基層法官薪酬制度改革的現(xiàn)實困境及其因應(yīng)

張 青

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》正式拉開了以員額制為關(guān)鍵切入點的新一輪司法改革帷幕。在司法人員分類管理的基礎(chǔ)上，改革法官薪酬制度，適當(dāng)提升法院各類人員、尤其是入額法官的工資待遇，確保職業(yè)法官的工資收入明顯高于社會大眾，高于普通公務(wù)員是此番改革的一個基本共識。①參見李學(xué)堯，王 靜《反思法官員額制改革中的認(rèn)識誤區(qū)》，《中國社會科學(xué)報》2014年10月8日。為此，全國各試點地區(qū)均制定了相應(yīng)的員額制改革配套增資方案，人力資源和社會保障部、財政部亦于2015年出臺了《法官、檢察官工資制度改革試點方案》，明確了法官、檢察官、審判輔助人員、司法行政人員工資水平分別高于當(dāng)?shù)仄渌珓?wù)員一定比例，并適當(dāng)拉開員額法官同其他類別人員的工資差距的相關(guān)政策。②孟建柱：《在全國司法體制改革推進(jìn)會上的講話》，2016年7月18日。那么在員額制改革完成，③參見于子茹《法官員額制改革已全面完成 全國共遴選出12萬余名員額法官》，新華網(wǎng)：http://www.xinhuanet.com//legal/2017-07/03/c_129646200.htm。以及新修訂的《中華人民共和國法官法》（以下簡稱《法官法》）即將實施的背景下，占中國法官人數(shù)絕對多數(shù)的基層法官的工資待遇是否達(dá)到了預(yù)期改革目標(biāo)？當(dāng)前基層法官工資待遇的現(xiàn)狀如何？其工資收入在改革前后究竟發(fā)生了怎樣的轉(zhuǎn)變？由于法官的工資待遇與司法公正具有十分密切的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，因此這些問題的答案將直接決定著此輪司法改革之成效。

然而，基層法官的薪酬待遇問題似乎并未引起學(xué)界的普遍關(guān)注。從為數(shù)不多的文獻(xiàn)看，員額制改革以前的研究，主要從比較法和法理層面探討法官的薪酬制度，主張我國應(yīng)效仿法治發(fā)達(dá)國家給予法官以高薪制。④參見楊 奕《歐洲法官工資薪酬制度及其對我國的啟示》，《法律適用》2015年第12期；潘劍鋒《高薪制：審判公正、廉潔和法官高素質(zhì)的基本保障》，《政法論壇》2001年第6期等。法官薪酬制度改革作為新一輪司法改革的一項重要配套措施，屢屢見諸官方主流話語，很大程度上正是對此種呼聲的現(xiàn)實回應(yīng)。然而，任何一項改革都不是在真空的條件下進(jìn)行，而要受諸多外部限制性因素的影響和制約。誠如論者所言，“制度化的成功與作為結(jié)果的制度所呈現(xiàn)的形式，取決于各種支持、反對或試圖極力影響它的行動者的相對權(quán)力”。①[美]W·理查德·斯科特：《制度與組織：思想觀念與物質(zhì)利益》，姚 偉，王黎芳譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2011年，第104頁?？梢?，單從側(cè)重于規(guī)范和價值即法的應(yīng)然層面的內(nèi)部視角出發(fā)，并不能真正理解我國法官薪酬制度改革所面臨的獨特現(xiàn)實與困境，由此提出的對策建議難免過于理想化。有必要引入一種外部研究視角，在對法官薪酬制度改革的運行，以及其結(jié)構(gòu)性制約條件予以充分把握的基礎(chǔ)上，探尋可能的完善路徑。鑒于此，本文以西南地區(qū)Y省部分基層法院為實證分析樣本，就新一輪司法改革后基層法官工資收入的基本狀況，以及面臨之困境加以系統(tǒng)闡釋。②數(shù)據(jù)來源：筆者于2017年5月至6月通過電子問卷的方式，面向Y省基層法官開展了為期近1個月的問卷調(diào)查，累計參與填寫問卷的基層法院工作人員有511人，收回有效問卷462份，根據(jù)研究主旨剔除掉合同制人員及司法警察后剩余有效問卷433份。此外，為了彌補問卷調(diào)查數(shù)據(jù)可能存在的局限，筆者還于2017年5月至8月選取了Y省6家基層法院開展深度訪談，并收集其相關(guān)規(guī)范性文件和數(shù)據(jù)。

在展開進(jìn)一步的論述之前，有必要就兩個基礎(chǔ)性問題予以交代。一是文中“基層法官”的外延。為了準(zhǔn)確反映出基層法院在改革中面臨的獨特困境，以及各類人員的薪酬狀況，本文采用廣義法官的概念，其外延包括改革后員額法官、司法輔助人員、行政輔助人員等編制內(nèi)的三大類人員。二是“工資收入”的具體意涵。因我國法官的收入構(gòu)成較為復(fù)雜，從而導(dǎo)致對工資收入可能存在不同的理解。一種理解是來源于國家財政的總收入，包括按月領(lǐng)取的較為穩(wěn)固的收入即狹義的工資收入，年終考核獎金，以及其他非固定的政策性收入；另一種理解則僅指狹義的工資收入。根據(jù)訪談和問卷結(jié)果推測，基層法官們在問卷調(diào)查中普遍持狹義工資收入概念。故本文主要從狹義層面使用這一概念，但為問題分析之便，亦會對法官總體收入予以一定程度的涉及。

二、基層法官薪酬制度改革的實踐面相

（一）改革后基層法官工資收入概覽

1. 基層法官工資收入的整體狀況。從整體上看，目前Y省基層法官的月平均收入多處在4 000～6 000元這一區(qū)間段，占比達(dá)到64%；另有近28%的法官月平均工資達(dá)到了6 000～8 000元。如果以2017年城鎮(zhèn)單位在崗職工月平均工資6 343元，③數(shù)據(jù)來源：根據(jù)城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資和指數(shù)的數(shù)據(jù)計算得出，中華人民共和國國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。以及Y省2016年度全省在崗職工月平均工資5 297元為參考，④《Y省人力資源和社會保障廳關(guān)于公布2016年度全省在崗職工平均工資和企業(yè)退休人員平均基本養(yǎng)老金的通知》（X人社通[2017]31號）。多數(shù)法官的工資收入剛好達(dá)到平均水平，而且還有相當(dāng)一部分比例的法官處于平均工資線以下。此外值得注意的是，員額制改革后，仍有4%的人員月平均工資低于4 000元。較全國城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員月平均工資水平尤存巨大差距，遑論與同級別公務(wù)員及警察相比。

2. 基層法官的年齡分布與月平均工資。問卷顯示，基層法官的工資收入與其年齡狀況呈現(xiàn)出較為明顯的正相關(guān)關(guān)系。法官年齡越大，其月平均工資收入越高；隨著法官年齡的增長，低收入人員所占比例則逐漸減少。概括而言，基層法官的年齡分布與工資收入對比具有以下特征：其一，絕大多數(shù)基層法官的月平均工資收入處在4 000～8 000元區(qū)間段。其二，基層法官的增資空間有限。多數(shù)法官一旦進(jìn)入4 000～6 000元月平均工資收入?yún)^(qū)間，未來進(jìn)一步的增資幅度很難突破8 000元這一瓶頸線。其三，基層法官的增資速度較緩。從25歲到40歲之間的時間跨度中，絕大多數(shù)基層法官的月平均工資收入一直徘徊在4 000～6 000元之間；46歲以上則基本維持在6 000～8 000元之間。其四，不同年齡段法官之間收入差距大。30歲以下剛?cè)肼毜那嗄攴ü俳?jīng)濟(jì)壓力較大，月平均工資低于4000元的法官人數(shù)比重相對較高。

3. 基層法官的入職年限與月平均工資。新《法官法》第59條規(guī)定：“法官實行定期增資制度。經(jīng)考核確定為優(yōu)秀、稱職的，可以按照規(guī)定晉升工資有特殊貢獻(xiàn)的，可以按照規(guī)定提前晉升工資”但實踐中，法官的工資標(biāo)準(zhǔn)仍是參照公務(wù)員體系執(zhí)行。隨著員額制改革的初步完成，Y省2016年啟動了法官工資套改工作，入額法官于2017年開始實行套改后的職務(wù)工資制度，其他類別人員則暫時沿用原工資待遇標(biāo)準(zhǔn)。由于套改后的工資等級主要取決于改革前法官的行政級別，因此基層法院的各類人員中，無論是否入額，其工資待遇實際仍由行政級別決定。從問卷調(diào)查結(jié)果看，基層法官的月平均工資收入與入職年限亦呈現(xiàn)出與年齡相似的正相關(guān)關(guān)系?；鶎臃ㄔ旱姆ü購娜肼毜浇咏诵?，大部分人員的月平均工資梯度仍集中于4 000～8 000元區(qū)間段。其中入職15年以內(nèi)的法官70%以上月平均工資一直處于4 000～6 000元之間，而入職16年以上法官約61%的人月平均工資穩(wěn)定在6 000～8 000元這一收入?yún)^(qū)間，而且仍有多達(dá)約36%的人員處在4 000～6 000元間?？梢姡凑宅F(xiàn)行保障標(biāo)準(zhǔn)，一方面，基層法官的工資待遇隨著入職年限的增長幅度和空間均為有限；另一方面，僅有極少數(shù)高職級法官能夠突破8 000元月平均工資瓶頸。

（二）基層法官薪酬制度改革之實效評估

1. 改革的預(yù)期增資目標(biāo)并未實現(xiàn)。首先，改革后增資效果有限。45%的法官表示，工資收入沒有變化或者變化不大，僅有14%的法官工資收入有增加，而工資收入下降者竟高達(dá)42%。其次，從人員類別上看，入額法官、法官助理和書記員在增資人群中所占比重相對較高，分別達(dá)到14.17%、14.78%和15%；其他行政輔助人員僅有9.8%。與此相反，改革后月平均工資下降的人員比重則普遍偏高。其中，入額法官與法官助理的比重均處在37%左右，比重最大的是書記員與其他司法行政輔助人員，分別為50%和62.75%。這表明，改革后基層法院各類人員的實際月平均工資收入同改革方案預(yù)設(shè)的增資目標(biāo)之間存在較大的偏差。

2. 入額與否對法官工資收入的影響呈現(xiàn)出復(fù)雜的面相。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，近53%的入額法官月平均工資為4 000～6 000元，另有約46%的入額法官月平均工資為6 000元以上；非入額法官中，月平均工資為4 000～6 000元的法官比例為79.6%，而6 000元以上的人員僅為12%，且月均收入4000元以下者有8%?？梢?，入額法官的平均工資水平顯然高于非入額法官，尤其在6 000元以上收入?yún)^(qū)間，入額與否對工資收入的影響具有決定性意義。但由于入額法官中，月平均工資為4 000～6 000元的比重較高，故相當(dāng)一部分員額法官同非員額法官相比，工資收入的差距依然較小，有較大比重的法官收入水平在整個法院內(nèi)部仍居于中間層次。

3. 改革后各類人員工資收入的梯度較小。在員額法官與非員額法官月平均工資收入對比的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)分后發(fā)現(xiàn)，改革后入額法官相比法官助理、書記員及其他輔助人員的月均工資收入，仍然具有較為明顯的優(yōu)勢。然而，如果對各類人員的工資收入按區(qū)間進(jìn)行精細(xì)化的比較，除了一部分人員以外，有53%的入額法官同其他各類輔助人員間的工資差距并不顯著。而作為法院內(nèi)部第二梯隊，以及未來重要的員額法官后備人才的法官助理群體，在工資收入方面同書記員及行政綜合崗的人員相比，其梯度優(yōu)勢亦不明顯，基本處于全省在崗職工月平均工資水平，甚至低于綜合行政崗位的輔助人員。此外，員額制改革后變得尤為關(guān)鍵的書記員，在整個法院收入體系中仍處于底端，維持著最低收入水平的狀態(tài)。

三、基層法官薪酬制度改革的現(xiàn)實困境

黃宗智教授曾以“表達(dá)”和“實踐”這兩組概念，表示清代法律制度的實際運作與官方表述之間的巨大差距。①[美]黃宗智：《清代的法律、社會與文化：民法的表達(dá)與實踐》，上海：上海書店出版社，2007年，“序言”第1頁。法律的運行效果往往取決于作為法律運作主體的組織機構(gòu)同外部環(huán)境的復(fù)雜互動結(jié)果。因此在法律制度的運作過程中，“表達(dá)”與“實踐”既有抱合之處，也可能發(fā)生明顯的背離。前文的初步分析顯示，員額制改革后，基層法官的工資待遇同改革方案所設(shè)定的目標(biāo)呈現(xiàn)出較大的差距。誠然，漲工資并非改革的全部目標(biāo)，但作為一項重要的激勵因素和必要的配套措施，基層法官工資待遇的此種現(xiàn)狀如不加以重視，勢必將成為制約此輪司法改革實效的瓶頸。

第一，改革后基層法官整體工資待遇仍然偏低且地區(qū)差異較大。以Y省為例，絕大多數(shù)基層法官的月平均工資收入位于4 000～6 000元這一區(qū)間。雖然有相當(dāng)比重的法官月平均工資在6 000～8 000元區(qū)間，但大部分法官往往要熬到45周歲以上且入職時間不低于16年，方能享受到這一并不算太高的工資待遇?？梢?，廣大的中年法官月平均工資收入只能長期徘徊于全國城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員月平均工資線左右。這也是導(dǎo)致長期以來我國中青年法官大量流失的重要原因之一。①參見張 青《基層法官流失的圖景與邏輯》，《清華法學(xué)》2018年第4期。需要說明的是，問卷所得的有關(guān)基層法官工資待遇的數(shù)據(jù)并不能直接反映法官的實際總收入。為了便于準(zhǔn)確把握基層法官的整體工資收入，有必要對法官工資制度作一簡要回顧。我國現(xiàn)行法官的工資收入主要基于1987年《地方各級人民法院工作人員工資制度改革實施方案》的行政化架構(gòu)，②鄧志偉，祝 群等：《路徑依賴下的法官薪酬厘定制度》，《法律適用》2011年第1期。2006年，公務(wù)員工資制度改革以后，基層法官的實際年收入主要包括三個方面的來源：一是由財政統(tǒng)一保障并按月發(fā)放的較為穩(wěn)定的收入，包括基本工資及各類津補貼，即前文所使用的狹義上的工資收入；二是年終一次性發(fā)放的公務(wù)員績效考核收入，在年終考核中達(dá)到合格以上者均足額發(fā)放；三是政策性工資收入。③政策性收入主要為法院系統(tǒng)內(nèi)部的績效考核獎金，這部分收入根據(jù)國家和地方政策性調(diào)整而來，發(fā)放數(shù)額以及時間具有一定的靈活性。根據(jù)我國當(dāng)前“明確責(zé)任、分類負(fù)擔(dān)、收支脫鉤、全額保障”的政法經(jīng)費保障體制，這三項經(jīng)費因?qū)偃藛T類經(jīng)費，故均由地方財政予以保障。由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，各地財政收入狀況迥異，除第一類經(jīng)費須按月足額保障以外，其余兩類則直接受制于地方財政收支狀況，因此呈現(xiàn)出較大的地區(qū)與年度差異?？梢?，即使將績效考核和政策性收入納入基層法官月平均工資的考察范圍，除經(jīng)濟(jì)社會較為發(fā)達(dá)地區(qū)的基層法院以外，絕大多數(shù)法官的工資收入仍處在一個較低的水平。更何況員額制改革后，按照政策規(guī)定，績效考核獎雖仍由地方財政負(fù)擔(dān)，但多數(shù)地方政府開始以人財物歸省級統(tǒng)管為由不再發(fā)放。

第二，基層法官的增資空間和幅度有限。前文的分析顯示，按照現(xiàn)行工資保障標(biāo)準(zhǔn)，基層法官的月平均工資雖呈現(xiàn)出同法官的年齡與工齡的正相關(guān)關(guān)系，但無論是增長空間還是幅度均甚為有限。盡管只是特定時期一個橫截面的數(shù)據(jù)，但仍可以就此粗略地推測出基層法官工資待遇在其職業(yè)生涯中的基本演變軌跡。而且，即使從當(dāng)前與員額制相配套的有關(guān)工資制度改革的政策性文件看，未來入額基層法官工資待遇的增長空間和幅度亦殊難有大的改觀。由于改革后按照“基本工資+津貼補貼+績效獎金”三部分確定員額法官薪酬，其中津補貼主要根據(jù)區(qū)域確定，績效考核獎金則主要依據(jù)法官辦案數(shù)量和質(zhì)量綜合確定，二者均不與法官等級掛鉤。因此，基本工資將成為影響法官總體收入的關(guān)鍵變量。依據(jù)2015年的《法官、檢察官單獨職務(wù)序列改革試點方案》和《法官、檢察官工資制度改革試點方案》的規(guī)定，員額制改革后，對入額法官實行有別于其他公務(wù)員的單獨職務(wù)序列及工資制度。法官等級與行政職級完全脫鉤。入額法官的基本工資以《法官法》規(guī)定的四等十二級為基礎(chǔ)，按照一定的方式逐級晉升?；鶎臃ü偌词共粨?dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，也能按照任職年限逐級晉升到較高等級。為此，Y省亦出臺了相應(yīng)的工資制度改革實施意見，對五級法官至一級、高級法官等9個法官等級分別設(shè)置了14至17個工資檔次。其中，三級高級法官等級以下，每個職務(wù)等級分設(shè)17個工資檔次，處于特定職務(wù)等級的法官須連續(xù)兩年考核合格以上方能晉升一個工資檔次。按照2011年《法官職務(wù)序列設(shè)置暫行規(guī)定》，關(guān)于法官職務(wù)等級及職數(shù)比例的限制，基層法官的最高職務(wù)等級只能達(dá)到四級高級法官。改革前，一般僅院長能晉升至四級高級法官，改革后雖有所放寬，但仍受到嚴(yán)格限制。故改革后基層法院絕大多數(shù)員額法官的職務(wù)晉升空間為五級法官至一級法官。由于法官職務(wù)等級及同一職級的工資檔次之間差距較小，因此，晉級職務(wù)等級與工資檔次對法官月平均工資收入的影響十分微弱。

第三，改革后基層法官的工資收入普遍下降。基層法官工資收入的下降除了狹義上的工資收入外，還包括整體收入水平的下降。員額制改革以后，基層法院在編各類人員的基本工資結(jié)構(gòu)并未發(fā)生實質(zhì)性變化，但保障方式上，則由之前的地方財政分級負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)橛墒〖壺斦y(tǒng)一管理。囿于經(jīng)費限制及各方關(guān)系仍待協(xié)調(diào)，與員額制改革相配套的工資方案尚未全面施行，目前，省級財政統(tǒng)一保障的工資收入僅為基本工資、國家和省級層面有關(guān)政策性文件予以保留的津補貼，以及政策性收入。對于超出國家和省級政策認(rèn)可的地方性津補貼，以及績效考核收入仍由地方財政予以負(fù)擔(dān)。對此，地方政府卻普遍持較為消極的態(tài)度。①訪談發(fā)現(xiàn)，原因有三：一是法院人財物省級統(tǒng)管后，地方財政須按一定比例上劃相應(yīng)的司法經(jīng)費至省級財政統(tǒng)籌予以開支；二是改革前由地方財政支配的法院訴訟費用，以及罰沒收入等，在改革后必須統(tǒng)一上繳省級國庫管理，地方財政收入受到較大影響；三是部分地區(qū)尤其是中西部貧困地區(qū)的地方財政確實緊張。在基層法院長期以來工資收入“津貼多，比例大”的背景下，②左衛(wèi)民等：《中國基層司法財政變遷實證研究》，北京：北京大學(xué)出版社，2015年，第151頁。驟然失去地方性津補貼對基層法官的工資收入產(chǎn)生明顯的沖擊。相較于覆蓋面廣泛的地方性津補貼，公務(wù)員績效考核收入的減少對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的基層法官影響更大。

第四，入額法官較輔助人員的工資優(yōu)勢并不明顯。員額制改革后，一線法官銳減，但案件數(shù)量卻逐年增長。因此，適當(dāng)拉開入額法官同審判輔助人員、司法行政人員的工資差距，其意義不僅在于提升法官的尊榮感，以及實現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一等目標(biāo)，對基層法院的入額法官來說，更直接也更實在的功能在于，其所付出的艱辛通過物質(zhì)激勵的方式得到了認(rèn)可和回報。然而，實踐中入額法官的工資優(yōu)勢并不明顯。這主要由三方面的原因造成：一是員額法官工資套改職務(wù)等級的認(rèn)定行政化。按照改革方案，除司法警察以外，基層法院實行三類人員兩類待遇。入額法官按照套改辦法確定法官等級與工資待遇，實行法官單獨職務(wù)序列管理；審判輔助人員與司法行政人員則按照綜合管理類公務(wù)員確定工資待遇。其中，員額法官的職務(wù)等級在套改中主要依據(jù)其行政級別予以確定，其他類人員在改革前的級別與待遇亦基本得以保留。由于實踐中入額法官多為職級較低的中青年法官，而未入額法官大多為具有16年以上工齡的資深法官，因此這種單純比照行政級別確定改革后工資待遇的做法，自然會對員額法官的工資優(yōu)勢形成一定程度的消解。二是員額法官基本工資與津補貼增資幅度有限。囿于現(xiàn)行國家統(tǒng)一的基本工資制度與津補貼發(fā)放政策的限制，員額制改革對工資待遇的調(diào)整主要集中于員額工資的套改層面，至于套改后的具體工資標(biāo)準(zhǔn)，則并未對現(xiàn)行工資制度形成實質(zhì)突破。因此各類人員很難真正拉開收入差距。三是“522”增資方案未全面落實。③“522增資”是指按照改革方案，員額制改革后人民法院內(nèi)部實行三類人員兩類待遇，即員額法官增資50%，司法輔助人員和司法行政人員各增資20%。在基本工資與津補貼增資占比較小，地方性績效考核前途未卜且地區(qū)差異大的情況下，真正發(fā)揮區(qū)分功能的“522”增資，主要依靠省級財政統(tǒng)一保障的政策性收入，而這又取決于政策制定過程中的諸多不確定性因素。

四、并非意外的“意外后果”

新制度主義理論認(rèn)為，由于制度的復(fù)雜性，人為的局部改革可能會產(chǎn)生未曾預(yù)期的或令人迷惑的結(jié)果。同步發(fā)生的、表面上看起來充滿智慧的有意變遷，可能會綜合導(dǎo)致并非任何人蓄意為之的共同結(jié)果，并直接損害激勵個人行為的利益。④[美]詹姆斯·G·馬奇，[挪]約翰·P·奧爾森：《重新發(fā)現(xiàn)制度：政治的組織基礎(chǔ)》，張 偉譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2011年，第56頁。承上所述，與員額制改革相配套的法官工資制度調(diào)整，由于種種原因?qū)е乱幌盗型母锍踔员车蓝Y的意外后果。然而，如果不僅僅聚焦于規(guī)范法學(xué)的內(nèi)部視角，抑或域外法治發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗，而是結(jié)合外部視角對此加以觀察，我們會發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前基層法官薪酬制度改革所出現(xiàn)的“意外后果”并非由意外造成，而是在我國特殊的權(quán)力結(jié)構(gòu)與社會背景下而產(chǎn)生的，具有明顯的“實踐性”與“地方性”。因此對基層法官工資制度的現(xiàn)實困境的研究，還需要放在更為宏大的國家權(quán)力架構(gòu)與組織運行邏輯中加以把握。

第一，頂層設(shè)計與地方試點銜接不暢導(dǎo)致政策理解混亂?？v觀新一輪司法改革，其區(qū)別以往主要依賴局部試點的一個顯著特征在于，實行中央頂層設(shè)計與地方試點推進(jìn)相結(jié)合的改革思路。⑤劉子陽：《堅持頂層設(shè)計與實踐探索相結(jié)合，積極穩(wěn)妥推進(jìn)司法體制改革試點工作——訪中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)人》，《法制日報》2014年6月16日。從中央到地方出臺了一系列具有指導(dǎo)意義的規(guī)范性文件。然而總體上看，中央文件側(cè)重從宏觀層面就改革事項作綱領(lǐng)性規(guī)范，對于改革后法院各類人員的具體增資幅度、保障標(biāo)準(zhǔn)與形式、經(jīng)費來源等關(guān)鍵細(xì)節(jié)則有賴于地方黨委政府制定實施細(xì)則。這種“由點到面”“點面結(jié)合”的實驗式司法改革，固然可以降低決策的不確定性和不明確性，①[德]韓博天：《通過實驗制定政策：中國獨具特色的經(jīng)驗》，《當(dāng)代中國史研究》2010年第3期。但亦有其局限性。隨著改革的推進(jìn)，諸如省級財政與地方財政之間的權(quán)責(zé)分配、司法改革單位人員經(jīng)費的來源與保障標(biāo)準(zhǔn)、增資基數(shù)的核算等，牽涉復(fù)雜利益博弈與政策適用邊界等問題也逐漸浮出水面。由于缺乏明確統(tǒng)一的適用標(biāo)準(zhǔn)，各省的實踐探索最終呈現(xiàn)出“百花齊放”的格局。在一省之內(nèi)，各部門往往對司改政策理解不一；具體到基層法院，即使院長、副院長亦對員額制改革及工資待遇的未來走向持疑慮和觀望態(tài)度。由此不難理解，員額制以及工資制度改革在執(zhí)行層面緣何出現(xiàn)種種偏差。

第二，中央經(jīng)費支持不足加劇地方財政壓力。由于在員額制改革的背后涉及司法經(jīng)費的省級統(tǒng)管，這實際是對我國政法經(jīng)費保障機制的重大調(diào)整。原由中央、省和地方財政按照一定比例分散負(fù)擔(dān)的保障模式，于改革后轉(zhuǎn)變?yōu)閮H由中央和省級財政統(tǒng)一保障的模式。在中央政法轉(zhuǎn)移支付資金的支持力度和比例未發(fā)生大的變化，而地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展又持續(xù)走低的背景下，要求改革后的保障水平不低于改革前，全國各地尤其是中西部地區(qū)的省級財政必然面臨嚴(yán)峻的經(jīng)費壓力。這也可以從各省彼此迥異的司法改革方案中略見一斑。具體而言，改革中省級財政的經(jīng)費壓力主要體現(xiàn)在三方面：一是完善司法職業(yè)保障制度支出，即薪酬制度改革增資，包括員額內(nèi)法官、檢察官基本工資套改增資和司法機關(guān)三類人員以平均增資50%、20%、20%計算的績效考核獎金。以上述兩種薪酬改革為主要內(nèi)容，構(gòu)成了司法改革人員經(jīng)費新增支出最大比重的內(nèi)容。二是經(jīng)費統(tǒng)管后，為規(guī)范管理，必然要對州（市）、縣（區(qū)）法檢系統(tǒng)日常運行公用經(jīng)費重新制定標(biāo)準(zhǔn)，此項新增支出亦構(gòu)成改革成本之一。三是建立法檢系統(tǒng)正常增長保障機制新增支出。正因為面對此種現(xiàn)實而緊迫的財政壓力，員額制改革后基層法官的增資部分收入遲遲無法兌現(xiàn)。

第三，以“妥協(xié)式”改革彌補合法性危機對改革目標(biāo)之消解。不同于域外法治發(fā)達(dá)國家已就法官高薪制達(dá)成基本的社會共識，在我國，即使給予法官略高于其他公務(wù)人員的工資待遇亦會引起巨大的爭議。②鄧志偉，祝 群等：《論路徑依賴下的法官薪酬厘定制度》，《法律適用》2011年第1期。無論是其他有關(guān)部門公職人員還是社會公眾，對單方面增加法官工資普遍持質(zhì)疑的態(tài)度。因此在《法官法》的起草過程中，最高人民法院參照世界大多數(shù)國家法官工資高于公務(wù)員的通例，曾提出過“法官工資適當(dāng)從優(yōu)”的議案，但最終因為爭議過大而未被采納。③任建新：《關(guān)于〈中華人民共和國法官法（草案）〉的說明》，中國人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/07/content_5003292.htm。這背后實質(zhì)反映出我國的法院和法官并不具備西方司法職業(yè)高薪制所必須擁有的公共合法性。④這里借用了哈貝馬斯關(guān)于“合法性”的界定。他認(rèn)為規(guī)則的合法性“取決于它們是否通過一個合理的立法程序而形成——或至少，是否曾經(jīng)是有可能在實用的、倫理的和道德的角度加以辯護(hù)的”。參見[德]哈貝馬斯《在事實與規(guī)范之間》，童世駿譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店出版社，2003年，第36頁。從比較法的視角看，域外主要國家的法官之所以能夠泰然享受數(shù)倍于同級公務(wù)員的工資待遇，除了基于維護(hù)司法獨立之需要由憲法性文件明確予以規(guī)范以外，尚得益于以下幾點因素：其一，法院及法官在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中居于重要地位。西方諸邦多采立法、司法與行政分權(quán)制衡的政治體制，其中司法權(quán)由法院及其法官行使。由于其肩負(fù)著保衛(wèi)現(xiàn)代法治和民主的重要使命，⑤參見[以]巴拉克《民主國家的法官》，畢洪海譯，北京：法律出版社，2011年，第30頁。因此，這些國家的法院和法官在國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中享有獨立而尊崇的政治地位。其二，司法活動的高度專業(yè)性和技術(shù)性。法官的司法活動并非簡單地適用法律處理糾紛，其包含著復(fù)雜的邏輯推理和分析，以及區(qū)別于立法和行政活動的程序、話語、符號和技藝；其所追求的乃是通過個案糾紛的解決在法律的空隙發(fā)展法律規(guī)則并維護(hù)社會的核心價值。⑥參見[美]本杰明·卡多佐《司法過程的性質(zhì)》，蘇 力譯，北京：商務(wù)印書館，2000年，第63～70頁。其三，法官選任精英化并具有較高的職業(yè)操守。英美國家的法官不僅需要取得法律學(xué)位，還必須擁有豐富的法律實踐經(jīng)驗。在大陸法系，雖然律師經(jīng)驗并非任職的必要條件，但仍須通過嚴(yán)苛的國家司法考試和職業(yè)培訓(xùn)方能成為終身法官。由于選拔條件苛刻，輔之以優(yōu)渥的職業(yè)保障，因此能夠保持良好的法官職業(yè)操守和公眾形象。

反觀我國的法院和法官，無論是在宏觀國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的定位，還是職業(yè)的精英化與履職的專業(yè)性等諸方面均存在顯著的差異，因此給予法官高于一般公務(wù)員的工資待遇缺乏足夠的說服力。一是政法體制下法院及其法官的地位與功能不同。在長期的革命和國家政權(quán)建設(shè)中，我國的法律和司法層面逐漸形成了獨具特色的“政法體制”。它主要包括兩個方面：在條塊關(guān)系中，以塊塊管理為主的同級黨委領(lǐng)導(dǎo)體制；在央地關(guān)系中，黨內(nèi)分級歸口管理和中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)體制。①侯 猛：《當(dāng)代中國政法體制的形成及意義》，《法學(xué)研究》2016年第6期。在此種體制下，由于過分強調(diào)司法服務(wù)于政治中心工作的工具價值，盡管我國憲法確立了人大領(lǐng)導(dǎo)下的“一府兩院”式權(quán)力架構(gòu)，但實踐中法院往往被視為附屬于各級政府的職能部門，②為了解決許多地方把法院等同于政府下屬機構(gòu)的問題，時任最高人民法院院長的鄭天翔曾多次向中央報告，要求提升地方法院院長和檢察長，以及其他檢、法干部的行政級別和政治待遇。參見《鄭天翔司法文存》，北京：人民法院出版社2012年，第154頁、第374頁。難以發(fā)揮強有力的權(quán)力制約功能。二是基層司法在整體面向上仍以糾紛解決為主要目標(biāo)，在創(chuàng)制規(guī)則、引導(dǎo)“秩序形成”等彰顯司法專業(yè)與技術(shù)理性等方面尚無明顯之體現(xiàn)。③參見王亞新《司法成本與司法效率》，《法學(xué)家》2010年第4期。三是法官職業(yè)大眾化及職業(yè)形象缺乏認(rèn)同。同政法體制相關(guān)的是自陜甘寧邊區(qū)時代一直延續(xù)至20世紀(jì)末的司法大眾化傾向。隨著《法官法》的頒行和統(tǒng)一司法考試制度的實施，現(xiàn)階段我國法官職業(yè)化程度雖有顯著提升，但其人員構(gòu)成依然較為復(fù)雜。加之法官違法犯罪的事件頻頻見諸報端，從而削弱了法官職業(yè)的公眾形象。正是為了彌補前述合法性缺陷，實踐中的司法改革往往以一種“妥協(xié)”的方式在推進(jìn)。一方面，為了平衡部門利益，緩解因合法性欠缺帶來的爭論和壓力，省級決策部門的最終方案呈現(xiàn)出明顯的折中性，這實際是隱蔽地降低了改革目標(biāo)。另一方面，各司法改革單位內(nèi)部為減少改革阻力，緩和利益沖突，在員額選拔的條件擬定、考核指標(biāo)的設(shè)置乃至審判團(tuán)隊的組建中，權(quán)宜的考量在決策中均發(fā)揮了重要作用。以員額選拔條件為例，入額法官普遍實行考試加考核的方式進(jìn)行選拔。由于年輕法官在筆試科目上占有較大的優(yōu)勢，但在工齡、資歷等方面相對年齡較大的法官（多為法院內(nèi)部中層領(lǐng)導(dǎo)）則處于明顯的劣勢。為了平衡中老年法官和年輕法官的入額比例，各司法改革單位均大幅削減了事實上對年輕人更為有利的筆試成績比重，同時提升更具彈性也更利于中老年法官的考核成績比重。這樣一種妥協(xié)式的改革，表面看似乎是對現(xiàn)實的關(guān)切和回應(yīng)，其帶來的直接后果則是前文所展示的種種困境并最終損害改革的預(yù)期成效。

五、基層法官薪酬制度之前瞻

我國基層法官的福利待遇長期處于較低的保障水平，新一輪司法改革將提升基層法官福利待遇納入實踐操作層面，無疑為廣大基層法官帶來個人生存狀況改善的曙光。但改革結(jié)果卻是基層法官的工資收入不僅未能實現(xiàn)預(yù)期的增資目標(biāo)，反而出現(xiàn)一系列意料之外的問題。這固然反映出一場真正意義上的改革所必然面臨的復(fù)雜性和艱巨性；但同時亦必須認(rèn)識到其對改革所帶來的潛在危害。當(dāng)此新修訂的《法官法》即將實施之際，有必要對改革中新出現(xiàn)的問題予以必要的回應(yīng)。

第一，當(dāng)務(wù)之急要盡快落實改革方案中的增資部分?？紤]到由于地區(qū)發(fā)展水平的差異，地方政府停發(fā)的公務(wù)員考核收入波及范圍畢竟有限，而被削減的地方性津補貼所占收入比重亦較小，因此，即使按照降低之后的增資標(biāo)準(zhǔn)即政策性收入中的年終績效獎金予以保障，除極少數(shù)改革前地方財政支持力度大的基層法院以外，絕大部分基層法官的工資收入將會有一個較大幅度的提升。為此，一是要調(diào)整司法經(jīng)費保障方式，加大中央財政對中西部地區(qū)的支持力度。我國政法經(jīng)費保障經(jīng)歷了數(shù)次變革，2009年，財政部印發(fā)了《政法經(jīng)費分類保障辦法（試行）》，確立了我國現(xiàn)行的以“明確責(zé)任、分類負(fù)擔(dān)、收支脫鉤、全額保障”為原則的政法經(jīng)費保障體制。2015年，財政部對政法經(jīng)費分類保障辦法進(jìn)行修改，印發(fā)了《政法經(jīng)費分類保障暫行辦法》，明確中部和西部縣級政法機關(guān)辦案（業(yè)務(wù)）經(jīng)費主要由中央、省級和縣級財政共同負(fù)擔(dān)，并由中央財政和省級財政平均承擔(dān)較高水平；而東部縣級政法機關(guān)辦案（業(yè)務(wù)）經(jīng)費原則上由縣級財政負(fù)擔(dān)，省級財政對相對困難的縣級政法機關(guān)予以補助，中央財政按照規(guī)定予以獎勵性補助。這種根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平劃分中央、省級與地方財政的司法經(jīng)費保障比例的做法，有效改善了中西部地區(qū)基層法院的經(jīng)費壓力。但在中央司法經(jīng)費長期維持固定標(biāo)準(zhǔn)，①筆者在Y省財政廳政法處的訪談中了解到，從2015年起，中央下達(dá)該省的司法經(jīng)費即維持固定數(shù)額。以及員額制改革后省級財政供需矛盾突出的情況下，中央應(yīng)適當(dāng)增加對中西部地區(qū)的政法經(jīng)費支持力度。而且在分類保障體制下，改革后司法經(jīng)費的保障水平將主要取決于省級財政狀況，因此仍然無法形成現(xiàn)代法治國家所普遍具備的相對穩(wěn)定的經(jīng)費保障機制。鑒于司法的中央事權(quán)屬性及法院所具有的維護(hù)政權(quán)統(tǒng)一的功能，②參見[美]馬丁·夏皮羅《法院：比較法和政治學(xué)上的分析》，張 生等譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，2005年，第32～35頁。從長遠(yuǎn)看，司法經(jīng)費宜完全收歸中央統(tǒng)管并實行預(yù)算單列制度。二是省級決策部門應(yīng)整合部門力量加強溝通協(xié)調(diào)，尤其是要厘清政策層面的混亂。當(dāng)前，司法經(jīng)費的保障主要依據(jù)中央層面的政策性文件和有關(guān)部門規(guī)章，以及省級職能部門制定的規(guī)范性文件，因時因事而變的國家和地方政策在其中發(fā)揮決定性作用。由于每一政策的制定過程同時也是各方利益博弈的過程，加之政策的靈活性與變動性，因此圍繞司法經(jīng)費政策的是一連串的反復(fù)博弈，這種博弈甚至?xí)掷m(xù)到政策的實施階段，③例如筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在員額制改革期間鑒于地方普遍停發(fā)原本由其負(fù)擔(dān)的津補貼以及公務(wù)員考核的做法引起了較大的反響，省高院和省檢察院聯(lián)合省財政、人社等部門出臺了一份關(guān)于改革期間地方性經(jīng)費仍由地方財政予以保障的規(guī)范性文件，但除了“兩院”內(nèi)部層層下發(fā)以外，另外幾家單位內(nèi)部并未垂直下發(fā)。在中國式的行政機構(gòu)條塊管理模式下，這將使得該項經(jīng)費政策的落實面臨重重障礙，各級“兩院”院長只能拿著文件再次同同級各部門進(jìn)行協(xié)調(diào)。這一方面加重了政策的決策和執(zhí)行成本；另一方面促使地方各級法院院長不得不花費巨大的精力維持同各個職能部門的“關(guān)系”，以致于其法律家角色發(fā)生了顛倒，管理家和政治家倒成為其主要角色。④左衛(wèi)民：《中國法院院長角色的實證研究》，《中國法學(xué)》2014年第1期。為了真正實現(xiàn)此輪改革去地方化與去行政化的目標(biāo)，為法院提供相對穩(wěn)定和獨立的經(jīng)費支撐，有必要將改革成果盡快轉(zhuǎn)化成國家立法，而非僅靠政策保障司法經(jīng)費。

第二，調(diào)整基層法官的工資結(jié)構(gòu)。員額制改革后，除津補貼根據(jù)地區(qū)略有差異以外，基層法官基本實行統(tǒng)一的工資標(biāo)準(zhǔn)。但由于地方負(fù)擔(dān)的公務(wù)員考核獎、地方性津補貼在具體執(zhí)行上的地區(qū)差異，導(dǎo)致基層法官總收入兩極分化嚴(yán)重。而且作為主要增資來源的政策性收入，會隨著每年政策的變化而變化，并不具備現(xiàn)代法官職業(yè)保障所需要的穩(wěn)定性。鑒于此，改革可以從以下層面予以優(yōu)化：一是為了增強法官工資收入的穩(wěn)定性，應(yīng)改革目前基本工資比重低，津補貼與政策性收入比重畸高的工資結(jié)構(gòu)，較大幅度提升基本工資在整個收入結(jié)構(gòu)中的比重，降低津補貼和政策性收入對法官整體工資收入的影響，這也是實現(xiàn)法官工資待遇去行政化的關(guān)鍵所在。二是為解決基層法官工資收入地區(qū)不平衡，以及仍在某種程度上依賴地方財政的問題，宜增加基本工資的起算基數(shù)，將地方性公務(wù)員考核納入基礎(chǔ)工資計算的考量因素中來，方能實現(xiàn)基層法官工資待遇的實質(zhì)性改善。那種通過政策性調(diào)整增加法官工資的做法只能是一種權(quán)宜之計。三是提高偏遠(yuǎn)民族地區(qū)津補貼發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。我國當(dāng)前法官工資收入中雖然也包含部分偏遠(yuǎn)民族地區(qū)的津補貼在內(nèi)，但其數(shù)額有限，對法官工資收入的影響幾乎可以忽略不計；而在分類保障與分級負(fù)責(zé)的司法經(jīng)費保障制度下，偏遠(yuǎn)民族地區(qū)由于受歷史、地理、自然資源的影響與限制，經(jīng)濟(jì)水平與社會發(fā)展水平相對較低，⑤參見徐莉等《旅游扶貧背景下民族社區(qū)治理的多元權(quán)力結(jié)構(gòu)探究》，《西南民族大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2018年第10期。其給予法官的津補貼標(biāo)準(zhǔn)低于發(fā)達(dá)地區(qū)，省級統(tǒng)管以后津補貼的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)雖然總體統(tǒng)一，但并未給予偏遠(yuǎn)地區(qū)以明顯的優(yōu)待。由此，造成了偏遠(yuǎn)民族地區(qū)優(yōu)秀的中青年法官流失尤為嚴(yán)重。

第三，強化法官職級與年齡在工資晉升中的權(quán)重，并適當(dāng)拉開三類人員的工資差距?；趯徟歇毩⒑退痉üP(guān)切，建立法官工資晉升機制是世界主要國家通行的做法。我國雖不能簡單照搬域外經(jīng)驗，但仍有進(jìn)一步改良的空間。首先，對于員額內(nèi)法官，因我國按照法院層級設(shè)置了相應(yīng)的高職級等次及職數(shù)比例，基層法院的入額法官僅有少數(shù)能夠晉升至四級高級法官，大部分基層法官終其一生只能晉升至一級法官。所以對這部分法官而言，橫向工資檔次的晉級就尤為重要。為拓展基層法官的增資空間，實現(xiàn)將優(yōu)秀法官留在一線的目標(biāo)，一是在提高基本工資起算基數(shù)的基礎(chǔ)上，適當(dāng)提升工資等級和檔次間的差距；二是借鑒德國法官工資制度的做法引入法官的年齡作為增資的考量因素，①參見周道鑾《外國法院組織法與法官制度》，北京：人民法院出版社，2000年，第346頁。即對于四級高級法官以下的法官等級，在17個工資檔次之外，還可以根據(jù)法官年齡的增長為其設(shè)置一定幅度的增資。其次，對于法官助理與書記員等審判輔助人員，由于其系重要的法官后備人才，這部分人員的穩(wěn)定對于員額制改革后審判團(tuán)隊的正常運行起到至關(guān)重要的作用。當(dāng)前，審判輔助人員的普遍焦慮主要來自于員額制改革后晉升空間與晉升渠道不明確。因此，進(jìn)一步的改革應(yīng)重在落實審判輔助人員單獨職務(wù)序列的職務(wù)晉升機制與相應(yīng)的工資待遇。此外，為了提升員額法官與法官助理的工作積極性，凸顯其職業(yè)尊榮感，待改革過渡期結(jié)束以后，在法院各類人員工資收入整體上漲的前提下適當(dāng)拉開三類人員的工資差異。

以上是在中國語境尤其是新一輪司法改革的背景下，對基層法官工資制度從技術(shù)層面提出的一些初步改良設(shè)想。應(yīng)該承認(rèn)，司法改革無論是廣度和深度方面均可謂是前所未有的。其中出現(xiàn)了部分偏差，甚至充滿“妥協(xié)”和“權(quán)衡”，實際是任何涉及復(fù)雜利益博弈的改革所共同面臨的，同時也是理性的漸進(jìn)主義改革所必然出現(xiàn)的狀況。因此，上述分析并非域外某種理想的法官工資制度的移植，而是立足于我國司法改革的既有方案及其初步的改革成果。當(dāng)然，在中國的政治和社會語境下，法官工資制度改革在任何時候都不只是給法官“漲工資”那么簡單，其隨時要經(jīng)受社會公眾、“兄弟單位”等對于“憑什么”的合法性追問。而這涉及到的則是有關(guān)法院的司法地位、法官的職業(yè)化、精英化與專業(yè)化，以及司法公信力與法官職業(yè)形象的重塑等更深層次也更復(fù)雜的系統(tǒng)工程。盡管我們在這些方面已經(jīng)邁出了關(guān)鍵的一步，但離終點仍有不小的距離。因此即使是技術(shù)層面的改良，可能亦需要相當(dāng)漫長的一段時間。