貸、賑糶，還是蠲免等措施，皆屬于他們的職責范圍，曾經的工作經驗和專業(yè)知識有助于他們更好地抗災賑災。不過，也有例外的情況，在臨時派遣使臣中，唯獨缺乏刑律方面的專業(yè)人員。從他們被遣往地方所處理的事務看，最多的就是去處理刑律方面的問題，著重點在于“輕典”，即不需要以刑律條款重新審理案件，只是從輕處理系囚，甚至釋放罪行較輕者，以達到優(yōu)恤百姓、宣揚皇帝仁德的目的，這樣的工作當然就不需要專門的刑律官員處理了。

宋真宗后期，有針對性地臨時派遣中央專業(yè)機構的使臣出巡地方表現(xiàn)得更為突出。據(jù)《續(xù)資治通鑒長編》《宋大詔令集》的相關記載，天禧年間應對地方緊急事務的遣使，一般為御史臺、三司各部的專業(yè)官員，呈現(xiàn)出北宋時期官僚政治體制的理性發(fā)展軌跡和脈絡。

當然，理性的政治制度不是一蹴而就的，皇帝一方面派遣使臣解決地方實際問題，另一方面亦沒有完全排斥傳統(tǒng)的祀禱神祇、撫慰百姓的遣使職能。大中祥符二年(1009)，陜西旱災導致農田歉收，影響百姓生活，宋真宗在派遣鹽鐵判官楊可“馳驛往，疏決系囚，減流罪以下一等，死罪情可憫者上請”的同時，還令右諫議大夫陳象輿等人“詣陜西祈太平宮、后土、西岳、河瀆諸祠”[2]1608,1609，達到宣示皇帝恩澤、消除百姓恐懼、安撫人心的目的。面對未知的、變幻莫測的自然界，百姓很容易產生恐慌心理，如果處理不當，可能引起恐慌的蔓延，影響基層社會的穩(wěn)定。皇帝派來的、代表朝廷的京官主持祭祀神靈的活動，無論是現(xiàn)實層面，還是心理層面，均體現(xiàn)出主持者的權力等級越高、越能達至最佳效果的政治意蘊和宗教意識。這對于百姓來說非常重要，他們通常相信災害的發(fā)生是因為人們的某種行為觸怒了神靈，一般人無法解決，地方官亦無能為力，而來自皇帝身邊的京官主持祭祀活動，易于使百姓相信自然災害很快就會過去，產生一種自然災害可控的錯覺，由此消除疑懼和恐慌，安于天命。所以，皇帝派遣非專業(yè)機構的文臣到地方進行的此類看似無實際用處的活動，實則包含著重要的政治意義。它以建立在君權神授基礎上的權力等級制為內核，借助宗教的外在形式，樹立皇帝的仁德形象，撫慰普通百姓，安定民心。因此，這樣的行為與前述專業(yè)官員進行的活動結合在一起，既體現(xiàn)了中央對地方事務的重視，又能從現(xiàn)實、思想兩方面促成地方秩序的穩(wěn)定，消除任何可能威脅中央朝廷的不安定因素。

宋仁宗即位之后，延續(xù)了真宗朝主要以中央相關專業(yè)機構人員出巡地方的做法，涉及部門仍然是御史臺和三司。天圣六年(1028)長江大水，江寧府、揚州、真州、潤州等地被淹，“壞官私廬舍”，于是仁宗遣度支判官高饣束、西頭供奉官閣門祗候劉永證體量安撫，“其因水損失官物，悉具數(shù)以聞，被溺之家，三口以上給錢二千，不及者半之”[2]2477，由中央財政官員具體主持救災事宜。

宋神宗實行熙豐變法期間曾頻繁遣使到地方考察新法的成效及執(zhí)行情況，便于中央的變法措施順利、及時地推行于地方，為此，所遣使臣一般皆為中央相關機構的專業(yè)人員，如檢正中書各房公事、司農寺官員等。章惇因大力支持新法而得宋神宗和王安石信任，熙寧五年(1072)閏七月以秘書丞、集賢校理、檢正中書戶房公事的身份被遣“察訪荊湖北路農田、水利、常平等事”[2]5727。此次遣使的真正原因是朝廷欲經營、開拓主要位于荊湖北路的南北江、梅山一帶少數(shù)民族聚居區(qū)，故派遣章惇先行實地考察，了解民情，不過名義上還是以專業(yè)機構官員的身份察訪新法事宜。元豐二年(1079)，宋神宗“遣司農寺都丞吳雍同兩浙路提舉官講議役法，催促結絕”[2]7281，司農寺是實施新法的重要部門，正如判司農寺蔡確所言：“本寺典領新法，事務繁重，非諸寺監(jiān)之比?！彼巨r寺都丞為熙豐變法之時新置的官職，“都丞選于諸局丞”[9]3693，即都丞從司農寺水利、免役、保甲三局丞中選拔，地位高于局丞，明顯是為推行農田水利法、免役法、保甲法而設，因此宋神宗才會派遣司農寺都丞吳雍到兩浙路解釋、推行免役法。

筆者初步統(tǒng)計了《續(xù)資治通鑒長編》《宋大詔令集》中與臨時派遣巡行有關的記載，發(fā)現(xiàn)宋真宗時期派遣中央相關專業(yè)機構官員人次占有官職記錄的臨時派遣使臣總人次的27%，到宋仁宗時期，這一比例增長到44%，宋神宗時期繼續(xù)增長，更是達到56%(4)筆者所查《續(xù)資治通鑒長編》《宋大詔令集》關于臨時派遣使臣官職的記錄肯定是不完整的，但以現(xiàn)有記錄為基礎得出的結論在統(tǒng)計概率上仍然具有一定的意義。，說明北宋君主及士大夫們逐漸認識到具備相關實踐經驗和專業(yè)知識的官員對于應對地方緊急事務的重要意義。

從史料記載看，宋哲宗以后，君主臨時派遣使臣巡行地方的現(xiàn)象迅速減少。哲宗甫一即位，高太后掌理朝政之時，重新回到權力中心的司馬光就上疏言：“朝廷時遣使者，遍行按閱，所至犒設賞賚，靡費金帛以巨萬計，此皆鞭撻平民銖兩丈尺而斂之，一旦用之如糞土，而鄉(xiāng)村之民，但苦勞役，不感恩澤?！盵10]卷四六《乞罷保甲狀》雖然司馬光的言論主要是針對王安石新法之弊，但頻繁遣使的危害還是引起了朝臣的議論。當然，也有臣僚力陳遣使之便，監(jiān)察御史上官均就認為遣使巡察地方可使君主“垂衣拱手于法宮之中，而四方之利病與夫郡縣官吏之賢愚，皆得以周知，而海隅山谷之民，皆得以蒙被德澤矣”[2]9633。上官均所言雖然是指郎官或御史的定期取旨巡察，不過也適用于臨時遣使。不管怎樣，經過這樣的議論，臣僚們還是承認遣使過于頻繁確實煩擾地方官府，加重百姓負擔，這是皇帝臨時派遣使臣現(xiàn)象減少的原因之一。

此外，還有一個現(xiàn)象值得關注，即與唐代后期相比，皇帝臨時派遣使臣中的宦官數(shù)量大大下降。北宋君主和士大夫們接受唐亡的教訓，對宦官有著深深的戒備，因此，皇帝一般不太愿意派遣宦官出巡地方，即使不得已允許個別宦官奉旨出巡，也只給予他們處理非專業(yè)性事務的權力。如景德三年(1006)黃河決口，宋真宗除派遣專業(yè)官員備工料、塞決口以外，還“遣中使詣應天府，開倉具舟，援救流徙，給以糧餉，收瘞溺者”[2]1408，像這樣開倉賑濟之類的撫恤活動是被遣宦官最主要的任務，只要忠心、遵從皇帝意愿即可，工作的技術含量不高?？梢?，北宋時期宦官地位下降，權力范圍縮小，他們臨時受皇帝之命來到地方，看似風光、顯赫，實則僅僅是奉旨行事而已，幾乎沒有自行處置的權力。

三、使臣的職能及權力

被遣使臣的主要職能就是秉承皇帝旨意，解決地方出現(xiàn)的問題。自然災害最易于引起地方社會的恐慌，故撫恤百姓、賑災救災是北宋時期被遣使臣最突出的職能。

北宋統(tǒng)治者非常重視總結歷史的經驗教訓，力圖以和緩的方式解決地方社會的穩(wěn)定問題，而百姓生活的安定是基層社會穩(wěn)定的重要因素，因此凡是影響百姓生活的事件均會引起統(tǒng)治者的警覺。嚴重的水、旱等自然災害壞民廬舍，害其稼穡，甚至導致顆粒無收的境況，百姓無以為生，很可能就會釀成危害社會秩序的民變，前代的民變很多皆與自然災害有關。司馬光編纂的《資治通鑒》在言及唐末王仙芝領導的民變時，就有這樣的記述：自唐懿宗以來，“關東連年水旱，州縣不以實聞，上下相蒙，百姓流殍，無所控訴”[11]8174，地方發(fā)生嚴重自然災害，中央無得而聞或者無力救災，所以才有濮州人王仙芝聚眾揭竿而起的事發(fā)生，以至于導致李唐王朝的滅亡。前朝的教訓歷歷在目，故趙宋統(tǒng)治者表現(xiàn)出對救災事宜的極大關注。雍熙二年(985)，江南西路數(shù)州因大旱發(fā)生嚴重的饑荒，雖經地方官府想方設法賑濟災民，但仍不能解決問題，于是宋太宗在四月下詔遣使巡行，“更均推食之恩，以表愛人之道……與長吏察其人戶闕食者賑給之，仍以發(fā)廩減價出糶”[3]672，既體現(xiàn)了君主對百姓的仁愛之心，以來自天子的恩德和關愛對災民進行心理上的撫慰，又遣使與地方官一同發(fā)放賑糧，減價貸糧，解決百姓的實際生活困難。類似這樣通過遣使傳達皇帝愛民之意、實施賑濟百姓舉措的內容，基本是此類詔令的共同特點。如天禧三年(1019)黃河發(fā)生水災，河水漫溢致使京東東路、京東西路、河北路受災嚴重，于是宋真宗頒布詔令言：“而黔黎在念，彌切于矜憐。特遣使車，往伸存撫……體量安撫人民。應有合寬恤更改事件，與轉運使副所長吏會議施行?！盵3]566

在北宋君主看來，突發(fā)事件的發(fā)生亦與地方吏治密切相關，因此要求使臣察訪地方官為政善惡、刑獄是否有冤屈等事宜，同時尋訪下情，導揚壅遏。趙宋統(tǒng)治者鑒于唐末五代地方藩鎮(zhèn)之弊，對于地方官的重要性有著更為清醒的認識，宋太宗曾言：“朕選用群財(才)，分領眾職，雖九品之賤，一命之微，未嘗專望于有司，必須召對于便殿，親與之語，以觀其能?！盵3]606地方官是親民之官，對于朝廷來說亦是基層社會穩(wěn)定的重要一環(huán)，因此為了維護朝廷的根本利益，皇帝要求地方長吏應具備體恤民情、安撫百姓的能力，以安民、養(yǎng)民為首要之務，特別是發(fā)生重大事件時，更應遇事敏速，有臨事不亂、謀慮定策之才。但是，并非所有地方官皆擁有君主所期望的能力和見識，可能比較常見的現(xiàn)象倒是庸懦、怠政、無功無過，甚至失職瀆職、貪虐不法。因此北宋君主借臨時派遣使臣之機，巡察地方官的為政得失。大中祥符四年(1011)江淮地區(qū)水旱災害接續(xù)不斷，于是宋真宗遣使出巡，“存問里閭，察訪官吏，訊詳犴獄，寬節(jié)財征”[3]563?！安煸L官吏”，即按察地方官有無不法行為，由于被遣者承旨辦事，只要是與地方治理有關的事務，均可納入督查的范圍，故對地方官的“察訪”實際包含的內容是比較寬泛的?！坝嵲斸愍z”，可以理解為疏理系囚，使刑獄無冤屈之人。北宋君主對于冤抑導致災害的發(fā)生一般是這樣理解的：“朕以庶政之中，獄訟為切，欽恤之意，何嘗暫忘。蓋郡縣至廣，械系者眾，茍有冤抑，即傷至和?！盵9]8511所以要臨時派遣使臣減輕刑罰。這種帶有赦宥性質的做法源于西漢董仲舒的“天人感應”理論，即水、旱等災害是天神對人們某些行為不滿的反應，其中就有可能包括冤獄，“夫刑法者理國之準繩，御世之銜勒。重輕無失，則四時之風雨弗迷；出入有差，則兆人之手足何措”[9]5520，所以北宋君主希望以“訊詳犴獄”的方式感動天神，消弭災害。同時，北宋君主意欲導揚的壅遏亦與地方官密切相關。所謂“壅遏”者，既有與突發(fā)事件有關聯(lián)的具體事務，亦包括地方官的為政情況及地方輿情，其中尤以后者最為重要。君主以為，之所以會有壅遏現(xiàn)象發(fā)生，除了空間距離遙遠、交通不便導致的信息溝通不暢之外，地方官的有意蒙蔽亦是主要原因之一，故在皇帝頒布的賑災詔令中，才會多次出現(xiàn)“訪察郡縣官吏為政善惡、民間利病以聞”[3]672“察訪巡檢使臣能否”[3]564等察訪地方官的話語?？芍彼尉鲗τ诘胤秸?、輿情較為重視，但又苦于無從得知實情，因此臨時派遣使臣的職能還包括按察地方官、尋訪下情之類直接獲取地方信息的條目，以便于皇帝及時、準確掌握地方情況，實現(xiàn)天下大治的目的。

熙豐變法時期的臨時派遣使臣，最主要的職能是考核地方官能否實施新法，并促成新法的順利推行。熙寧年間，宋神宗重用王安石實行變法，自熙寧二年(1069)至熙寧六年(1073)頒布多項變法條例，臨時派遣使臣督行新法大概開始于熙寧四年(1071)，之后此類遣使逐漸頻繁。熙寧五年(1072)閏七月，宋神宗遣曾孝寬、趙子幾“往河東路察訪義勇利害及體量官吏措置常平等不如法事”，重點是相度河東路保甲法實施的情況[2]5745—5746。熙寧七年(1074)正月，有臣僚疑慮市易法可能招致蜀人的不滿，引起民變。王安石反駁，言蜀地王小波相聚為盜的原因是“以饑民眾，不為官司所恤”，與官府的榷買制無關，亦不影響市易法的實行。宋神宗猶豫不決，故“遣三司勾當公事李杞相度成都府置市易務利害”[2]6072。

這些被遣使臣到達地方后，一般均能遵從皇帝的旨意行事，但是遠離京城又擁有權力的使臣，極易專權擅行，僅僅依賴他們的道德自覺，還是無法保證不出現(xiàn)專權的情況，因此趙宋君主給予被遣使臣的權力是較為有限的。淳化四年(993)宋太宗頒布的一條詔令對此有明確的說明。這一年因江、淮、兩浙、陜西旱情嚴重，百姓流徙，出現(xiàn)“歲既薦饑，人則艱食”的現(xiàn)象，于是宋太宗遣使出巡，詔令使臣“勞問疲羸，申明詔旨。首詢獄犴，周訪煢嫠。招集流亡，俾安其所。導揚壅遏，使得上聞。刑辟之間，哀矜為務。率從輕典，寧失不經”，如果還是不足以應對嚴重的災情，則允許使臣“有可以惠茲下民，悉得以便宜從事。官吏有罷軟不勝任，苛刻不撫下，上言”[3]684。“便宜從事”即可根據(jù)實際情況斟酌處理，不需上請，這是皇帝給予使臣的最大權力，不過此一權力是有適用范圍的，只有“惠茲下民”之事，才可便宜從事，而與地方官為政善惡有關的諸項事宜，則必須“上言”，即上奏皇帝，由皇帝定奪。實際上臨時派遣使臣時，基本皆遵循此一原則，使得類似的語詞在皇帝的遣使詔令中屢次出現(xiàn)，如地方官員“有弛職者，按舉以聞”[3]564“官吏貪暴者，劾之”[2]2478，等等，表現(xiàn)出北宋君主對限制使臣權力的關注。

北宋皇帝和士大夫均致力于加強中央集權，防止出現(xiàn)與中央集權原則相違背的事件和思想，即使對于應對地方突發(fā)事件的臨時派遣使臣亦是如此。這些奉旨巡察的使臣，本身就有中央大員的光環(huán)，又有高于地方各級官員的權力，且出巡地遠離都城，如果再賦予他們自行罷免地方官的權力，很可能造成使臣的專權擅行，這是趙宋統(tǒng)治者絕對不允許出現(xiàn)的現(xiàn)象。因此只有將使臣的“便宜從事”限制在賑濟災民的經濟措施方面，才能從根源上杜絕使臣的威權過重，從而解除君主對有可能造成地方割據(jù)的因素的疑懼。從制度的層面而言，隨著北宋時期官僚政治體制的逐漸成熟，中央對地方事務的管理和控制更多的是依靠制度規(guī)定，而不是強權。臨時派遣使臣出巡地方的主要目的是應對緊急、非常狀況，在規(guī)范的制度體系內，地方的行政運行基本能夠保持平穩(wěn)態(tài)勢，不太可能出現(xiàn)較大的偏差，因此不需要給予使臣過大的權力，他們只要能夠應對緊急事件即可，附帶的巡察地方官為政善惡、導揚壅遏等職能，也僅僅是地方監(jiān)察制度的補充而已。

四、結語

北宋時期皇帝臨時遣使巡行，往往是為了應對地方發(fā)生的自然災害、地方官忿爭、下情壅遏等事件，以期解決具體問題。與前朝不同的是，隨著官僚政治體制漸趨完善，北宋皇帝派遣使臣時，逐漸傾向于選擇與應對地方突發(fā)事件相關的中央專門機構官員，即御史臺和三司的專業(yè)人員。他們奉旨來到地方后，一方面監(jiān)察地方官的失職和不法行為，一方面賑災救災，撫恤百姓。而且，被遣使臣有較為嚴格的職責權限，他們僅在賑恤災民時可“便宜從事”，在糾察地方官時只有舉奏權，沒有自行處罰的權力。北宋官僚政治體制的成熟使得地方行政機構能夠正常、有序運行，即使發(fā)生緊急事件，只需皇帝有針對性地臨時派遣使臣應對具體事務即可，不需要給予使臣更多的權力。這樣的舉措，既可防止使臣弄權，威脅皇帝權威，又表現(xiàn)出一定的靈活性，不至于干擾地方官正常的行政職能。因此，北宋時期的臨時遣使制度彌補了古代官僚政治體制應對地方突發(fā)事件方面的不足，對于及時解決地方出現(xiàn)的具體問題、加強中央與地方的溝通有著重要的作用。但是，它畢竟是以非常規(guī)手段快速應對地方突發(fā)事件的應急措施，且游離于正常的官僚政治運行機制之外，是以皇帝下詔的形式直接委派官員，缺乏制度的有效約束，很可能造成皇帝對權力的濫用，影響官僚政治體制的正常運轉。