監(jiān)察體制改革與人民監(jiān)督員制度重塑*

張義清，曾林翊晨

(湘潭大學 法學院，湖南 湘潭 411105)

2018年10月26日，新修改通過的《人民檢察院組織法》第27條確立了人民監(jiān)督員制度。歷經(jīng)近二十年的改革試點實踐，人民監(jiān)督員制度終于迎來“入法”時刻。作為檢察機關接受外部監(jiān)督的新制度，人民監(jiān)督員制度“入法”具有重大意義，其充分肯定了人民監(jiān)督員在規(guī)范檢察機關辦理職務犯罪案件中的司法行為、防范檢察權的濫用、提升檢察機關公信力等多方面的價值。但是，隨著監(jiān)察體制改革的全面推開，人民監(jiān)督員制度的外在環(huán)境發(fā)生了根本性變化，關于“監(jiān)察體制改革背景下人民監(jiān)督員制度未來該何去何從”的疑問也隨之產(chǎn)生。[1]86-88《人民檢察院組織法》的修改回應了理論界關于人民監(jiān)督員制度“是否去留”的疑慮，但并未從根本上解除監(jiān)察體制改革后人民監(jiān)督員制度的“生存危機”。如何順應改革要求，重塑人民監(jiān)督員制度的構造與功能，是人民監(jiān)督員制度優(yōu)化創(chuàng)新的關鍵所在。

一、監(jiān)察體制改革后人民監(jiān)督員制度的邊緣化

國家監(jiān)察體制改革在目標層面是整合反腐敗力量、推動監(jiān)察一體化建設的戰(zhàn)略舉措；在實施層面，監(jiān)察資源的整合改變了原有的國家憲政結構，其本質屬于憲政體制改革，相關改革部署也產(chǎn)生了較大的聯(lián)動效應，[2]55-79這其中就包括對人民監(jiān)督員制度的沖擊。監(jiān)察體制改革同時推動了檢察體制改革，權力配置的消漲間，人民監(jiān)督員制度逐漸被邊緣化。

1.人民監(jiān)督員制度的目標對象發(fā)生轉移

根據(jù)《最高人民檢察院關于人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的規(guī)定》，人民監(jiān)督員制度的立法目的是加強對檢察機關辦理自偵案件的監(jiān)督。引入人民監(jiān)督員這一外部監(jiān)督機制主要在于解決“誰來監(jiān)督檢察機關”和“自偵自捕自訴的檢察工作模式是否符合正當性要求”的問題。根據(jù)《最高人民檢察院關于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》第2條之規(guī)定，人民監(jiān)督員制度的適用范圍也主要是檢察機關直接立案偵查工作中的11種情形。而在監(jiān)察體制改革以前，檢察機關自偵案件也以職務犯罪案件為主，故人民監(jiān)督員制度一般被認為是檢察機關辦理職務犯罪偵查案件的外部監(jiān)督制度。伴隨國家監(jiān)察體制改革后的職務犯罪偵查職能轉移，相關法律規(guī)范賦予人民監(jiān)督員的主要監(jiān)督目標對象已經(jīng)發(fā)生遷移，人民監(jiān)督員制度的創(chuàng)設初衷難以實現(xiàn)。

2.人民監(jiān)督員制度的運行基礎發(fā)生變化

人民監(jiān)督員制度屬于檢察制度的一部分，其制度運行以人民檢察院辦理直接受理立案偵查案件為基礎。然而，按照國家監(jiān)察體制改革的安排，職務犯罪案件的偵查、訴訟格局都發(fā)生了重大調整，今后主要由監(jiān)察委員會具體負責此類案件的調查工作，而后再移交給檢察院進行審查起訴。雖然檢察機關保留了部分非渉腐職務犯罪案件的自偵權，但檢察機關自偵案件數(shù)量仍然呈現(xiàn)斷崖式下跌。人民檢察院自偵案件數(shù)量的驟減使人民監(jiān)督員制度“幾無用武之地”。甚至在實踐中，部分地區(qū)自行削減了人民監(jiān)督員制度的對口管理機構。如北京在試點監(jiān)察體制改革時將人民監(jiān)督員辦公室整編為“檢察聯(lián)絡部”，其職權變更為負責聯(lián)絡人大代表、政協(xié)委員和咨詢專家等團體，這已經(jīng)使人民監(jiān)督員的性質和職能發(fā)生“變異”。

3.人民監(jiān)督員監(jiān)督監(jiān)察委員會不具可行性

在職務犯罪偵查權轉移至監(jiān)察委員會后，曾有觀點主張將人民監(jiān)督員制度隨著職務犯罪偵查權一并轉移至監(jiān)察委員會，繼續(xù)由人民監(jiān)督員對監(jiān)察委員會的職務犯罪調查行為進行監(jiān)督。此種方案顯然沒有考慮到監(jiān)察委員會調查活動的特殊性。監(jiān)察機關和黨的紀檢部門合署辦公，其核心是接受黨的領導，尤其是其承擔的反腐工作具有較大的特殊性，監(jiān)察機關的調查活動多涉及黨和國家的秘密，關乎國家安全和國家利益，具有極強的保密要求，不宜在調查過程中或調查完成后接受外部人員的監(jiān)督。[3]42-56基于監(jiān)察委員會調查活動保密性考慮，以及其本身所具有的專業(yè)性和高效性等特征，顯然不可能允許一般社會公眾對監(jiān)察委員會的調查活動進行審查、監(jiān)督并對違法或不當行為提出糾正建議，自然也無法將人民監(jiān)督員制度在檢察機關中的運作模式直接復制到監(jiān)察委員會的調查活動中。

二、監(jiān)察體制改革后人民監(jiān)督員制度的法理重述

不可否認，國家監(jiān)察體制改革對人民監(jiān)督員制度帶來了較大的沖擊。人民監(jiān)督員制度的轉生與發(fā)展仍需立足當前，重新審視人民監(jiān)督員制度的存續(xù)機理，并從法理層面為人民監(jiān)督員制度優(yōu)化創(chuàng)新厘清思路。

1.保留與發(fā)展：因應司法民主與檢察監(jiān)督的客觀要求

人民監(jiān)督員制度試點活動是司法改革以來最高人民檢察院為因應司法民主之需要，將檢察工作置于社會監(jiān)督之下的重要舉措。人民監(jiān)督員制度運行的表層邏輯是檢察機關主動尋求外部監(jiān)督，似乎這種監(jiān)督權來源于被監(jiān)督主體的主動授權，監(jiān)督事項范圍相應也由被監(jiān)督機關自主決定。但在更深層次，人民監(jiān)督員對檢察權進行有效監(jiān)督的基礎是，人民立憲觀下司法民主的要求。檢察權的權源在最本質層面是來源于人民的，人民對檢察權運行進行監(jiān)督具有天然的正當性。

其一，人民監(jiān)督員制度的憲法基礎是司法民主。我國作為社會主義國家，一項最基本的政治設定就是一切權力屬于人民。我國的憲政結構也是在人民代表大會制度之下，對其他權力機關進行符合人民性要求的憲政結構設計。包括檢察機關在內的司法機關從法律地位層面而言，都從屬于人民代表大會；其權力運行過程也要依法受人民代表大會的監(jiān)督。人民代表大會是全體人民的代表，而作為個體的一般社會公眾，也當然地具有監(jiān)督國家機關工作的權利。根據(jù)《憲法》中的“民主原則”條款，社會公眾有權對各級人民檢察院的工作進行監(jiān)督，有權對人民檢察院工作人員行使職權過程中的違法行為進行控告、檢舉或提出批評或建議。這也是我國《憲法》所蘊含的“司法民主”理念。據(jù)此可以說，人民監(jiān)督員制度來源于憲法中的民主原則，更確切的說是《憲法》所確定的“司法民主”的產(chǎn)物。

其二，人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督客體是檢察權。從人民監(jiān)督員制度功能層面理解，人民監(jiān)督員制度的實質是按照民主原則和法治原則，依據(jù)憲法中關于民主監(jiān)督制度的規(guī)定，對檢察權行使過程的外部監(jiān)督機制。[4]49-50人民監(jiān)督員制度的核心在于監(jiān)督，從監(jiān)督的類型化角度來看，根據(jù)監(jiān)督者和被監(jiān)督者是否為同一主體，法律監(jiān)督可以分為內部監(jiān)督與外部監(jiān)督。人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督主體是通過一定程序選舉出的人民監(jiān)督員，而監(jiān)督的客體是檢察機關行使檢察權的過程。按照我國原有的制度規(guī)范，人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍被限縮為職務犯罪的偵查活動的原因在于，相比于公訴活動而言，原檢察機關職務犯罪調查活動最需要外部監(jiān)督。而人民監(jiān)督員制度正處于試點階段，監(jiān)督資源的配置相對有限，最高人民檢察院通過綜合權衡，將人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍限定為職務犯罪偵查活動。這是檢察機關將監(jiān)督資源進行內部配置的結果。

其三，人民監(jiān)督員制度的作用對象不限于職務犯罪調查。在國外，類似制度當屬美國的大陪審團制度以及日本的檢察審查會制度，前者通過對重罪案件進行審查起訴和調查核實，以制約檢察機關濫用起訴權；后者針對檢察機關決定不起訴的案件進行審查。雖然兩項制度在具體要素設計上存在些許差異，但兩者基本上都是針對檢察機關起訴階段的起訴權進行監(jiān)督制約，而起訴權則是檢察業(yè)務的核心所在，這也是國外類似制度安排中將監(jiān)督客體主要確定在起訴權方面的重要原因。不管是作為我國憲法“司法民主”的規(guī)范延伸，還是從國外相似制度的實踐經(jīng)驗來看，都無法得出對于檢察機關的監(jiān)督只能限于職務犯罪偵查階段的判斷，更不可能得出人民監(jiān)督員不能對檢察機關的其他職權行為進行監(jiān)督的結論。

2.挑戰(zhàn)與機遇：協(xié)調監(jiān)察改革與司法改革的重要紐帶

人民監(jiān)督員制度是司法改革的階段性成果，監(jiān)察體制改革對司法相關制度的沖擊為司法改革帶來了挑戰(zhàn)，同時也為進一步深化司法改革提供了機遇。人民監(jiān)督員制度改革正是司法改革與監(jiān)察改革碰撞的產(chǎn)物，完善人民監(jiān)督員制度，能夠促進司法改革與監(jiān)察改革在政治軌道上協(xié)同推進；同時，理順監(jiān)察改革與司法改革關系，也是完善人民監(jiān)督員制度的前提條件。

其一，監(jiān)察體制改革與司法體制改革統(tǒng)攝于黨的領導之下。黨的領導是監(jiān)察體制改革和司法改革順利推進的根本保證。兩大體制改革在目標方向上是一致的，在具體舉措上是可協(xié)調的。國家監(jiān)察體制改革是旨在整合監(jiān)督力量的重大憲政體制改革，其改革的主要目標是增強黨的自我監(jiān)督能力與治理水平，進一步促進黨執(zhí)政能力的現(xiàn)代化。[5]60-64而司法體制改革就是要處理好黨、國家機關、領導干部與司法的關系，因此其絕不僅僅是司法問題，更是屬于政治體制改革的一部分，也需要黨的整體設計、推動和支持。[6]156-169因此，協(xié)調好監(jiān)察體制改革和司法體制改革的關系，也需要黨的整體布局和安排，從而保證兩項改革并行不悖，相輔相成。

其二，司法改革需要全力配合監(jiān)察體制改革作出調整。國家監(jiān)察體制改革與司法體制改革均是落實全面深化改革的必然要求，二者都牽涉憲政體制、憲法權力以及權力間關系的重大調整。但細察之，監(jiān)察體制改革屬于憲政體制改革，其改變的是整體的國家憲政架構；而司法改革主要集中于司法體系內部，也涉及了部分司法權與其他權力間關系的變革，但不構成對國家憲政架構的重大變革。司法改革深化的前提是司法權在國家憲政權力架構中的地位得到確定，權力間界限得以明確。這決定了司法改革雖然時間在前，但當司法改革與監(jiān)察體制改革發(fā)生沖突時，司法改革要優(yōu)先配合監(jiān)察體制改革作出調整。監(jiān)察體制改革后，司法工作也會對口增加新的工作業(yè)務，如監(jiān)察委員會在就職務犯罪行為完成調查后，移送人民檢察院負責審查起訴，就需要相應的司法機制調整，以配合監(jiān)察委員會完成監(jiān)察任務，保證業(yè)務對接順利。

其三，人民監(jiān)督員制度需要因應監(jiān)察體制改革作出調整。人民監(jiān)督員制度是檢察體制改革的配套改革，屬于司法改革的一部分。在司法改革中，檢察體制改革屬于國家憲政體制的局部性改革，而人民監(jiān)督員制度改革又屬于檢察體制改革中的局部性改革。當檢察體制改革的既定方案與作為整體性改革的監(jiān)察體制改革部署相沖突時，局部改革須配合并服務于整體性改革。所以，與其說監(jiān)察體制改革給人民監(jiān)督員制度帶來沖擊，不如說是人民監(jiān)督員制度需要配合監(jiān)察體制改革進行新的調整。這種回應型調整反應了雙重改革背景下，兩大改革間關系應是局部改革配合整體性改革、司法改革配合監(jiān)察體制改革。

3.初衷與導向：回歸人權保障與司法公正的制度定位

一項制度設計的初衷即體現(xiàn)了該項制度的目的價值，從目的價值的視角對該項制度進行反思，能夠看出具體的制度設計規(guī)范能否有助于實現(xiàn)制度設計的初衷且不可為已有的合理制度替代；一項制度設計時被期待的功能即視為其工具價值，從工具價值的視角進行反思，能夠衡量出具體的設計規(guī)范能否在合理的成本范圍內實現(xiàn)其功能。對于人民監(jiān)督員制度功能回歸的審視，也應先從其目的價值層面了解制度設計的初衷，同時結合其當前工具價值層面的規(guī)范設計明確未來人民監(jiān)督員制度發(fā)展導向。

其一，人民監(jiān)督員制度的設立旨在強化人權保障。2004年，人民監(jiān)督員制度作為具有中國特色的司法體制改革工作重點，被載入《中國人權事業(yè)的進展》，宣示了其在人權保障中的特殊地位。人民監(jiān)督員大多來自非專業(yè)法律人士，其所處的社會環(huán)境和生活方式使其更能夠設身處地地理解犯罪嫌疑人的行為，而檢察官固有的工作習慣以及法律思維方式，加上檢察機關為了加強司法權威、懲治犯罪，在案件辦理過程中容易忽視對被告人權益的保護，尤其是當涉及逮捕、決定不起訴等關鍵環(huán)節(jié)時，如果缺乏外部監(jiān)督，將更容易引發(fā)濫用職權等現(xiàn)象的發(fā)生。

其二，人民監(jiān)督員制度的設立旨在維護司法公正。盡管檢察官的辦案活動具有較強的法律專業(yè)性，但如果缺乏有效的監(jiān)督，也難免會出現(xiàn)紕漏。實踐中，人民監(jiān)督員制度能夠在一定程度上防止檢察機關在行使職權過程中可能出現(xiàn)的偏差，促進規(guī)范執(zhí)法，保證了辦案質量。以2017年1～11月統(tǒng)計數(shù)據(jù)為例，全國省、市兩級檢察機關共組織人民監(jiān)督員監(jiān)督案件2338件，經(jīng)監(jiān)督評議后不同意檢察機關擬處理意見109件，檢察機關采納68件，采納率62.4%。[7]該制度使人民監(jiān)督員可以參與到案件監(jiān)督評議、公開審查、質量評查、見證搜查、觀摩庭審當中，將檢察權的行使置于社會公眾的直接監(jiān)管之下，有效防止和減少了檢察機關辦理職務犯罪案件中違法違紀行為的發(fā)生，進而維護了司法公正。

其三，人民監(jiān)督員制度的設立旨在提升檢察機關辦案的公信力以及司法效率。在一段時間里，公眾對于檢察機關辦理職務犯罪案件缺乏必要監(jiān)督存在質疑，而人民監(jiān)督員制度的設立，為社會公眾提供了直接觀察甚至參與檢察機關辦理職務犯罪案件全過程的機會，回應了“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的社會關切，也提高了檢察機關辦理職務犯罪案件的公信力。同時，人民監(jiān)督員制度設計在客觀上也提升了司法效率。在司法活動中，很多事實的認定和判斷只需要樸實的良知，人民監(jiān)督員在沒有相應法律專業(yè)基礎前提下，其依據(jù)生活經(jīng)驗、社會閱歷對于案件事實的判斷和理解往往能夠為案件辦理另辟蹊徑。[8]37-43從這個意義來說，作為外部監(jiān)督的人民監(jiān)督員制度運作成本是合理的，也是必要的。因此，從工具價值層面分析，人民監(jiān)督員制度未來改革的取向不是因為其運作成本存在而否認其功能價值，恰恰是要通過更加合理的制度安排以降低制度運作成本，進一步釋放人民監(jiān)督員制度的功能價值。

三、監(jiān)察體制改革后人民監(jiān)督員制度的改革路向

人民監(jiān)督員制度不僅彰顯了法治的威嚴，也承載著社會公眾參與司法的愿望，其注定能夠在中國特定的法律環(huán)境下生根發(fā)芽。為了發(fā)展和完善人民監(jiān)督員制度的形式設計，充分發(fā)揮人民監(jiān)督員制度的社會效果，仍需從以下方面展開制度完善。

1.調整監(jiān)督事項范圍

《檢察院組織法》的修改明確了人民監(jiān)督員制度的發(fā)展方向仍是在檢察體制改革范疇內對人民監(jiān)督員制度的具體內容進行改革完善。職務犯罪偵查權轉移后自偵案件減少，要賦予人民監(jiān)督員制度新的生命力，就必須重新調整人民監(jiān)督員的監(jiān)督事項范圍，夯實其運作基礎。人民監(jiān)督員制度應用范圍的拓展，必然要結合檢察體制改革帶來的工作變化，尤其需要注意新的檢察職能的并入。其中，最有可能納入人民監(jiān)督員監(jiān)督對象的，就是新生的“捕訴合一”工作。

“捕訴合一”帶來的檢察機關內部權力分離與制約機制的缺失是捕訴合一制度發(fā)展的隱憂，同時職能混同也會使負責批捕工作的檢察官在后續(xù)行使公訴權時的中立性存在疑問。因此，可以將人民監(jiān)督員制度用于“捕訴合一”辦案模式中，以引入外部監(jiān)督的方式修復“捕訴合一”所引發(fā)的監(jiān)督漏洞，進而也能夠緩解檢察機關推進“捕訴合一”改革的壓力，分化檢察機關內部權力運作風險。[9]88-89為迎合檢察機關內部“捕訴合一”機制調整，人民監(jiān)督員的監(jiān)督事項范圍有必要進行合理的擴大。但如果所有普通刑事案件納入監(jiān)督范圍，勢必造成司法成本的提高和資源的浪費，在實踐中也不具有可操作性。因此，基于制度改革漸進性的基本規(guī)律考量，人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍下一步宜擴展到一般刑事案件，同時具體的監(jiān)管事項重點應放在批捕權和起訴權兩項上。此外，對于起訴環(huán)節(jié)，我們認為首先將檢察機關“擬決定起訴的”普通刑事案件納入監(jiān)督范圍，對于“起訴決定”或者“不起訴決定”事項作為重點的監(jiān)督事項，如此一方面不會過多增加司法成本、消耗司法資源；另一方面，也可避免檢察機關怠于行使或濫用權力，充分保障被害人的權益，緩解被害人同檢察機關的隱性矛盾，使案件辦理更加透明化，也有助于回應“捕訴合一”模式下逮捕與起訴工作的質效質疑。

2.增強監(jiān)督運行效能

從人民監(jiān)督員制度功能運行角度來看，監(jiān)督權是為了制約檢察權而誕生的一種新的權力，它的外在表現(xiàn)對于被監(jiān)督的權力而言就是一種制約作用。人民監(jiān)督員制度的重點在于監(jiān)督，監(jiān)督權的本質是一種制約權，形式上是以人民為監(jiān)督主體的制約權。當前，隨著國家監(jiān)察體制改革和“捕訴合一”內設機構改革的推進，人民監(jiān)督員制度的運行效果面臨新的挑戰(zhàn)。為增強人民監(jiān)督員制度的實效性，就必須增強人民監(jiān)督員制度的運行機制，對人民監(jiān)督員制度運行的各項環(huán)節(jié)進行針對性補強。[10]23-28具體運行環(huán)節(jié)包括以下方面：

其一，調整選任機制。一方面，為了保證人民監(jiān)督員的人民性，應在立法層面明確增加非公職人員的選拔，相應地縮小公職人員在整個人民監(jiān)督員群體中的比例；另一方面，在立法上明確人民監(jiān)督員當選后的單屆任期為5年，且不允許連選連任，這樣不僅可以避免其參與惰性，同時也能夠保障人民監(jiān)督員群體的流動性與履職的相對獨立性。

其二，合理設置監(jiān)督啟動程序。啟動條件需要根據(jù)實際情況，就法定監(jiān)督范圍內的不同情形分別設置直接啟動監(jiān)督程序以及審查啟動程序。所謂直接啟動監(jiān)督程序，即當案件符合特定情形時，不經(jīng)審議直接將案件提請人民監(jiān)督員進行監(jiān)督評議。這些特定情形主要是對當事人權益產(chǎn)生重大影響且存在一定爭議的情形，需要通過人民監(jiān)督員監(jiān)督評議提升決策科學性與權威性。對于審查啟動程序，主要針對除上述直接啟動程序以外的其他案件事項，可以根據(jù)提起主體的不同分為三種審查啟動模式，包括檢察官提議、人民監(jiān)督員要求以及案件當事人申請。審查主體應在人民檢察院內部選拔設置，在上述三類主體對于相關案件提起申請或要求時，即由審查主體依法進行審查后，如確實存在爭議較大或社會影響較大的情形，則依法啟動人民監(jiān)督員程序。

其三，完善監(jiān)督程序。從目前的實踐情況來看，人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍更加側重于對特定個案中的檢察行為進行監(jiān)督，而具體的監(jiān)督程序上難以達到程序正當之要求。按照人民監(jiān)督員介入案件發(fā)展的流程，可細化為提起程序、前置程序、評議和表決程序、結果反饋程序及復核程序。具體而言，監(jiān)督程序中最重要的是保障人民監(jiān)督員的知情權，并建立起多層次、多渠道的公眾溝通機制，便于聽取群眾意見，更好反映群眾愿望。

其四，加強監(jiān)督評議結果的約束力。首先要從立法上進行完善，這并不必然要求在立法中直接明確監(jiān)督評議結果的法律效力，而是可以通過間接規(guī)定，如從程序設計、加強與檢察機關、權力監(jiān)督機構的銜接等方面將人民監(jiān)督員的監(jiān)督對檢察機關所具有的拘束力體現(xiàn)出來。例如，可增加監(jiān)督意見入卷宗制度，為后續(xù)訴訟程序的審判法官提供參考，進而提升其監(jiān)督效果；再如，也可以引入權力機關監(jiān)督的救濟機制，為人民監(jiān)督員制度效能的實現(xiàn)提供外部的程序保障。

其五，確保監(jiān)督評議的獨立性，關鍵在于改進完善評議表決方法。由于人民監(jiān)督員并不具備檢察專業(yè)技術能力，在履行監(jiān)督職能過程中，人民監(jiān)督員容易受到其他觀點影響。例如，在公開評議過程中，有的人民監(jiān)督員發(fā)言措辭較為激烈或有煽動性，其他監(jiān)督員可能會受到影響。為了確保每一位監(jiān)督員都能夠真實表達其意見，可在評議表決程序上進行改進，如提交書面意見，由主持人進行匯總，并形成多數(shù)意見；同時，為了避免人民監(jiān)督員受案件承辦人誘導，應當由與案件無利害關系的主持人引導評議表決活動。

其六，落實人民監(jiān)督員以建議權。建議權作為監(jiān)督權能的一種，其監(jiān)督實效性可能遠不如其他具有強制力的監(jiān)督權能。建議權的監(jiān)督實效性以被監(jiān)督人對建議的認可和采納為前提。當監(jiān)察機關不接受甚至不重視人民監(jiān)督員的監(jiān)督建議時，人民監(jiān)督員制度必然會虛置。因此，有必要賦予和規(guī)范人民監(jiān)督員監(jiān)督建議的約束性，將監(jiān)督建議權落到實處。

3.保障配套監(jiān)督措施

從目前現(xiàn)狀來看，關于人民監(jiān)督員的履職保障性規(guī)范較少，人民監(jiān)督員的監(jiān)督權限和監(jiān)督效果依然停留紙面狀態(tài)，缺乏由應然向實然狀態(tài)轉變的保障機制。為了使人民監(jiān)督員制度得以落地，在現(xiàn)行的規(guī)范框架之內，還應當完善相關配套保障措施。各地在制定人民監(jiān)督員制度實施細則時，對保障人民監(jiān)督員履行監(jiān)督職責作出了不同程度的規(guī)定，這些規(guī)定主要集中在對獨立行使監(jiān)督權的保障、人身保障等方面，但保障線條較為粗獷，缺乏可操作性。相關制度完善應當從以下方面繼續(xù)深化：

其一，保障人民監(jiān)督員在履職過程中的知情權。實踐中人民監(jiān)督員獲悉案情的主要方式有兩種，一種是等待檢察機關的通知，另一種是自己主動尋找。這就導致人民監(jiān)督員掌握的信息較為有限，無法保障監(jiān)督意見的準確性。[11]33-36因此，應拓展人民監(jiān)督員獲得監(jiān)督線索的渠道，尤其應賦予檢察機關對人民監(jiān)督員的告知義務，充分保障人民監(jiān)督員的檢務知情權。在操作層面，一方面，檢察機關應構建面向人民監(jiān)督員的案件信息通報機制。具體而言，檢察機關應根據(jù)實際情況向人民監(jiān)督員通報被監(jiān)督案件的基本信息、證據(jù)材料、偵查筆錄、擬處理意見等。另一方面，可構建監(jiān)督權利告知機制。該機制主要涵蓋兩層含義：第一層含義旨在告知犯罪嫌疑人有權提請人民監(jiān)督員進行監(jiān)督；第二層含義旨告知人民監(jiān)督員有權知曉犯罪嫌疑人權利被告知的情況。此外，還可構建相關會議列席機制。當前各地關于人民監(jiān)督員制度規(guī)范中，存在賦予人民監(jiān)督員列席相關會議的規(guī)定，但并未予以明確。為保障具體實施效果，可對人民監(jiān)督員可參與的會議類型具體化。例如，對合議庭討論案件會議、專業(yè)檢察官會議等，可邀請人民監(jiān)督員列席。

其二，保障人民監(jiān)督員履職期間的人身財產(chǎn)權益。從監(jiān)督權行使實效的邏輯來看，監(jiān)督權的有效行使需建立在充分的履職保障的基礎之上。詳言之，一是保障監(jiān)督員參與監(jiān)督的時間。二是保障監(jiān)督員參與監(jiān)督的經(jīng)濟補償。司法實踐中，大多數(shù)人民監(jiān)督員都有本職工作，對此，可考慮規(guī)定人民監(jiān)督員所屬單位應當予以支持，不因人民監(jiān)督員參與監(jiān)督活動而折扣全勤獎金等。檢察機關也要在本單位業(yè)務經(jīng)費預算中保障人民監(jiān)督員的經(jīng)濟權益。對于干涉、阻止人民監(jiān)督員獨立行使監(jiān)督權利的行為，可在立法層面作出規(guī)定，根據(jù)情形予以行政處分。

其三，加強人民監(jiān)督員身份保障。一方面要繼續(xù)嚴格執(zhí)行最高人民檢察院《關于人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》中對人民監(jiān)督員的人身權利依法予以保障的規(guī)定；另一方面，基于對人民監(jiān)督員專業(yè)水平的考慮，其在履行監(jiān)督職責過程中，可能會出現(xiàn)言論上的不妥當或是侵權行為，如果嚴格按照法律規(guī)定，追究其責任，難免會影響參與監(jiān)督活動的積極性和主動性。對此，應賦予人民監(jiān)督員以履行職務的人身保障權。

四、結論

囿于監(jiān)督范圍的限制，原人民監(jiān)督員制度的社會效益以及其本應具備的功能價值無法得到最大釋放。本次監(jiān)察體制改革之于人民監(jiān)督員制度沖擊較大，但也提供了總結十幾年發(fā)展經(jīng)驗與不足、進而優(yōu)化創(chuàng)新的機遇。除了人民監(jiān)督員制度本身為適應監(jiān)察體制改革和“捕訴合一”改革而進行自我調整優(yōu)化外，對于如何調動人民監(jiān)督員的監(jiān)督積極性，如何對人民監(jiān)督員監(jiān)督工作進行考核評價，以及圍繞著考核評價相關的人民監(jiān)督員選任制度等，都是下一步需要進一步完善的重要議題。只有繼續(xù)遵循黨的統(tǒng)一改革部署，總結經(jīng)驗教訓，遵循制度改革發(fā)展規(guī)律，以創(chuàng)新的理念帶動人民監(jiān)督員制度全方位的規(guī)范設計，并注重與關聯(lián)制度之間的協(xié)調、配合，才能使人民監(jiān)督員制度真正成為人民群眾參與司法、保障司法公信力和司法公正的有效路徑。