京津冀協(xié)同發(fā)展中的府際關系問題對策研究

王 欣 趙 雪

（唐山師范學院 河北·唐山 063000）

推進京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略是以習近平同志為核心的黨中央在新時代做出的一項重大決策部署，是習近平京津冀協(xié)同發(fā)展思想的重要體現(xiàn)，也是我國全方位開創(chuàng)經(jīng)濟社會發(fā)展的“創(chuàng)新之源、動力之源、活力之源”。該戰(zhàn)略實施五年來，府際合作協(xié)同創(chuàng)新碩果累累，但同時也顯露出府際關系中存在著問題。目前，我國府際關系呈現(xiàn)出法治化、制度化和網(wǎng)絡化的趨勢，隨著“五位一體”總體布局的全面推進，地方政府間的合作治理與創(chuàng)新將會進一步推動我國府際關系的不斷深化。

一、新征程協(xié)同發(fā)展中取得的階段性重要成果

（一）產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展

黨的十九大以來，京津冀協(xié)同立足發(fā)展定位，深化產(chǎn)業(yè)分工與產(chǎn)業(yè)對接，“騰籠換鳥”促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級效果顯著。在產(chǎn)業(yè)疏解和承接的過程中有效促進人口的調(diào)控，北京人口壓力初步得到緩解。合理配置區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局,打造一體化現(xiàn)代交通網(wǎng)絡，為產(chǎn)業(yè)協(xié)同提供了便捷服務。2014-2016年，天津引進京、冀企業(yè)項目達4865 個，累計到位資金5226.7 億元；天津未來科技城累計落戶北京重點產(chǎn)業(yè)化項目27 個，協(xié)議投資總額約433 億元。河北省印發(fā)《關于加快推進科技創(chuàng)新與改革的意見》等措施，重點打造北京新機場臨空經(jīng)濟區(qū)、曹妃甸協(xié)同發(fā)展示范區(qū)等11 個省級和53 個市級重點承接平臺。[1]通過數(shù)據(jù)總結(jié)出京津冀在產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展新征程中表現(xiàn)出新的特點：北京“減肥塑形提高質(zhì)量”，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)邁向國際化高精尖水準；天津“增強體魄集聚能量”，促進先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務水平快速發(fā)展；河北省“加強鍛煉補充營養(yǎng)”，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化升級，最終實現(xiàn)三省市產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新，精準對接，長效合作，達到共贏。

（二）創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展

在創(chuàng)新協(xié)同方面，據(jù)統(tǒng)計顯示，2005-2016年京津冀地區(qū)不斷加大創(chuàng)新投入力度，2016年研發(fā)經(jīng)費投入強度不斷增加，近三年來投入始終保持在3%以上水平。分省市看，2016年京津冀三地研發(fā)經(jīng)費投入強度分別為5.78%、3%和1.2%?？v觀兩市一省，北京市的研發(fā)經(jīng)費投入強度最高，但天津和河北正在逐漸縮小和北京市的差距，尤其是河北省的追趕速度在不斷加快。在國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略和政策的推動下，三地共同簽署了《京津冀科協(xié)全面合作意見書》。啟動建設京津冀大數(shù)據(jù)綜合試驗區(qū)，加強三地大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)對接，初步形成了張家口、承德、廊坊、秦皇島、石家莊5 個大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)基地。尤其是黨的十九大以后，京津冀協(xié)同發(fā)展新征程中，創(chuàng)新協(xié)同更是成果顯著：據(jù)新華社報道，2018年上半年京津冀三地實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總產(chǎn)值突破4 萬億元，這都源于三地創(chuàng)新協(xié)同注入的新動能，經(jīng)濟質(zhì)量也進一步提升。

（三）生態(tài)環(huán)境治理協(xié)同發(fā)展

首先，京津冀節(jié)能減排成效明顯。按照三地生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃，京津冀污染聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治和生態(tài)共建共管共享工作不斷加強并簽署了合作框架協(xié)議，能源消耗強度顯著降低。從二氧化硫排放來看，據(jù)統(tǒng)計2016年京津冀三地較2013年分別下降了69.64%、74.5%、45.09%。其次，京津冀及周邊聯(lián)合攻堅改善空氣質(zhì)量。近年來三地環(huán)保部門加強環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動，強力實施“藍天行動”，重點整治“散亂污”企業(yè)、煤煙型污染、面源污染等，依據(jù)“大氣十條”考核監(jiān)督京津冀大氣污染傳輸通道城市。分省市看，2016年京津冀三地人均城市綠地面積分別為37.79平方米、21.38 平方米、11.44 平方米，較 2013年分別增長了 19.19%、35.69%、10.27%。[2]

二、新征程京津冀府際關系存在問題

京津冀協(xié)同發(fā)展過程中在經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)各個方面都取得了顯著成就，在協(xié)同中發(fā)展，在協(xié)同中創(chuàng)新。三省市政府相互配合、相互合作，為進一步提升合作水平做了很多工作，但是在發(fā)展的過程中府際關系也存在一定問題。

（一）京津冀“依附性府際關系”愈發(fā)突出

京津冀區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似，核心產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟的貢獻比例大體相當，協(xié)調(diào)整合各產(chǎn)業(yè)分工困難。如果政府間關系屬于競爭性質(zhì)，那么這種競爭屬性就會割裂整體協(xié)調(diào)的市場，進而導致整體區(qū)域資源的浪費，這對于京津冀整體區(qū)域的發(fā)展是非常不利的。從經(jīng)濟、政治、文化等多方面來看，北京在京津冀地區(qū)中各項都占絕對優(yōu)勢，河北和天津被動的成為北京的附屬。由于北京的虹吸效應使得資金、人才、技術等生產(chǎn)要素更多的流向北京，加劇北京與天津之間長期的競爭；相對而言，河北對北京的依賴程度要高于天津?qū)Ρ本┑囊蕾嚦潭?。京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中不斷加劇區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展的分化，形成了地方政府間相互“依附”的關系。這種方式必然會帶來府際關系中越來越多的表現(xiàn)為依附性府際關系，從而使府際關系表現(xiàn)出不平等的現(xiàn)象，這給公開公平的區(qū)域協(xié)同發(fā)展帶來不小的風險[3]。

（二）京津冀“府際利益博弈”易引發(fā)協(xié)同失效

自改革開放以來，中央政府對地方政府進行了大量的權力下放。地方政府已經(jīng)開始有更多的爭取利益的機會，這對當?shù)亟?jīng)濟的迅速發(fā)展起到了巨大的推動作用。各地方政府之間的這種經(jīng)濟競爭在推動經(jīng)濟發(fā)展的同時也導致了城市生態(tài)環(huán)境的日益惡化。河北省作為中國最大的鋼鐵生產(chǎn)大省，地方政府在追逐經(jīng)濟利益最大化的同時，缺乏對投資綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術改造的制度激勵和創(chuàng)新意愿。霧霾治理是一種跨越兩級或更多級政府管理的公共產(chǎn)品，需要各級政府共同協(xié)調(diào)管理。但是，由于目前北京、天津和河北三地政府的級別和地位不對等，導致對霧霾協(xié)同管理的權力相對分散。因此，京津冀三地政府間對于霧霾治理的合作將不可避免地遇到諸多問題，京津冀三地政府的合作治理將很難見到協(xié)同治理機制的出現(xiàn)。

（三）京津冀“府際信任關系”存在危機

信任在組織間的協(xié)調(diào)合作中有著重要的分量，是組織間互動中不可或缺的一環(huán)。我國的橫向政府間關系有兩種信任：一種是政府間雙邊合作的信任，另一種是政府間多邊合作的信任。而政府間多邊合作的一個最終結(jié)果就是建立起完善的政府網(wǎng)絡。“如果價格競爭是市場的核心協(xié)調(diào)機制，行政命令是層級的核心機制，那么信任與合作就是網(wǎng)絡的核心機制”[4]相比較而言，橫向信任在政府間合作中的作用比垂直信任更為重要。相互信任才是伙伴之間合作基礎，這種政府通過雙邊或多邊合作形成關系網(wǎng)絡，在相互信任的基礎上達成協(xié)同治理的機制是與官僚制的政府體系有著明顯的區(qū)別。京津冀協(xié)同發(fā)展過程中難免會因為地方政府的自身利益進行博弈，并出現(xiàn)信任危機，這是橫向政府間關系良性循環(huán)發(fā)展的梗阻，必然會形成阻礙京津冀協(xié)同發(fā)展的壓力，進而導致京津冀協(xié)同發(fā)展步伐緩慢，府際合作缺失信任而告終。

三、京津冀府際關系和諧發(fā)展的對策建議

（一）完善府際關系的制度環(huán)境

目前各地方政府關系發(fā)展中的制度環(huán)境建設問題是一個普遍問題。在協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的過程中，對于新常態(tài)下制度環(huán)境的構(gòu)建與完善是十分重要和必要的。當務之急是要加快地方政府職能的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟條件下負責、高效的服務型政府。

首先，京津冀地方政府需要做到以下幾點：第一，加快推進經(jīng)濟體制改革，進行政企分離，避免政府過多地干預市場經(jīng)濟，優(yōu)化資源配置。政府重點發(fā)揮平衡各方利益方面的作用，“利用自身的制度優(yōu)勢，消除市場、個人和社會在區(qū)域經(jīng)濟一體化過程中產(chǎn)生的各類治理失靈現(xiàn)象，通過公領域、私領域和第三領域之間明晰邊界與均衡制衡，達到各類組織、各種權力之間的動態(tài)化均勢”。[5]第二，地方政府要發(fā)揮其“政策制定者”和“監(jiān)管者”主體作用，增強宏觀區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃能力，即在社會主義市場經(jīng)濟的基礎上，充分發(fā)揮宏觀調(diào)控的職能，制定符合區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略設計。加強對不利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中的立法、執(zhí)法政策問題的處理，對區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展進程中的惡性競爭進行監(jiān)督、整頓。第三，各地方政府要充分發(fā)揮其公共服務職能，加強道路交通、教育、醫(yī)療以及娛樂通信等基礎設施服務，同時向公眾提供區(qū)域協(xié)同發(fā)展過程中的各類信息服務。

其次，京津冀地方政府要不斷堅持制定和完善的相應法律法規(guī)。破除阻礙區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同合作的舊有政策體系，制定和完善戶籍、醫(yī)療、住房等有利于區(qū)域協(xié)同發(fā)展的法律法規(guī)。加強政府間溝通協(xié)作，建立起連貫的政策體系架構(gòu)。同時，相關政策要有側(cè)重地向招商引資、技術引進等方面進行傾斜，營造區(qū)域之間無差異發(fā)展環(huán)境氛圍。

最后，京津冀地方政府還應重視區(qū)域發(fā)展過程中信用體系的建立。個人信用是基礎，企業(yè)信用是關鍵，政府信用是核心，三者結(jié)合便可奠定整個區(qū)域的信譽之基。地方政府的信用會極大影響本區(qū)域內(nèi)個人和企業(yè)信用的水平，并對整個地區(qū)的信譽體系產(chǎn)生非常重要的影響。要建立相應的層級信用體系，通過設定合理的檢驗標準，將信用評估納入政府績效考核，以促進地方政府間的互信，實現(xiàn)合作共贏[6]。

（二）樹立府際關系合作的共贏理念

建立協(xié)作共贏的發(fā)展理念，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，首先要消除以自身利益為中心的“獨贏”思想，樹立“協(xié)作共贏”的發(fā)展理念。在保證區(qū)域間共同利益的基礎上，可以適當?shù)臓奚靶∥摇?，成全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的大局，最終促進區(qū)域間良性的競爭與合作。同時也要關注良性競爭中的利益博弈，以實現(xiàn)區(qū)域利益最大化。根據(jù)交易成本理論，當區(qū)域之間形成一種相互信任的關系時，就可以最小化甚至避免交換過程中的投機行為。在地方政府溝通互動過程中，當存在這種良好的信任關系時，這種信任關系便會形成政府間協(xié)商、談判和共同治理的機制，進而降低溝通成本[7]。

（三）構(gòu)建協(xié)同創(chuàng)新府際關系的機制

首先，我們要在該區(qū)域內(nèi)建立利益共享機制。利益共享機制是指中央政府通過宏觀調(diào)控，調(diào)整相關政策。一方面，地方政府與中央政府共同分享所獲利益，另一方面，不同地區(qū)間要根據(jù)實際情況對不同產(chǎn)業(yè)所獲得的利益進行合理的分配共享。而利益補償機制是指在遵守相關制度規(guī)范的前提下，通過利益流轉(zhuǎn)，對不同地區(qū)之間的利益進行優(yōu)化合理的分配。“共享”的終極目標是實現(xiàn)共同繁榮，實現(xiàn)區(qū)域一體化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。比如，通過這種利益共享機制，可以增強并完善京津冀三地各地方政府的稅收體系。形成以中央稅收為中心，地方主要稅種為依托的稅收分配機制，提高地方政府的宏觀調(diào)控能力。因此，利益共享機制，是新常態(tài)下京津冀地方政府間協(xié)同發(fā)展所需要的較好的合作機制[8]。

其次，必須建立和完善該地區(qū)內(nèi)部的信息交流機制。政府間的溝通交流不暢將直接影響區(qū)域間協(xié)調(diào)能力。第一，政策是政府間信息交流溝通的重要橋梁，要敢于打破行政界限，制定具有正式法律效力的跨區(qū)域規(guī)范性文件。第二，通過建立政府官方信息網(wǎng)這一網(wǎng)絡信息交互平臺，實現(xiàn)政府政務的公開透明。例如，京津冀區(qū)域發(fā)展相關部門的網(wǎng)站建設將在未來的發(fā)展過程中及時更新政策規(guī)劃、建設進度，工作信息等方面信息，不斷提升公眾對于相關信息的關注度，進而實現(xiàn)信息資源的共享，提升協(xié)同治理效率，降低溝通成本，搶占更多發(fā)展先機。加強京津冀區(qū)域共享信息數(shù)據(jù)庫的建設，為不同層次客戶提供相應的數(shù)據(jù)需求服務，拓展開發(fā)信息資源。