淺析香港“一地兩檢”司法復(fù)核案

周 晉，曹伊清

（同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院，上海 200092）

廣東省人民政府與香港特別行政區(qū)政府2017年11月18日簽署《內(nèi)地與香港特別行政區(qū)關(guān)于在廣深港高鐵西九龍站設(shè)立口岸實(shí)施“一地兩檢”的合作安排》（下稱(chēng)《合作安排》），該《合作安排》于2017年12月27日獲全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)通過(guò)。2018年6月中旬，廣深港高速鐵路“一地兩檢”條例草案在香港立法會(huì)三讀表決通過(guò)，標(biāo)志著與此方案配套的香港本地立法程序已經(jīng)完成。然而此條例草案的通過(guò)所帶來(lái)的新的政策或者說(shuō)制度變動(dòng)，在香港引起了巨大的爭(zhēng)議，五名持異見(jiàn)人士先后向香港高等法院提交司法復(fù)核的申請(qǐng)，分別要求香港高等法院判令“一地兩檢”條例違憲、宣告立法會(huì)表決無(wú)效、推翻全國(guó)人大常委會(huì)及特首林鄭月娥的決定等。且鑒于他們申請(qǐng)司法復(fù)核的主張并不一致，各司法復(fù)核涉及的答辯人也不一，其中包括特首、律政司長(zhǎng)、運(yùn)輸及房屋局長(zhǎng)及立法會(huì)主席等。

此數(shù)項(xiàng)司法復(fù)核的申請(qǐng)人堅(jiān)稱(chēng)其申請(qǐng)具有充足的法律依據(jù)，且其行為是為了捍衛(wèi)香港的司法獨(dú)立，并援引《香港基本法》作為其提出申請(qǐng)的法律依據(jù)。

本文擬就司法復(fù)核申請(qǐng)人的主張及法律依據(jù)、香港高等法院的認(rèn)定與法律依據(jù)進(jìn)行客觀的法律分析，以從法律上證明香港立法會(huì)未超出《香港基本法》賦予其的立法權(quán)行使范圍，也沒(méi)有侵犯香港地區(qū)在《香港基本法》下享有的高度自治權(quán)。

1 司法復(fù)核申請(qǐng)人與香港高等法院的主張及依據(jù)

1.1 司法復(fù)核申請(qǐng)人的主張與依據(jù)

鑒于五名申請(qǐng)復(fù)核的人中，一名撤回申請(qǐng)，一名選擇聯(lián)合申請(qǐng)，最終有三名申請(qǐng)人向香港高等法院提出了司法復(fù)核的申請(qǐng)。其主張主要是請(qǐng)求香港高等法院判令①：

1）香港立法會(huì)的決定“違憲”②，因其越權(quán)且違反了《香港基本法》中規(guī)定的條文（如，第8、16、17、18、19、22、48、59、66、80、82、84以及87條）；

2）香港立法會(huì)的決定“違憲”，因其越權(quán)且違反了《香港基本法》第18條；

3）在沒(méi)有額外合法權(quán)力的情況下，香港立法會(huì)實(shí)施擬議的共址安排③的決定“違憲”，且該決定越權(quán)并違反《香港基本法》。

在香港西九龍高鐵站施行“一地兩檢”，主要是由香港政府與內(nèi)地政府分別安排執(zhí)法人員于站內(nèi)法定區(qū)域駐守辦公。其爭(zhēng)議主要集中在對(duì)于內(nèi)地執(zhí)法人員在法定區(qū)域內(nèi)有權(quán)按照非適用于香港特區(qū)的內(nèi)地法律執(zhí)法之事。具體而言，對(duì)“一地兩檢”持異議并針對(duì)香港立法會(huì)通過(guò)的條例草案申請(qǐng)司法復(fù)核的人士主張：根據(jù)《香港基本法》第18條④的規(guī)定，在香港實(shí)施的全國(guó)性法律僅限于本法附件三所列，除此之外的全國(guó)性法律不在香港特別行政區(qū)實(shí)施。據(jù)此，異議人士認(rèn)為香港立法會(huì)通過(guò)的條例草案使得全國(guó)人大常委的一項(xiàng)決定及其審議通過(guò)的《合作安排》在香港得到施行，違反了前述《香港基本法》第18條的規(guī)定，使得內(nèi)地人民政府可以直接在香港的土地范圍內(nèi)進(jìn)行行政和司法管轄，侵犯了《中英聯(lián)合聲明》和《香港基本法》所載中華人民共和國(guó)授予香港的高度自治權(quán)以及司法管轄權(quán)的獨(dú)立性。聲稱(chēng)“一地兩檢”安排“讓出”了香港的司法管轄權(quán)，令香港人在香港范圍內(nèi)受《香港基本法》保障的權(quán)利被“剝奪”，違反了《香港基本法》第159條第3款⑤的規(guī)定，因此其請(qǐng)求香港高等法院認(rèn)定香港立法會(huì)通過(guò)廣深港高速鐵路“一地兩檢”條例草案的決定無(wú)效。

1.2 香港高等法院的主張及依據(jù)

針對(duì)上述申請(qǐng)主張，香港高等法院表述了如下觀點(diǎn)⑥：

1）香港高等法院對(duì)香港立法會(huì)的決定的性質(zhì)做了認(rèn)定。根據(jù)法院對(duì)廣深港高鐵項(xiàng)目建設(shè)及配套政策進(jìn)程的分析，法院認(rèn)為鑒于該決定屬于“中間性”或者“非決定性”的決定，前述決定不會(huì)產(chǎn)生任何實(shí)質(zhì)性的后果或者不能被視為一項(xiàng)“決定性”的決定。

2）鑒于在申請(qǐng)人提出申請(qǐng)時(shí)，其申請(qǐng)所涉及的相關(guān)法律或事實(shí)事件尚未發(fā)生，因此香港高等法院無(wú)從針對(duì)該申請(qǐng)涉及的相關(guān)法律或事實(shí)事件進(jìn)行司法審查。

3）香港高等法院認(rèn)為法院作為司法機(jī)構(gòu)，通常不會(huì)也不具備此項(xiàng)職能以阻止立法機(jī)關(guān)制定“違憲”的法律，其往往在這些法律頒布后宣布其（因“違憲”而）無(wú)效。也即是，香港高等法院認(rèn)為法院審議立法行為合法性的適當(dāng)時(shí)間通常是在該法律頒布之后，而不是在它仍在進(jìn)行立法程序之時(shí)。

4）盡管如此，有觀點(diǎn)認(rèn)為在特殊的例外情形下，法院仍然有權(quán)對(duì)中間性的、非決策性的決定進(jìn)行司法審查，只要該決定滿(mǎn)足如下條件：①此司法復(fù)核申請(qǐng)涉及一項(xiàng)“明確且分散尖銳的法律問(wèn)題”；②或者通過(guò)允許在最終決定之前提出此項(xiàng)司法復(fù)核申請(qǐng)，將實(shí)現(xiàn)“有用的目的”，或?qū)崿F(xiàn)“實(shí)用”或“實(shí)際優(yōu)勢(shì)”。此外，還有觀點(diǎn)認(rèn)為，如在違規(guī)規(guī)定的后果可能是即時(shí)的、不可逆轉(zhuǎn)的，并會(huì)造成實(shí)質(zhì)性的損害或傷害的情況下，法院不能提供憲法規(guī)定的保護(hù)，則除非法院可以在早期階段進(jìn)行干預(yù)，否則法院應(yīng)允許對(duì)擬議立法提出司法復(fù)核申請(qǐng)。

5）針對(duì)上述觀點(diǎn)，香港高等法院認(rèn)為，以下三點(diǎn)應(yīng)該在此處適用：①不可能詳盡地界定可能構(gòu)成特殊情況的情形，使得法院可以破例支持在其他情況下被視為為時(shí)過(guò)早的司法審查申請(qǐng)；②過(guò)分關(guān)注“特殊性”的要求并不能提供幫助，其可能導(dǎo)致關(guān)于特定案件或案件中的特定特征是例外還是不例外的無(wú)效辯論；③在任何特定案件中決定是否批準(zhǔn)申請(qǐng)司法審查的決定涉及行使司法自由裁量權(quán)，最終必須依據(jù)既定原則和特定情形下的公正原則，因?yàn)椤皼](méi)有存在絕對(duì)和嚴(yán)格規(guī)則的地方”。

6）對(duì)于申請(qǐng)人提出的需要法庭在法律施行之前的前置階段介入進(jìn)行司法審核的數(shù)項(xiàng)理由，法庭認(rèn)為鑒于其主要涉及公共開(kāi)支和行政事宜，其屬于應(yīng)由特區(qū)政府和（或）內(nèi)地有關(guān)當(dāng)局而非法院決定的政治問(wèn)題。在司法審查中行使其司法監(jiān)督權(quán)時(shí)，前述事由不屬于法院的職能范圍，因而不能證明法院有理由接受目前過(guò)早的司法審查申請(qǐng)。

7）基于上述理由，香港高等法院駁回了申請(qǐng)人的司法復(fù)核申請(qǐng)。

綜合司法復(fù)核申請(qǐng)人的主張和香港高院的判決來(lái)看，盡管申請(qǐng)人的申請(qǐng)主張直指香港立法會(huì)通過(guò)條例草案的決定違反《香港基本法》，侵害香港自治權(quán)，但香港高等法院卻回避了此核心爭(zhēng)點(diǎn)，選擇從程序性認(rèn)定的角度對(duì)香港立法會(huì)此項(xiàng)決定進(jìn)行審核，并以該決定尚未進(jìn)入法院司法審查的范圍為由駁回了申請(qǐng)人的申請(qǐng)。基于香港之普通法系的特點(diǎn)，香港高院的認(rèn)定當(dāng)然有其充足的理由，且從普通法體系下司法復(fù)核的程序性階段入手，也使香港高院得以避免在內(nèi)地的法律體系下討論全國(guó)人常委會(huì)決定的法律性質(zhì)，從而避免了據(jù)此直接判定香港立法會(huì)決定的法律效力的境況。

2 全國(guó)人大常委會(huì)相關(guān)決定的性質(zhì)及效力

雖然香港法院回避了實(shí)質(zhì)性的爭(zhēng)議，但筆者認(rèn)為，從實(shí)體法的角度出發(fā)，申請(qǐng)人的觀點(diǎn)屬于對(duì)《香港基本法》條文的片面理解，同樣難以獲得法律支持。

首先需要厘清，申請(qǐng)人之所以主張香港立法會(huì)的決定違反了《香港基本法》的規(guī)定，是因其認(rèn)為香港立法會(huì)的決定間接使得該法附件三所列明的全國(guó)性法律以外的其他全國(guó)性法律在香港區(qū)域內(nèi)得到了適用，進(jìn)而侵犯了香港的高度自治權(quán)。因此，香港立法會(huì)通過(guò)的廣深港高鐵條例草案所依據(jù)或配合的全國(guó)人大常委會(huì)的決定以及該決定批準(zhǔn)的《合作安排》的性質(zhì)就成為本次司法復(fù)核申請(qǐng)中一項(xiàng)核心問(wèn)題。

根據(jù)申請(qǐng)人的主張，前述決定和《合作安排》屬于全國(guó)性的法律，因此導(dǎo)致了香港立法會(huì)的決定“違憲”。然而，即便暫且認(rèn)可申請(qǐng)人對(duì)前述決定及《合作安排》法律性質(zhì)的認(rèn)定，從《香港基本法》角度分析其主張，其依然是沒(méi)有法律依據(jù)的。根據(jù)《香港基本法》第18條第3款⑦，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)在征詢(xún)其所屬的香港特別行政區(qū)基本法委員會(huì)和香港特別行政區(qū)政府的意見(jiàn)后，對(duì)列于本法附件三的法律作出增減，盡管前述增減的范圍仍然受到限制（限于有關(guān)國(guó)防、外交和其他按本法規(guī)定不屬于香港特別行政區(qū)自治范圍的法律），但不可否認(rèn)，全國(guó)人大常委會(huì)在法律上是擁有此項(xiàng)權(quán)力的。

基于廣深港高鐵橫跨的區(qū)域范圍及區(qū)域內(nèi)上下客特點(diǎn)，客觀上不可能像直達(dá)鐵路一樣實(shí)行“兩地兩檢”，而只能實(shí)行“一地兩檢”，否則就失去了其本身提供交通便利和往來(lái)方便的目的，有違高鐵建設(shè)的宗旨。有學(xué)者認(rèn)為，對(duì)廣深港高鐵的管理必然觸及中央和香港特區(qū)的關(guān)系。因此，全國(guó)人大常委會(huì)在不違反《香港基本法》的前提下可以通過(guò)對(duì)本法附件三所列全國(guó)性法律進(jìn)行增加，將廣深港高鐵項(xiàng)目相關(guān)全國(guó)性法律列入其中。⑧從這個(gè)角度看，這是完全符合《香港基本法》的。此外，《香港基本法》第22條第2款⑨明確規(guī)定，經(jīng)過(guò)香港特別行政區(qū)政府同意且經(jīng)過(guò)中央人民政府批準(zhǔn)，中央政府各部門(mén)或各省可在香港設(shè)立機(jī)構(gòu)。故內(nèi)地人民政府于西九龍高鐵站內(nèi)設(shè)立機(jī)構(gòu)辦理通關(guān)事宜并派工作人員前往也并未違反《香港基本法》的規(guī)定。亦有學(xué)者認(rèn)為，香港土地屬于國(guó)家所有，由特區(qū)政府管理及支配收益。這表明，香港特別行政區(qū)所享有的“自治空間”是來(lái)自國(guó)家的授權(quán)安排，因此國(guó)家當(dāng)然可以在實(shí)現(xiàn)香港繁榮穩(wěn)定和國(guó)家整體利益且符合《香港基本法》的前提下對(duì)香港部分土地或空間重新規(guī)劃。違反《香港基本法》及損害自治的說(shuō)法也是源于對(duì)《香港基本法》某些條文（比如第18、22條）的片面解讀⑩?！断愀刍痉ā肥侨珖?guó)性法律，體現(xiàn)的是一國(guó)兩制，而不僅僅是“高度自治”，其中的某些條文必須進(jìn)行適當(dāng)?shù)捏w系化解釋?zhuān)拍芊稀断愀刍痉ā吩狻?/p>

根據(jù)提請(qǐng)司法復(fù)核申請(qǐng)人士的邏輯，在將全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)《內(nèi)地與香港特別行政區(qū)關(guān)于在廣深港高鐵西九龍站設(shè)立口岸實(shí)施“一地兩檢”的合作安排》的決定視為全國(guó)性法律的前提下，我們只須論證下列前提：即全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)通過(guò)修改《香港基本法》附件三所列全國(guó)性法律，將之增加到附件三的法律中去，且通過(guò)合法程序，則內(nèi)地人民政府完全有權(quán)在香港區(qū)域內(nèi)設(shè)立特別機(jī)構(gòu)。

實(shí)際上前述申請(qǐng)人對(duì)《合作安排》性質(zhì)的假設(shè)性判斷也是不具有法律上的邏輯性的。事實(shí)上，在討論本案時(shí)，盡管香港立法會(huì)通過(guò)的廣深港高速鐵路“一地兩檢”條例草案是司法復(fù)核過(guò)程中雙方當(dāng)事人直接爭(zhēng)議的對(duì)象，但作為其直接的依據(jù)，全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于批準(zhǔn)〈內(nèi)地與香港特別行政區(qū)關(guān)于在廣深港高鐵西九龍站設(shè)立口岸實(shí)施“一地兩檢”的合作安排〉的決定》?（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為“全國(guó)人大常委會(huì)的決定”）以及2017年11月18日廣東省人民政府與香港特別行政區(qū)政府簽署的《內(nèi)地與香港特別行政區(qū)關(guān)于在廣深港高鐵西九龍站設(shè)立口岸實(shí)施“一地兩檢”的合作安排》?這兩項(xiàng)法律文件同樣在本案中具有至關(guān)重要的地位。如前所述，當(dāng)前香港高院以香港立法會(huì)決定尚未來(lái)到法院司法復(fù)核的范圍內(nèi)為由駁回了申請(qǐng)人的申請(qǐng)。但隨著條例草案正式頒行和實(shí)施，這一香港法例終會(huì)因此進(jìn)入香港法院司法復(fù)核的范圍。屆時(shí)，關(guān)于其“合憲”與否的爭(zhēng)議將直接取決于前述兩項(xiàng)法律文件作為其配套的規(guī)范性文件是否符合《香港基本法》。

那么，問(wèn)題就來(lái)到了《合作安排》與全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)《合作安排》的決定的法律性質(zhì)以及全國(guó)人大常委會(huì)是否有權(quán)做出此決定這一環(huán)。

3 《合作安排》的法律性質(zhì)

事實(shí)上，自2008年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了廣東省的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020）》?后，粵港澳經(jīng)濟(jì)圈的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃即正式形成。2019年2月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，擬進(jìn)一步推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展。興建高鐵可以融入全國(guó)高鐵網(wǎng)絡(luò)，使香港在粵港澳大灣區(qū)的共同發(fā)展中獲取更大的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，這也符合香港特區(qū)政府的訴求與權(quán)力范圍。為了使高鐵的作用最大化，通關(guān)口岸的選址以及對(duì)通關(guān)旅客進(jìn)行查驗(yàn)的模式則十分關(guān)鍵。香港特區(qū)政府經(jīng)過(guò)評(píng)估考察，得到了內(nèi)地廣東省政府的支持，經(jīng)協(xié)商、論證，比較、分析各種通關(guān)查驗(yàn)?zāi)Ｊ?，并結(jié)合實(shí)地考察，香港特區(qū)政府與廣東省政府最終提出了科學(xué)的方案，并在此基礎(chǔ)上起草并簽署了《合作安排》。從《合作安排》的內(nèi)容來(lái)看，其主要涉及口岸設(shè)置的相關(guān)事宜、內(nèi)地口岸區(qū)的管轄權(quán)限、聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)與應(yīng)急處理機(jī)制與爭(zhēng)議解決以及《合作安排》的修改、生效等其他相關(guān)事宜。?很明顯，其屬于政府為推動(dòng)政府發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)而自行制定的規(guī)范性文件。而不論是廣東省政府亦或香港特區(qū)政府，都有此合法權(quán)力，并有權(quán)根據(jù)發(fā)展的需要做出前述安排。具體而言，根據(jù)憲法，《香港基本法》授權(quán)香港特別行政區(qū)實(shí)行高度自治（第2條），實(shí)行單獨(dú)的出入境管理制度（第22條第4款、第154條第2款）。香港特別行政區(qū)政府享有管理香港特別行政區(qū)境內(nèi)的土地（第7條），提供經(jīng)濟(jì)和法律環(huán)境以鼓勵(lì)投資、技術(shù)進(jìn)步并開(kāi)發(fā)新興產(chǎn)業(yè)（第118條），制定適當(dāng)政策促進(jìn)和協(xié)調(diào)各行業(yè)發(fā)展（第11條）等權(quán)力。因此與廣東省政府協(xié)商簽署《合作安排》，并根據(jù)該安排在香港特別行政區(qū)區(qū)域內(nèi)設(shè)立口岸并實(shí)施“一地兩檢”，是香港特區(qū)政府合法行使《香港基本法》賦予其享有的有關(guān)權(quán)力的行為。?但由于香港特區(qū)作為特別行政區(qū)的特殊地位以及此項(xiàng)安排涉及到跨區(qū)域合作，該《合作安排》中明確約定其需要由全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督，并經(jīng)過(guò)其批準(zhǔn)，方可生效。后續(xù)可能的修改亦須經(jīng)過(guò)中央人民政府，即國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)。因此，我們需要進(jìn)一步明確全國(guó)人大常委會(huì)此項(xiàng)批準(zhǔn)決定的法律性質(zhì)。

根據(jù)我國(guó)《憲法》第67條?的規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)解釋法律，也有權(quán)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律。然而，根據(jù)前文對(duì)《合作安排》法律性質(zhì)的討論，其并不屬于法律，亦不屬于地方政府規(guī)章或地方法規(guī)。同時(shí)，回看全國(guó)人大常委會(huì)的此項(xiàng)決定，其明確批準(zhǔn)了廣東省人民政府與香港特別行政區(qū)政府簽署的《合作安排》，明確規(guī)定“香港特別行政區(qū)應(yīng)當(dāng)立法保障《合作安排》得以落實(shí)”，但又規(guī)定“西九龍站內(nèi)地口岸區(qū)的設(shè)立及具體范圍，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)”，即全國(guó)人大常委會(huì)的此項(xiàng)決定并不包含其自身的創(chuàng)設(shè)性?xún)?nèi)容。此外，盡管全國(guó)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)使得地方政府之間簽署的《合作安排》得以正式生效實(shí)施，并使香港特別行政區(qū)立法會(huì)被賦予了推動(dòng)香港特區(qū)立法，頒行專(zhuān)門(mén)的香港法例以保障《合作安排》落實(shí)的義務(wù)，同時(shí)授權(quán)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)西九龍站內(nèi)地口岸區(qū)的具體范圍。但其并未對(duì)《合作安排》所涉及的概念或定義做出任何更具體的規(guī)定或解釋?zhuān)势滹@然不是我們通常討論的對(duì)《香港基本法》的解釋法律行為。鑒于其更傾向于對(duì)《合作安排》這一規(guī)范性文件已經(jīng)規(guī)定內(nèi)容的批準(zhǔn)，屬于確認(rèn)《合作安排》法律效力的行為，是一種“憲制性法律效力的確認(rèn)”，?故可以確定，全國(guó)人大常委會(huì)的此項(xiàng)決定并不具有立法性質(zhì)，亦不屬于法律解釋。而根據(jù)《立法法》的相關(guān)規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)利批準(zhǔn)或備案根據(jù)本法規(guī)定提交全國(guó)人大常委會(huì)的地方法規(guī)或規(guī)章。如前所述，《合作安排》作為兩地政府的聯(lián)合簽署文件，其制定的主體為香港特區(qū)政府及廣東省政府，故其至少應(yīng)具有跨區(qū)域的政府聯(lián)合制定的規(guī)范性文件的法律地位。由此，即便《合作安排》并非屬于《立法法》明確規(guī)定的須有全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)方可生效的地方政府規(guī)章或地方法規(guī)，但基于香港特別行政區(qū)的法律地位以及兩地政府聯(lián)合制定的特殊前提，該《合作安排》需得到全國(guó)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)才可生效實(shí)施。然而，這并不意味著全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)這一決定將該《合作安排》轉(zhuǎn)化為了自身制定的法律，甚至使之變?yōu)榱巳珖?guó)性法律。根據(jù)前面的論述，全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于批準(zhǔn)《合作安排》的決定，僅具有確認(rèn)《合作安排》合法性的效力，而非創(chuàng)設(shè)性的立法行為，并不具有被申請(qǐng)司法覆核的意義。

除此以外，“一地兩檢”案引起爭(zhēng)議的全國(guó)性法律在香港特區(qū)適用的問(wèn)題還不僅止于全國(guó)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)決定，更由于《合作安排》規(guī)定西九龍站內(nèi)將會(huì)劃分出一塊區(qū)域由內(nèi)地執(zhí)法機(jī)關(guān)直接派員前往，根據(jù)內(nèi)地的法律法規(guī)實(shí)施執(zhí)法行為。此次司法覆核申請(qǐng)一案中，申請(qǐng)人質(zhì)疑根據(jù)《合作安排》及全國(guó)人大常委會(huì)決定制定的香港立法例將使得《香港基本法》附件三以外的全國(guó)性法律直接繞過(guò)《香港基本法》第18條?設(shè)置的全國(guó)性法律在香港特區(qū)適用的限制性條件，突破了香港的高度自治權(quán)范圍。但事實(shí)上，正是根據(jù)第18條，《香港基本法》在立法層面為作為國(guó)家立法機(jī)構(gòu)之一的全國(guó)人大常委會(huì)保留了一部分針對(duì)香港特區(qū)行使的立法權(quán)，即“限于有關(guān)國(guó)防、外交和其他按本法規(guī)定不屬于香港特別行政區(qū)自治范圍的法律?！倍@也與本文前文論述中引用的學(xué)者觀點(diǎn)相呼應(yīng)。同時(shí)值得注意的是，第18條層面的全國(guó)性法律在香港特區(qū)的適用指的是全國(guó)性法律適用于整個(gè)香港特別行政區(qū)的情況。具體而言，即第18條規(guī)定中有關(guān)全國(guó)性法律實(shí)施的范圍是整個(gè)香港特別行政區(qū)，實(shí)施主體主要是香港特別行政區(qū)行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)，適用對(duì)象是香港特別行政區(qū)的所有居民。而與之不同，“一地兩檢”僅需要在西九龍車(chē)站內(nèi)的特定區(qū)域，即《合作安排》劃定的內(nèi)地口岸區(qū)域內(nèi)適用全國(guó)性法律，適用的全國(guó)性法律也僅限于為執(zhí)行通關(guān)口岸各項(xiàng)檢查及管理所依據(jù)的法律。同時(shí)，與第18條所指的全國(guó)性法律一旦適用于香港將及于香港全體居民不同，“一地兩檢”所適用的全國(guó)性法律僅適用于從西九龍站口岸進(jìn)出關(guān)乘坐高鐵的乘客，且“一地兩檢”適用的全國(guó)性法律的實(shí)施主體為內(nèi)地政府的有關(guān)機(jī)構(gòu)而非香港特區(qū)行政機(jī)構(gòu)。綜合前述種種不同，清晰可知本案中涉及的全國(guó)性法律在香港特區(qū)的適用問(wèn)題，并不屬于《香港基本法》第18條所規(guī)定的范圍，故也不應(yīng)受到第18條規(guī)定的限制，不需要將其列入到《香港基本法》附件三之中即可適用。同時(shí)，《合作安排》還明確規(guī)定，就內(nèi)地法律的適用以及管轄權(quán)的劃分而言，西九龍站內(nèi)地口岸區(qū)被視為“處于內(nèi)地”。?而根據(jù)《香港基本法》第7條，?香港特區(qū)政府有權(quán)管理、使用、開(kāi)發(fā)香港的土地，即香港特區(qū)政府顯然有權(quán)通過(guò)《合作安排》對(duì)西九龍車(chē)站內(nèi)地口岸區(qū)域的土地用途及其上的管轄制度進(jìn)行規(guī)定。故只要全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)《合作安排》使之生效，“一地兩檢”相關(guān)執(zhí)法工作所需適用的全國(guó)性法律即可合法地在西九龍站內(nèi)地口岸區(qū)實(shí)施。

香港特別行政區(qū)的法院無(wú)權(quán)直接對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)的立法或釋法行為進(jìn)行司法審查，?即便暫不考慮此前提，在本案中，全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)《合作安排》的決定由于非實(shí)質(zhì)性創(chuàng)設(shè)法律或解法釋律，即非立法行為也非立法解釋行為，而并不具有被單獨(dú)進(jìn)行司法復(fù)核的實(shí)質(zhì)性?xún)r(jià)值。香港特別行政區(qū)政府在《香港基本法》賦予的自治權(quán)范圍內(nèi)，有權(quán)利為了促進(jìn)香港的發(fā)展決定同廣東省政府開(kāi)展跨區(qū)域合作，并有權(quán)通過(guò)制定相關(guān)規(guī)范性文件以決定在香港區(qū)域內(nèi)授權(quán)后者的執(zhí)法機(jī)構(gòu)派員前往在特定區(qū)域內(nèi)實(shí)施執(zhí)法行為，以推動(dòng)合作項(xiàng)目的順利實(shí)施。鑒于香港立法會(huì)草擬并擬頒布的條例草案屬于為配合特別行政區(qū)行政管理而進(jìn)行的自主立法行為，其符合香港特區(qū)的發(fā)展利益，也并未超出《香港基本法》賦予其的高度自治權(quán)中包含的立法權(quán)的行使范圍，即沒(méi)有侵犯香港特區(qū)在《香港基本法》下享有的高度自治權(quán)，故應(yīng)該得到法院司法審查的認(rèn)可與支持。

4 展望

此次“一地兩檢”是由異議人士提起的，并且以違法《香港基本法》作為提起告訴依據(jù)?？梢?jiàn)遵守《香港基本法》，依據(jù)《香港基本法》進(jìn)行立法、司法、行政的觀念已經(jīng)成為香港各界的共識(shí)。同時(shí)，就法院判決本身的態(tài)度，透露出香港特區(qū)法院開(kāi)始逐步沿著《香港基本法》路徑前行的方向，顯示《香港基本法》開(kāi)始逐漸融入了香港的司法體系。但同時(shí)，我們也可以留意到，對(duì)于《香港基本法》條文的理解以及與之相關(guān)的人大常委會(huì)釋法或決定的效力，香港司法界、學(xué)界與內(nèi)地司法界、學(xué)界仍然有很大分歧，此次的認(rèn)定結(jié)果可見(jiàn)端倪。因此未來(lái)仍然需要在法律界特別是司法界推動(dòng)《香港基本法》的宣傳與實(shí)施。

就其初衷和實(shí)質(zhì)而言，“一地兩檢”本是為兩地民眾探親、交流、購(gòu)物、往來(lái)等提供便利，對(duì)于香港居民沒(méi)有任何不利影響。筆者認(rèn)為這只是政府提供的一項(xiàng)便民服務(wù)措施，真正受益的是普通老百姓，也符合政府的服務(wù)社會(huì)宗旨。硬將此事拔高到政治、司法獨(dú)立層面，甚至說(shuō)侵犯了香港的自治權(quán)而盲目加以反對(duì)，將一項(xiàng)公共服務(wù)行為政治化，是對(duì)香港未來(lái)的發(fā)展不負(fù)責(zé)任，也違反香港居民的根本利益，更違反法律精神。

《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，依托粵港澳良好合作基礎(chǔ)，深化粵港澳全面務(wù)實(shí)合作，構(gòu)筑大灣區(qū)快速交通網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建以高速鐵路、城際鐵路和高等級(jí)公路為主體的城際快速交通網(wǎng)絡(luò)。特別提出要?jiǎng)?chuàng)新通關(guān)模式，加強(qiáng)廣深港高速鐵路西九龍站等新口岸項(xiàng)目的規(guī)劃建設(shè)。提升粵港澳口岸通關(guān)能力和通關(guān)便利化水平，促進(jìn)人員、物資高效便捷流動(dòng)?？梢韵胂螅磥?lái)類(lèi)似為兩地提供便利交往的情況將會(huì)越來(lái)越常見(jiàn)。目前法院采取的策略是回避實(shí)質(zhì)性的爭(zhēng)議，避免介入行政與政治事務(wù)，以保持傳統(tǒng)的司法獨(dú)立地位。但異議人士始終意圖將政治帶入司法體系。此外，香港近年來(lái)的政治事件最后都進(jìn)入了司法程序，這些都證明了法院難以置身事外。隨著大灣區(qū)建設(shè)的深入推進(jìn)，司法面臨的問(wèn)題終須解決。普通法系的違憲審查傳統(tǒng)也使得法院不能對(duì)此置之不理，未來(lái)一定需要法院正面應(yīng)對(duì)，確認(rèn)其法律效力，這是無(wú)法回避的事實(shí)，因此從現(xiàn)在開(kāi)始在法律上正本清源是十分必要的。期待香港法院能夠正視矛盾，在依據(jù)《香港基本法》的前提下，建立解決類(lèi)似爭(zhēng)議的法律范例，更好地實(shí)現(xiàn)司法目的。

注釋?zhuān)?/p>

① 見(jiàn)香港高等法院HCAL 453,455,458 & 460/2017判決書(shū)第25段，載于香港法律參考資料系統(tǒng)https://legalref.judiciary.hk/lrs/common/search/search_result_detail_frame.jsp?DIS=111505&QS=%2B&TP=JU&ILAN=en，訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間2019年1月31日

② 筆者注：《香港基本法》作為憲法性法律，與憲法共同構(gòu)成了香港的憲制基礎(chǔ)，香港地區(qū)適用普通法系，法院確立了司法審查權(quán)，并以《香港基本法》為依據(jù)來(lái)審查政府、立法會(huì)的相關(guān)行政決定和立法事項(xiàng)，故在當(dāng)事人申請(qǐng)中使用了“違憲”("unconstitutional")一詞。

③ 筆者注：指在香港西九龍高鐵站施行“一地兩檢”，香港政府與內(nèi)地政府分別安排執(zhí)法人員于站內(nèi)法定區(qū)域駐守辦公，內(nèi)地執(zhí)法人員在法定區(qū)域內(nèi)有權(quán)按照非適用于香港特區(qū)的內(nèi)地法律執(zhí)法。

④ 《香港基本法》第18條在香港特別行政區(qū)實(shí)行的法律為本法以及本法第8條規(guī)定的香港原有法律和香港特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律。全國(guó)性法律除列于本法附件三者外，不在香港特別行政區(qū)實(shí)施。凡列于本法附件三之法律，由香港特別行政區(qū)在當(dāng)?shù)毓蓟蛄⒎▽?shí)施。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在征詢(xún)其所屬的香港特別行政區(qū)基本法委員會(huì)和香港特別行政區(qū)政府的意見(jiàn)后，可對(duì)列于本法附件三的法律作出增減，任何列入附件三的法律，限于有關(guān)國(guó)防、外交和其他按本法規(guī)定不屬于香港特別行政區(qū)自治范圍的法律。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定宣布戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)或因香港特別行政區(qū)內(nèi)發(fā)生香港特別行政區(qū)政府不能控制的危及國(guó)家統(tǒng)一或安全的動(dòng)亂而決定香港特別行政區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)，中央人民政府可發(fā)布命令將有關(guān)全國(guó)性法律在香港特別行政區(qū)實(shí)施。

⑤ 《香港基本法》第159條 ......本法的任何修改，均不得同中華人民共和國(guó)對(duì)香港既定的基本方針政策相抵觸。

⑥ 見(jiàn)香港高等法院HCAL 453,455,458 & 460/2017判決書(shū)第28段至36段，載于香港法律參考資料系統(tǒng)https://legalref.judiciary.hk/lrs/common/search/search_result_detail_frame.jsp?DIS=111505&QS=%2B&TP=JU&ILAN=en，訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間2019-1-31

⑦ 《香港基本法》第18條 ......全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在征詢(xún)其所屬的香港特別行政區(qū)基本法委員會(huì)和香港特別行政區(qū)政府的意見(jiàn)后，可對(duì)列于本法附件三的法律作出增減，任何列入附件三的法律，限于有關(guān)國(guó)防、外交和其他按本法規(guī)定不屬于香港特別行政區(qū)自治范圍的法律。

⑧ 孫煜華.“一地兩檢”問(wèn)題宜透過(guò)香港《基本法》附件三處理[J].政治與法律,2017(7): 95.

⑨ 《香港基本法》第22條 ......中央各部門(mén)、各省、自治區(qū)、直轄市如需在香港特別行政區(qū)設(shè)立機(jī)構(gòu)，須征得香港特別行政區(qū)政府同意并經(jīng)中央人民政府批準(zhǔn)。

⑩ 田飛龍.一地兩檢的香港痛點(diǎn)[EB/OL].http://article.chinalawinfo.com/ArticleFullText.aspx?ArticleId=100828&l istType=0,2017-9-4，訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間2019-1-27

? 全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于批準(zhǔn)《內(nèi)地與香港特別行政區(qū)關(guān)于在廣深港高鐵西九龍站設(shè)立口岸實(shí)施“一地兩檢”的合作安排》的決定（2017年12月27日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議通過(guò)），見(jiàn)http://www.xinhuanet.com/politics/2017-12/28/c_1122176568.htm，訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間2019-1-30

? 《內(nèi)地與香港特別行政區(qū)關(guān)于在廣深港高鐵西九龍站設(shè)立口岸實(shí)施“一地兩檢”的合作安排》，見(jiàn)http://www.hmo.gov.cn/xwzx/zwyw/201712/t20171229_1670.html,訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間2019-1-30.

? 《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020年）》，由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)制定，公布于2009年01月08日，具體內(nèi)容參見(jiàn)：http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/2014/20140610/xgzc31037/Document/1372733/1372733.htm，訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間2019-1-30

? 內(nèi)容為筆者歸納，參見(jiàn)前引12.

? 關(guān)于《關(guān)于批準(zhǔn)＜內(nèi)地與香港特別行政區(qū)關(guān)于在廣深港高鐵西九龍站設(shè)立口岸實(shí)施“一地兩檢”的合作安排＞的決定（草案）》的說(shuō)明，參見(jiàn)：http://www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspx?Db=protocol&Gid=f7414c5e7 7020ce27dda87a8fcefa2cbbdfb，訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間2019-1-30

? 《憲法》第67條全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使下列職權(quán)：（一）解釋?xiě)椃?，監(jiān)督憲法的實(shí)施；（二）制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律；（三）在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸；（四）解釋法律......

? 此表述源自全國(guó)人大常委會(huì)12月27日舉行的新聞發(fā)布會(huì)上李飛的答復(fù)，參見(jiàn)：http://www.scio.gov.cn/xwfbh/qyxwfbh/Document/1614373/1614373.htm，訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間2019-1-30

? 前引7.

? 見(jiàn)《合作安排》第4條.

? 前引10.

? 香港特區(qū)法院曾試圖通過(guò)吳嘉玲訴入境事務(wù)處處長(zhǎng)案.FACV14/1998（見(jiàn)：https://legalref.judiciary.hk/lrs/common/search/search_result_detail_frame.jsp?DIS=29377&QS=%2B&TP=JU）確立對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)立法行為的司法審查權(quán)，后經(jīng)多方質(zhì)疑后，又通過(guò)吳嘉玲等訴入境事務(wù)處處長(zhǎng)等系列案件判決補(bǔ)充聲明.FACV000014AY/1998（見(jiàn)：https://legalref.judiciary.hk/lrs/common/search/search_result_detail_frame.jsp?DIS=29104&QS=%2B&TP=JU）表明了無(wú)意挑戰(zhàn)全國(guó)人大常委會(huì)權(quán)威的立場(chǎng)。訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間2019-1-31