新金融監(jiān)管體制下銀行業(yè)監(jiān)管體制的路徑選擇

閆夏秋

(河海大學(xué) 法學(xué)院，南京 210098)

內(nèi)容提要：金融危機(jī)后十年間，我國開啟新一輪金融監(jiān)管體制改革,設(shè)立金融消費(fèi)者保護(hù)局、國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，以及重新組建銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，形成“一委一行二會(huì)”的新金融監(jiān)管框架。我國金融監(jiān)管體制改革具有漸進(jìn)性和強(qiáng)制性特征，有利于減少新制度推行的摩擦阻力，但增加了強(qiáng)制性手段的制度慣性。銀行業(yè)監(jiān)管體制改革是歷次金融監(jiān)管體制改革的先驅(qū)，其面臨的改革阻力最大，遺留的滯后理念和歷史痕跡最多。銀行業(yè)監(jiān)管體制受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期強(qiáng)制性制度變遷的慣性影響，注重機(jī)構(gòu)監(jiān)管和主體立法，較為嚴(yán)格的準(zhǔn)入門檻限制了銀行業(yè)市場(chǎng)主體的多元化和信貸市場(chǎng)的多層次發(fā)展；隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，現(xiàn)行銀行業(yè)監(jiān)管體制未能明晰金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的權(quán)責(zé)，難以應(yīng)對(duì)綜合經(jīng)營，無法滿足多層次信貸需求，已落后于新的金融經(jīng)營體制和監(jiān)管體制。在金融監(jiān)管體制新動(dòng)態(tài)下，銀行業(yè)監(jiān)管體制應(yīng)積極回應(yīng)市場(chǎng)需求，打破不利的制度慣性，吸收功能監(jiān)管理念，建立金融信息資源共享數(shù)據(jù)庫和金融研究院，并實(shí)行分級(jí)差異化監(jiān)管和統(tǒng)一監(jiān)管相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)資源有效配置。

我國是銀行主導(dǎo)型金融，銀行業(yè)的資產(chǎn)規(guī)模超過240萬億元，占我國金融業(yè)資產(chǎn)總量的80%以上，完善銀行業(yè)監(jiān)管體制對(duì)金融業(yè)發(fā)展至關(guān)重要。在金融監(jiān)管體制改革道路中，銀行業(yè)監(jiān)管體制總是率先進(jìn)行改革，面臨較大的阻力。制度改革帶有制度慣性，既包括優(yōu)良制度，也包括傳統(tǒng)陳舊的不利的制度。受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響，我國金融監(jiān)管體制改革具有漸進(jìn)性和強(qiáng)制性的特征，率先進(jìn)行改革的銀行業(yè)監(jiān)管體制在引領(lǐng)改革的同時(shí)也遺留了較多的滯后理念和歷史痕跡。制度慣性中的不利痕跡明顯滯后于最新的金融綜合經(jīng)營體制和金融監(jiān)管體制，無法滿足銀行業(yè)發(fā)展的需要。

一、我國金融監(jiān)管體制改革的預(yù)期發(fā)展趨勢(shì)

2008年次貸危機(jī)以及綜合經(jīng)營的發(fā)展促使我國開始反思金融監(jiān)管體制的弊端，在吸收借鑒他國金融監(jiān)管體制改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我國開始進(jìn)行新一輪具有特色的金融監(jiān)管體制改革之路。分析金融監(jiān)管體制改革新動(dòng)態(tài)有利于把握金融監(jiān)管體制改革的方向，實(shí)時(shí)找準(zhǔn)并調(diào)整銀行業(yè)監(jiān)管體制存在欠缺的地方，提高銀行業(yè)監(jiān)管體制適應(yīng)新金融監(jiān)管體制的能力。

(一)我國金融監(jiān)管體制改革新動(dòng)態(tài)

金融市場(chǎng)自身的缺陷不能自發(fā)彌補(bǔ)，需要外部干預(yù)，所以各國均主張金融監(jiān)管，其監(jiān)管模式的選擇是與金融市場(chǎng)、金融經(jīng)營模式相關(guān)的。有效的監(jiān)管機(jī)制能夠穩(wěn)定金融市場(chǎng)秩序，實(shí)現(xiàn)金融的安全、效率的目標(biāo)。不同的歷史發(fā)展階段金融監(jiān)管方式表現(xiàn)不一：從混業(yè)經(jīng)營階段的自由市場(chǎng)，到分業(yè)經(jīng)營的分業(yè)監(jiān)管，再到綜合經(jīng)營的多重監(jiān)管。近期我國金融監(jiān)管體制改革主要有三個(gè)新動(dòng)態(tài)：

一是設(shè)立金融消費(fèi)者保護(hù)局。2011年10月14日，我國保監(jiān)會(huì)成立了金融監(jiān)管部門第一個(gè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)——保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局，為我國金融消費(fèi)者保護(hù)體系的建立開創(chuàng)了先河。隨后，證監(jiān)會(huì)于2011年11月底正式成立投資者保護(hù)局；2012年3月中國人民銀行設(shè)立了金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局；2012年11月原銀監(jiān)會(huì)銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局成立。設(shè)立金融消費(fèi)者保護(hù)局并不是我國先例。2008年金融危機(jī)后，美國、歐盟、英國等主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體紛紛順勢(shì)展開金融監(jiān)管制度改革，將保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益納入改革重點(diǎn)；“雙峰”模式逐漸從理論層面走入銀行業(yè)監(jiān)管頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐應(yīng)用，行為監(jiān)管得到了前所未有的重視。2011年6月英國財(cái)政部發(fā)布了《金融監(jiān)管新方法：改革藍(lán)圖》白皮書，提出將原有的英國金融服務(wù)局(FSA)拆分為審慎監(jiān)管局(PRA)和金融行為監(jiān)管局(FCA)；隨后，2013年4月正式生效的《2012年金融服務(wù)法》便開始采用準(zhǔn)雙峰金融監(jiān)管模式①，英格蘭銀行下設(shè)審慎監(jiān)管局(PRA)和金融行為監(jiān)管局(FCA)。2009年美國《多德—弗蘭克法案》的核心內(nèi)容之一就是要在聯(lián)邦儲(chǔ)蓄委員會(huì)下設(shè)立金融消費(fèi)保護(hù)局(CFPB)。各國在原有分業(yè)監(jiān)管、統(tǒng)一監(jiān)管或牽頭式監(jiān)管的基礎(chǔ)上都增加了行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)以保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益，這成為國際上金融監(jiān)管體制改革的共識(shí)。

二是設(shè)立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)。國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)“作為國務(wù)院統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融穩(wěn)定和改革發(fā)展重大問題的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”。同時(shí)，中國人民銀行在落實(shí)金融工作會(huì)議中指出要“統(tǒng)一同類金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管規(guī)則”。同一類銀行業(yè)務(wù)適用同一種規(guī)則，同一類風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的銀行業(yè)務(wù)適用同一種規(guī)則?！凹訌?qiáng)金融基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌監(jiān)管和互聯(lián)互通，推進(jìn)金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)和監(jiān)管信息共享，形成合力”。從國際金融監(jiān)管體制改革考察來看，金融危機(jī)后各國均加強(qiáng)了宏觀審慎監(jiān)管協(xié)調(diào)和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范的金融監(jiān)管體制：美國為加強(qiáng)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，建立金融穩(wěn)定督查委員會(huì)(Financial Stability Oversight Council)；英國在英格蘭銀行內(nèi)部成立金融政策委員會(huì)(FPC)，發(fā)揮著金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的職能；歐盟成員國于2010年9月2日通過成立歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)，防范歐洲金融系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)。

三是設(shè)立銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。 2018年4月8日，中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)正式掛牌，依照法律法規(guī)統(tǒng)一監(jiān)督管理銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)。綜合經(jīng)營在全球范圍內(nèi)迅速發(fā)展，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合并成為國際金融監(jiān)管體制改革的趨勢(shì)。早在2000年，英國《金融市場(chǎng)與服務(wù)法案》便將銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)的微觀審慎監(jiān)管統(tǒng)一由金融服務(wù)局負(fù)責(zé)；在金融危機(jī)后，《2012年金融服務(wù)法案》和《2016年英格蘭銀行與金融服務(wù)法案》的實(shí)施，加強(qiáng)了宏觀審慎監(jiān)管、行為監(jiān)管和對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)管，審慎監(jiān)管委員會(huì)仍對(duì)金融業(yè)進(jìn)行微觀審慎監(jiān)管。美國沒有合并銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管機(jī)關(guān)，但2010年7月，美國《多德—弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案》設(shè)立金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)識(shí)別系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，由美聯(lián)儲(chǔ)作為系統(tǒng)性重要性金融機(jī)構(gòu)(包括銀行金融機(jī)構(gòu)和非銀行金融機(jī)構(gòu))的監(jiān)管主體，加強(qiáng)了金融業(yè)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范。在國內(nèi)，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)合并的說法在學(xué)界一直受到多方支持，統(tǒng)一金融業(yè)監(jiān)管的呼聲較高。銀行業(yè)保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合并既是對(duì)綜合經(jīng)營發(fā)展的回應(yīng)，也是我國金融監(jiān)管體制改革的全新嘗試。

(二)我國金融監(jiān)管體制改革可能的選擇

金融危機(jī)后各國金融監(jiān)管體制改革動(dòng)作頻頻。從我國金融監(jiān)管體制改革的新動(dòng)態(tài)來看，未來的可能路徑主要有兩種：一是繼續(xù)改革，組建銀行、保險(xiǎn)、證券三合一的金融統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)。學(xué)界多位學(xué)者認(rèn)為合并銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)，成立金融服務(wù)管理局(制定《金融服務(wù)法》)是解決目前金融綜合經(jīng)營問題的必然趨勢(shì)②。二是堅(jiān)持“一委一行二會(huì)”新金融監(jiān)管框架。銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的組建沖擊了1993年確立的分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管體制，與學(xué)界建議和預(yù)估的結(jié)果不同，但符合我國金融體制的實(shí)際情況。從改革的成本和收益來看，最可能的是選擇既不過于激進(jìn)，也不過于保守，權(quán)力相對(duì)集中的多部門監(jiān)管模式，也就是保持目前的金融監(jiān)管體制。

其一，從分業(yè)監(jiān)管過渡到統(tǒng)一監(jiān)管的變革成本太高，不宜直接進(jìn)行“急進(jìn)”式改革。首先，金融統(tǒng)一監(jiān)管帶來的權(quán)力過于集中是這一模式最大的弊端，容易形成權(quán)力壟斷或權(quán)力尋租。其次，金融統(tǒng)一監(jiān)管對(duì)運(yùn)行的人力資源環(huán)境條件要求比較高，要求監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)所有銀行、證券、保險(xiǎn)等金融業(yè)務(wù)能夠熟練掌握監(jiān)管技術(shù)，還要求監(jiān)管人員具有綜合協(xié)調(diào)能力和綜合分析能力。再次，金融統(tǒng)一監(jiān)管對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管體制的改革比較大，對(duì)現(xiàn)有利益集團(tuán)的沖擊程度較高，這將增加改革推進(jìn)的難度，減緩改革推進(jìn)的進(jìn)程。大幅度的變遷損害現(xiàn)有的制度體系，會(huì)受到利益集團(tuán)較大程度的反抗。我國金融業(yè)和金融體制發(fā)展時(shí)間尚短，加之地區(qū)差異，行業(yè)規(guī)模、行業(yè)人員、行業(yè)競(jìng)爭等出現(xiàn)分化，金融市場(chǎng)尚未完全成熟成為我國特殊國情。一些大型國有企業(yè)建立的金融機(jī)構(gòu)龐大，民營金融機(jī)構(gòu)發(fā)展步履艱難。如果完全拋棄現(xiàn)有的金融分業(yè)監(jiān)管體制迅速轉(zhuǎn)向全面的金融統(tǒng)一監(jiān)管，可能會(huì)使中國經(jīng)濟(jì)陷入一段混亂時(shí)期。我國金融監(jiān)管體制改革漸進(jìn)式的制度變遷受目前的技術(shù)和知識(shí)的限制，具有強(qiáng)烈的道路選擇性[1]。

其二，簡單將金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并就能夠解決綜合經(jīng)營的問題，解決中國金融業(yè)發(fā)展的體制性矛盾嗎？似乎并沒有這么簡單。金融業(yè)中的銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)具有明顯的特征和區(qū)別，將其監(jiān)管機(jī)構(gòu)合并的同時(shí)則需要下設(shè)專職監(jiān)管司，這與目前三監(jiān)管機(jī)構(gòu)分立的格局并無本質(zhì)區(qū)別。這一點(diǎn)可以從食品藥品監(jiān)督管理總局的實(shí)施效果來印證。在食品安全領(lǐng)域改革前主要包括工商、質(zhì)檢和食藥檢，2013年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中為降低職能部門的協(xié)調(diào)成本，將生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品安全責(zé)任重組到國家食品藥品監(jiān)督管理總局中。而在國家食品藥品監(jiān)督管理總局內(nèi)部仍設(shè)食品安全監(jiān)管一司、二司、三司，分別負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)、流通消費(fèi)和安全統(tǒng)計(jì)工作。這實(shí)際上是把以前分環(huán)節(jié)獨(dú)立監(jiān)管部門內(nèi)部化到食藥檢總局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中，本質(zhì)還是分環(huán)節(jié)的監(jiān)管?？梢姡煌愋筒块T即使劃歸到同一部門之下，仍需要分類監(jiān)管。金融業(yè)亦是如此。因各類金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管技術(shù)和監(jiān)管制度差異巨大，即使將銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)合并為一個(gè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，也會(huì)像國家食品藥品監(jiān)督管理總局的機(jī)構(gòu)設(shè)置一樣，在合并機(jī)構(gòu)下設(shè)類似于“銀行業(yè)監(jiān)管司”、“證券業(yè)監(jiān)管司”、“保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管司”等下設(shè)部門。簡單的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合并并不能從根本上解決我國金融監(jiān)管體制與經(jīng)營體制的矛盾。

綜觀各國金融監(jiān)管歷史變遷，金融監(jiān)管體制“合久必分、分久必合”。金融監(jiān)管體制的合理性及其有效性關(guān)鍵在于金融監(jiān)管權(quán)力的配置結(jié)構(gòu)[2]。有效的金融監(jiān)管首先應(yīng)從金融業(yè)的本質(zhì)出發(fā)，針對(duì)各自的特色和需要建立完善的金融監(jiān)管。嚴(yán)格的分業(yè)或統(tǒng)一都不可能持久，故從目前的金融業(yè)發(fā)展程度來看，繼續(xù)堅(jiān)持“一委一行二會(huì)”新金融監(jiān)管框架的可能性比較大。

二、我國銀行業(yè)監(jiān)管體制的強(qiáng)制性路徑依賴

(一)漸進(jìn)式改革增加銀行業(yè)監(jiān)管制度變遷的慣性作用

路徑依賴對(duì)于未來選擇具有重要的影響。受制度變遷的慣性作用，銀行業(yè)監(jiān)管制度變遷對(duì)“好的制度”或“壞的制度”都會(huì)產(chǎn)生慣性作用。

漸進(jìn)式改革導(dǎo)致我國金融監(jiān)管制度變遷存在較強(qiáng)的慣性作用。我國經(jīng)濟(jì)體制改革采用漸進(jìn)式方式，我國金融體制改革也具有漸進(jìn)性的特征。我國金融體制改革采用從初級(jí)階段到高級(jí)階段，從局部到整體，從直接管制到間接監(jiān)管過渡的漸進(jìn)式方式。漸進(jìn)式改革具有以下特點(diǎn)：(1)改革過程表現(xiàn)為“摸著石頭過河”、“先易后難”、“循序漸進(jìn)”等方式，而不是“一攬子”、“一步到位”、“全面推進(jìn)”的改革方式；(2)在舊體制改革阻力較大無法推動(dòng)的時(shí)候，先在可以推動(dòng)的領(lǐng)域開展新的體制，隨著這部分領(lǐng)域新體制的發(fā)展壯大、經(jīng)濟(jì)體制結(jié)構(gòu)的不斷變化，來逐步改善舊體制，而不是一開始就進(jìn)行“大刀闊斧”式的徹底改革。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔”，到“有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”，再到“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”，經(jīng)濟(jì)體制改革的實(shí)踐印證了漸進(jìn)式改革方式的效果。出于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和改革成效的考慮，金融體制改革的預(yù)期收益應(yīng)大于改革成本，以尋求改革效率最大化。制度改革的成本包括實(shí)施成本和摩擦成本。實(shí)施成本在激進(jìn)式改革中較小，而摩擦成本在漸進(jìn)式改革中較小。實(shí)踐證明摩擦成本對(duì)制度改革的速度和效果具有更為重要的影響。受改革者的技術(shù)條件、制度背景、“有限理性”以及國際影響，我國金融體制改革不會(huì)采用激進(jìn)的方式進(jìn)行，所以金融體制改革不可能一步到位。通常認(rèn)為漸進(jìn)式的改革更有利于減少改革成本，有助于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。由局部變遷到整體變遷，由小范圍試點(diǎn)到大范圍推廣是我國金融體制改革的必然選擇。

制度在改革中存在慣性作用，既包括原有制度中的優(yōu)良因素，也包括傳統(tǒng)制度中的不利因素。漸進(jìn)式改革方式的選擇符合我國金融監(jiān)管體制改革的發(fā)展進(jìn)程，但也不可避免地遺留計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期金融監(jiān)管體制的政府主導(dǎo)痕跡。金融監(jiān)管體制改革都是先從銀行業(yè)開始改革。在“摸著石頭過河”的改革中，銀行業(yè)監(jiān)管體制改革先試先行，因此銀行業(yè)監(jiān)管體制改革面臨的改革壓力最大，遺留了較多的歷史痕跡。我國金融制度的變遷是政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷，不管是中央銀行制度的形成、變革還是商業(yè)銀行制度的演進(jìn)、政策性銀行的設(shè)立以及金融監(jiān)管體制的改革，都帶有濃重的政府主導(dǎo)色彩。受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期金融制度變遷的慣性影響，銀行業(yè)監(jiān)管體制的強(qiáng)制性制度變遷痕跡最重，主要表現(xiàn)在仍舊注重機(jī)構(gòu)監(jiān)管和主體立法。

(二)強(qiáng)制性制度變遷在銀行業(yè)監(jiān)管體制中的表現(xiàn)

1.注重機(jī)構(gòu)監(jiān)管。1993年國務(wù)院“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”的金融改革方向確立了金融業(yè)分業(yè)監(jiān)管模式。此時(shí)只有銀行可以經(jīng)營銀行業(yè)務(wù)，銀行業(yè)監(jiān)管實(shí)則就是銀行監(jiān)管。這一機(jī)構(gòu)監(jiān)管方式符合確立之時(shí)的歷史和現(xiàn)實(shí)需求。一方面，從銀行業(yè)監(jiān)管體制路徑來看，金融市場(chǎng)的歷史發(fā)展歷程以及受制于現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)體制所具有的本土金融特質(zhì)決定了中國銀行業(yè)市場(chǎng)以機(jī)構(gòu)監(jiān)管為主導(dǎo)的監(jiān)管模式，這更適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初期的監(jiān)管需要。另一方面，在嚴(yán)格的分業(yè)經(jīng)營的背景下，機(jī)構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管在一定程度上具有同一性[3]。在金融體制構(gòu)建初期，金融機(jī)構(gòu)類型確定和金融業(yè)務(wù)固定且不交叉的情況下，以機(jī)構(gòu)進(jìn)行分類監(jiān)管和以業(yè)務(wù)進(jìn)行分類監(jiān)管的實(shí)質(zhì)和效果是一致的。

從20世紀(jì)90年代后期開始，金融自由化發(fā)展、國際金融市場(chǎng)競(jìng)爭加劇，金融機(jī)構(gòu)以金融控股公司的形式利用客戶資源開展多元化的金融業(yè)務(wù)，金融機(jī)構(gòu)更加注重金融創(chuàng)新的能力。在金融業(yè)務(wù)和金融機(jī)構(gòu)相互交叉的同時(shí)，機(jī)構(gòu)監(jiān)管的弊端凸現(xiàn)出來。以機(jī)構(gòu)監(jiān)管為手段的規(guī)制模式導(dǎo)致立法的數(shù)量隨著機(jī)構(gòu)類型的增加而逐漸增多，不可避免出現(xiàn)的結(jié)果就是監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。單純的機(jī)構(gòu)監(jiān)管手段落后于金融綜合化發(fā)展的需要。為應(yīng)對(duì)綜合經(jīng)營，我國金融監(jiān)管體制改革開始逐漸重視功能監(jiān)管，推動(dòng)著銀行業(yè)監(jiān)管體制的監(jiān)管手段向功能監(jiān)管轉(zhuǎn)變。我國證券業(yè)監(jiān)管已經(jīng)引入功能監(jiān)管，對(duì)銀行業(yè)監(jiān)管體制引入功能監(jiān)管具有借鑒意義，也為銀行業(yè)監(jiān)管方式與證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管方式相契合奠定基礎(chǔ)。但銀行業(yè)監(jiān)管體制受機(jī)構(gòu)監(jiān)管的影響較為深遠(yuǎn)，監(jiān)管法律法規(guī)及監(jiān)管工作人員的監(jiān)管理念和手段仍舊沿用機(jī)構(gòu)監(jiān)管的理念和手段。我國銀行業(yè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管使銀行業(yè)監(jiān)管呈現(xiàn)出分散式、“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的特征，難以有效整合監(jiān)管力量應(yīng)對(duì)跨業(yè)務(wù)、跨市場(chǎng)的金融綜合經(jīng)營。

2.采用主體立法。金融法分為金融主體法和金融行為法[4]。金融主體法是指對(duì)金融參與者(主要是金融機(jī)構(gòu))其性質(zhì)、地位、組織形式、組織機(jī)構(gòu)及設(shè)立、變更與終止等相關(guān)規(guī)則，主要專注金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入和退出。金融行為法(亦稱為金融業(yè)務(wù)法)，是對(duì)金融關(guān)系的主要參加者(主要是金融機(jī)構(gòu))開展金融業(yè)務(wù)、進(jìn)行資金融通活動(dòng)的基本規(guī)則，主要關(guān)注金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)。1993年金融經(jīng)營體制從混業(yè)經(jīng)營走向分業(yè)經(jīng)營，金融監(jiān)管體制也隨之發(fā)展成為分業(yè)監(jiān)管模式。1995年《商業(yè)銀行法》以主體立法的形式確立分業(yè)監(jiān)管。在金融分業(yè)監(jiān)管體制以及銀行業(yè)機(jī)構(gòu)單一的背景下，銀行業(yè)法律體系多以主體法為表現(xiàn)形式。

其一，“一事一立”的立法選擇犧牲了銀行業(yè)法律體系的統(tǒng)一性。分業(yè)監(jiān)管造成中國金融業(yè)尤其是銀行業(yè)的法律規(guī)則系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性欠佳。改革開放初期，中國金融立法帶有政策治國的痕跡，法律的制定以政策為導(dǎo)向，出現(xiàn)什么問題制定什么法律，出現(xiàn)什么機(jī)構(gòu)就制定什么法律，這種立法方式是以犧牲法律的穩(wěn)定性和統(tǒng)一性為代價(jià)的，損害了法律體系應(yīng)有的邏輯性。在銀行業(yè)發(fā)展還不成熟的情況下，主體立法成為銀行業(yè)立法模式的唯一選擇。在起草銀行監(jiān)管法時(shí)，起草部門曾提出并試圖制定《銀行法》，將《商業(yè)銀行法》整體納入《銀行法》，并將有關(guān)商業(yè)銀行、非銀行存款類金融機(jī)構(gòu)、合作金融機(jī)構(gòu)、政策性金融機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)管理公司等法規(guī)和銀行業(yè)監(jiān)管法規(guī)納入《銀行法》統(tǒng)一規(guī)范[5]。但由于制定《銀行法》的立法技術(shù)較高，且廢除《商業(yè)銀行法》的成本較高，需要與立法、行政和銀行機(jī)構(gòu)等進(jìn)行協(xié)商一致，所以未能采納。機(jī)構(gòu)監(jiān)管的分散性導(dǎo)致監(jiān)管規(guī)則的不統(tǒng)一，規(guī)則的不統(tǒng)一或沖突現(xiàn)象又會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管窘境。為了減少自身的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，監(jiān)管部門往往只盯著自己的“一畝三分地”，對(duì)管轄范圍之外的金融風(fēng)險(xiǎn)視而不見[6]。銀行業(yè)監(jiān)管體制難以在“各行其道”的現(xiàn)狀上實(shí)現(xiàn)法律體制的系統(tǒng)性發(fā)展。

其二，立法重復(fù)增加立法成本、降低執(zhí)法效果。除《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》是以銀行業(yè)為規(guī)制對(duì)象之外，其他法律法規(guī)均是以單一機(jī)構(gòu)為其適用范圍。以《汽車金融公司管理辦法》、《消費(fèi)金融公司試點(diǎn)管理辦法》、《農(nóng)村商業(yè)銀行管理暫行規(guī)定》以及《農(nóng)村合作銀行管理暫行規(guī)定》為例，這四部部門規(guī)章均以總則、機(jī)構(gòu)設(shè)立變更、業(yè)務(wù)范圍、風(fēng)險(xiǎn)控制及機(jī)構(gòu)變更、終止、監(jiān)督管理(罰則)以及附則為立法體例。這一立法模式以維護(hù)金融安全為目標(biāo)，緊盯準(zhǔn)入門檻，更加關(guān)注主體資格和業(yè)務(wù)范圍，但極容易造成立法的重復(fù)和沖突。此外，我國銀行業(yè)法律體系的部分規(guī)范性文件、部門規(guī)章、行政法規(guī)與基本法律之間也存在重復(fù)與不協(xié)調(diào)。

其三，法律沖突導(dǎo)致監(jiān)管效果不佳。以機(jī)構(gòu)為對(duì)象的立法和監(jiān)管方式還導(dǎo)致銀行業(yè)監(jiān)管法制的“效力倒置”③，出現(xiàn)低位階的規(guī)范性文件突破現(xiàn)有高位階法律法規(guī)的現(xiàn)象。為與國際金融業(yè)綜合經(jīng)營發(fā)展趨勢(shì)接軌，2003年修訂《商業(yè)銀行法》在第四十三條中添加了“但國家另有規(guī)定的除外”的條款，從法律上為銀行業(yè)開展綜合化經(jīng)營打開了大門。對(duì)于該條規(guī)定中“國家另有規(guī)定”是僅包括全國人大及其常委會(huì)制定的法律、國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，還是也包括部門規(guī)章，并沒有給出確定的結(jié)論。中國人民銀行、原銀監(jiān)會(huì)等機(jī)構(gòu)制定的這些部門規(guī)章是否屬于“國家另有規(guī)定”還存有疑慮。實(shí)踐中，大量部門規(guī)章在效力上已實(shí)質(zhì)優(yōu)于現(xiàn)行法律與行政法規(guī)，甚至出現(xiàn)“輕法律而重政策”的現(xiàn)象，這明顯違背“上位法優(yōu)于下位法”的法律適用原則。法律法規(guī)、規(guī)章與規(guī)范性文件之間內(nèi)容和效力的沖突產(chǎn)生了法律監(jiān)管的空隙，形成了銀行業(yè)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，監(jiān)管體制的位階與效力不統(tǒng)一。

三、我國銀行業(yè)強(qiáng)制性監(jiān)管體制的弊端突顯

受政府主導(dǎo)制度變遷的慣性影響，銀行業(yè)監(jiān)管體制注重機(jī)構(gòu)監(jiān)管和主體立法，帶有明顯的強(qiáng)制性制度變遷特點(diǎn)，無法適應(yīng)并引領(lǐng)金融體制和金融監(jiān)管體制的新格局。

(一)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)權(quán)責(zé)不明

金融危機(jī)后，各國加快推進(jìn)金融體制改革的步伐并加強(qiáng)金融消費(fèi)者保護(hù)制度的完善。金融消費(fèi)者作為金融市場(chǎng)主體的地位日漸突出。2012年9月國務(wù)院發(fā)布《金融業(yè)發(fā)展和改革“十二五”規(guī)劃》明確指出建立和加強(qiáng)申述、處罰、消費(fèi)者教育等金融消費(fèi)者保護(hù)權(quán)益制度。2013年8月原銀監(jiān)會(huì)將《銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作指引》印發(fā)給各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，該文件對(duì)“銀行業(yè)消費(fèi)者”和“銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)”進(jìn)行了概念界定，并指出應(yīng)采取風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管和行為監(jiān)管并重的模式落實(shí)消費(fèi)者保護(hù)措施。2014年3月15日，新修訂的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》將商業(yè)銀行等金融消費(fèi)納入消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的監(jiān)管范圍內(nèi)，即將金融消費(fèi)者納入消費(fèi)者保護(hù)體系中，使其在信息不對(duì)稱、公平交易等方面受到傾斜保護(hù)。

國際金融體制改革重視行為監(jiān)管，成立專門的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)是國際金融監(jiān)管新趨勢(shì)。2011年10月我國原保監(jiān)會(huì)成立了保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局，2012年11月原銀監(jiān)會(huì)銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局成立。爾后，2018年3月中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》中提出組建中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，“依照法律法規(guī)統(tǒng)一監(jiān)督管理銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)”，那么原保監(jiān)會(huì)的保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局和原銀監(jiān)會(huì)的銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局將會(huì)出現(xiàn)兩種情況：一是重新組建為銀行保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局；二是均保留在銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)內(nèi)并行履行職責(zé)。人民銀行下設(shè)的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局與銀行保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局的關(guān)系以及證券投資者保護(hù)局與銀行保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局的關(guān)系也值得探究。這種在原有審慎機(jī)構(gòu)下設(shè)行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的內(nèi)雙峰結(jié)構(gòu)需要面臨的首要問題就是監(jiān)管對(duì)象是以機(jī)構(gòu)劃分還是以功能劃分[7]。不管是重新組建還是并行履行職責(zé)，銀行業(yè)原有的機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式與金融消費(fèi)者保護(hù)的行為監(jiān)管理念存在沖突。銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)下的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)職能的履行仍需要明晰以機(jī)構(gòu)還是以功能來劃分金融消費(fèi)者的保護(hù)對(duì)象范圍以及與證券投資者保護(hù)局的職責(zé)界限。

(二)綜合經(jīng)營難以應(yīng)對(duì)

綜合經(jīng)營超出原有銀行業(yè)監(jiān)管體制的界限，綜合經(jīng)營的發(fā)展使銀行業(yè)監(jiān)管體制捉襟見肘。銀行業(yè)監(jiān)管體制在應(yīng)對(duì)綜合經(jīng)營的方面存在不足，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

其一，監(jiān)管重疊。多個(gè)金融機(jī)構(gòu)可開展同一或類似業(yè)務(wù)，而不同監(jiān)管部門對(duì)業(yè)務(wù)監(jiān)管規(guī)制不一致，容易出現(xiàn)監(jiān)管套利。制度套利是行為人按照理性追逐原本不屬于自己的利益，會(huì)形成個(gè)體的最優(yōu)選擇與社會(huì)的最優(yōu)選擇不一致的情形[8]。規(guī)則差異導(dǎo)致存在監(jiān)管套利的空間，被監(jiān)管機(jī)構(gòu)為尋求競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)，可能倒逼監(jiān)管部門降低監(jiān)管力度，危害市場(chǎng)的穩(wěn)定性。2017年在證券領(lǐng)域，股票質(zhì)押回購業(yè)務(wù)非?；鸨?，其實(shí)質(zhì)就是股票質(zhì)押貸款融資業(yè)務(wù)。目前上海證券交易所和中國證券登記結(jié)算有限責(zé)任公司④負(fù)責(zé)規(guī)范此類業(yè)務(wù)。而銀保合作的保單質(zhì)押貸款無明確規(guī)范。股票質(zhì)押貸款和保單質(zhì)押貸款的本質(zhì)都是貸款業(yè)務(wù)，這類貸款業(yè)務(wù)的規(guī)范和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)與銀行業(yè)貸款業(yè)務(wù)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)并不一致。綜合并表監(jiān)管可以防止金融風(fēng)險(xiǎn)在綜合經(jīng)營的金融集團(tuán)內(nèi)部轉(zhuǎn)移。機(jī)構(gòu)監(jiān)管難以有效實(shí)現(xiàn)綜合并表監(jiān)管，監(jiān)管機(jī)構(gòu)也缺乏并表監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)，難以做到準(zhǔn)確有效監(jiān)管。

其二，監(jiān)管協(xié)調(diào)不足。綜合經(jīng)營的發(fā)展突破了業(yè)務(wù)的限制，金融創(chuàng)新速度大大提升，形成了跨業(yè)務(wù)、跨市場(chǎng)的新的業(yè)務(wù)形式，資金交付有可能橫跨銀行、證券、保險(xiǎn)、信托業(yè)務(wù)。金融多元化帶來的“金融脫媒”現(xiàn)象嚴(yán)重，資產(chǎn)由銀行向證券、基金等投資市場(chǎng)轉(zhuǎn)移。業(yè)務(wù)性質(zhì)難以區(qū)分，金融風(fēng)險(xiǎn)也容易交叉感染，金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)提高。這給監(jiān)管也帶來較大的阻力。監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要監(jiān)控資金轉(zhuǎn)移的全部路線，分析被監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，才能有針對(duì)性的制定監(jiān)管對(duì)策和防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。在監(jiān)管信息共享和監(jiān)管協(xié)調(diào)方面，機(jī)構(gòu)監(jiān)管尚不足以應(yīng)對(duì)綜合經(jīng)營的需要。

其三，監(jiān)管存在空白。現(xiàn)行銀行業(yè)監(jiān)管體制采取主體立法方式，對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的逐一立法無法窮盡金融業(yè)態(tài)。近幾年如雨后春筍般出現(xiàn)的大批吸收公眾存款、發(fā)放貸款的互聯(lián)網(wǎng)“類金融機(jī)構(gòu)”。由于它們名稱不叫“某某”銀行，業(yè)務(wù)經(jīng)營許可上也不得申請(qǐng)銀行審批牌照，所以銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)尚未對(duì)這些實(shí)質(zhì)從事存貸款業(yè)務(wù)的“非法定銀行”主體進(jìn)行規(guī)范性監(jiān)管，而是聯(lián)合相關(guān)部委將其界定為中介機(jī)構(gòu)⑤。銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)僅有權(quán)監(jiān)管頒發(fā)銀行牌照并設(shè)立的機(jī)構(gòu)，對(duì)沒有頒發(fā)牌照卻經(jīng)營銀行業(yè)的機(jī)構(gòu)沒有日常監(jiān)管權(quán)，難以直接全面得獲得非法金融業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)和信息，只能通過限制其進(jìn)入來維護(hù)市場(chǎng)的穩(wěn)定?；ヂ?lián)網(wǎng)金融市場(chǎng)出現(xiàn)緊縮⑥。金融主體創(chuàng)新是市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)，市場(chǎng)主體隨時(shí)都可能出現(xiàn)新的金融機(jī)構(gòu)。以機(jī)構(gòu)為監(jiān)管對(duì)象劃分標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管未能將新型 “類金融機(jī)構(gòu)”納入統(tǒng)一監(jiān)管范圍，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的缺失或粗陋導(dǎo)致跑路、騙貸等損害金融消費(fèi)者權(quán)益的事件時(shí)有發(fā)生。

(三)多層次信貸需求供給不足

1.銀行業(yè)市場(chǎng)資源配置不合理。截止2016年底，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)為232.3萬億元，其中大型商業(yè)銀行和股份制商業(yè)銀行共占銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)份額56%，農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)占12.9%，城市商業(yè)銀行占12.2%⑦。國有控股大型商業(yè)銀行和股份制商業(yè)銀行在銀行業(yè)內(nèi)具有絕對(duì)的市場(chǎng)份額和影響力。而新增信貸資源過于集中投放于房地產(chǎn)領(lǐng)域。截至12月末，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)房地產(chǎn)貸款余額26.7萬億元，占各項(xiàng)貸款余額的25%，比上年末上升2.7個(gè)百分點(diǎn)⑧。當(dāng)然這一數(shù)字還不包括銀行業(yè)轉(zhuǎn)貸進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)的信貸資源。信貸資源集中并流向了房地產(chǎn)企業(yè)，專注于中小企業(yè)和三農(nóng)信貸資源的小型銀行市場(chǎng)份額不足，金融資源分配不均，中小企業(yè)難以獲得充分的信貸支持。

2.機(jī)構(gòu)監(jiān)管導(dǎo)致嚴(yán)格準(zhǔn)入。

(1)民營銀行發(fā)展緩慢。第一，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)痕跡影響，銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)民營銀行的準(zhǔn)入具有絕對(duì)的審批權(quán)。民營資本進(jìn)入銀行最初只有參與權(quán)，沒有決策權(quán)，民營資本權(quán)益難以得到充分保護(hù)。2013年7月，國務(wù)院《關(guān)于金融支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)的指導(dǎo)意見》中指出“嘗試由民營資本發(fā)起設(shè)立自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的民營銀行、金融租賃公司和消費(fèi)金融公司等金融機(jī)構(gòu)”，自此民營資本可以以發(fā)起人的身份設(shè)立銀行。直到2015年我國金融市場(chǎng)才出現(xiàn)民營銀行，截止到2016年底，民營銀行的數(shù)量只有8家⑨。第二，銀行業(yè)監(jiān)管體制以資金所有方確定營業(yè)限制，民營銀行難以得到平等待遇。2015年6月原銀監(jiān)會(huì)《關(guān)于促進(jìn)民營銀行發(fā)展的指導(dǎo)意見》經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)執(zhí)行，首次對(duì)民間資本進(jìn)入銀行業(yè)的準(zhǔn)入條件做出明確規(guī)定并要求民營銀行承擔(dān)剩余風(fēng)險(xiǎn)⑩(“生前遺囑”)。從國際“生前遺囑”適用標(biāo)準(zhǔn)來看，2010年美國《多德弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》中明確“生前遺囑”的適用范圍首先為資產(chǎn)規(guī)模超過500億的系統(tǒng)性重要金融機(jī)構(gòu)。2011年英國金融服務(wù)局也以資產(chǎn)規(guī)模、關(guān)聯(lián)性、可替代程度等作為是否適用“生前遺囑”的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。我國“生前遺囑”制度的設(shè)立沒有以資產(chǎn)規(guī)模和社會(huì)影響力大小來確定適用范圍，而是直接成為設(shè)立民營銀行的隱性要求。民營銀行“生前遺囑”制度是否能夠真正防范市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)尚需驗(yàn)證，但在存款保險(xiǎn)制度設(shè)立后，民營銀行仍需承擔(dān)原本系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)所需承擔(dān)的“生前遺囑”制度。以資金所有方來設(shè)定銀行業(yè)準(zhǔn)入門檻，體現(xiàn)了國有資本和民間資本的不平等性，降低了市場(chǎng)運(yùn)作效率和民間資金流動(dòng)的積極性。

(2)其他銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門檻高。 從非銀行金融機(jī)構(gòu)的注冊(cè)資本金、出資人資格來看，汽車金融公司、消費(fèi)金融公司以及金融租賃公司的注冊(cè)資本金都比較高，分別是5億、3億、和1億。貸款公司的注冊(cè)資本金相對(duì)較低(50萬)，但貸款公司的出資人限定為商業(yè)銀行和農(nóng)村合作銀行，非銀行金融機(jī)構(gòu)和非金融機(jī)構(gòu)沒有資格設(shè)立貸款公司。綜觀這幾類金融機(jī)構(gòu)的注冊(cè)資本金、出資人資格，能夠符合非銀行金融機(jī)構(gòu)發(fā)起人(主要出資人)條件的基本都屬于金融機(jī)構(gòu)或大型企業(yè)，中小企業(yè)或一般的民間資金無緣投資此類機(jī)構(gòu)。

限制非銀行金融機(jī)構(gòu)的出資人主體資格，設(shè)定較高的準(zhǔn)入門檻，不但阻礙了民間資金進(jìn)入銀行業(yè)市場(chǎng)的渠道，也制約了非銀行金融機(jī)構(gòu)自身的發(fā)展。自2007年2月原銀監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)第一家貸款公司牌照開始，到2016年底，貸款公司的數(shù)量為13家。與之不同的是，根據(jù)央行發(fā)布的《2017年小額貸款公司統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)報(bào)告》，截至2017年末，全國共有小額貸款公司8551家，貸款余額9799億元。從貸款公司與小額貸款公司的數(shù)量對(duì)比來看，貸款公司的發(fā)展速度和規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于允許民間資金投資的小額貸款公司。貸款公司與小額貸款公司的業(yè)務(wù)類似，但法律地位和監(jiān)管機(jī)構(gòu)明顯不同。中國人民銀行《金融機(jī)構(gòu)編碼規(guī)范》將貸款公司歸類為銀行業(yè)非存款類金融機(jī)構(gòu)，由銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管；而小額貸款公司位列人民銀行《金融機(jī)構(gòu)編碼規(guī)范》“其他”金融機(jī)構(gòu)的類別，但在原銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》卻沒有肯定其金融機(jī)構(gòu)的地位，并規(guī)定由省級(jí)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)(地方金融)辦進(jìn)行監(jiān)管。

我國銀行業(yè)監(jiān)管體制注重機(jī)構(gòu)監(jiān)管，關(guān)注穩(wěn)健和風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)金融創(chuàng)新的激勵(lì)性不高。金融創(chuàng)新可以分散和轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，是金融發(fā)展的決定因素。當(dāng)前我國銀行業(yè)管制程度較高，在這種背景下的金融創(chuàng)新多數(shù)是為了規(guī)避金融管制而人為設(shè)計(jì)出來的。金融創(chuàng)新帶來的金融風(fēng)險(xiǎn)在金融安全方面存在較大隱患，需要更高層級(jí)的金融監(jiān)管來應(yīng)對(duì)。金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管應(yīng)呈螺旋式上升，防止監(jiān)管之外的金融創(chuàng)新引發(fā)金融危機(jī)。我國現(xiàn)行銀行業(yè)監(jiān)管體制形成已有二十余載，應(yīng)主動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管創(chuàng)新，將以往的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的管制思維，轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的規(guī)制思維。

四、回應(yīng)市場(chǎng)需求：銀行業(yè)監(jiān)管體制完善的路徑

金融危機(jī)與法律變革之間保持著“金融危機(jī)——法律變革(加強(qiáng)監(jiān)管)——克服危機(jī)——金融創(chuàng)新(放松監(jiān)管)——經(jīng)濟(jì)繁榮，盛極必衰——金融危機(jī)——新一輪法律變革”[9]的演進(jìn)邏輯。金融體制改革關(guān)乎國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展命脈，銀行業(yè)監(jiān)管體制是金融監(jiān)管體制的核心。金融危機(jī)后我國金融監(jiān)管體制進(jìn)行了較大力度的改革，金融經(jīng)營體制以及金融監(jiān)管體制的變革對(duì)銀行業(yè)監(jiān)管體制的形成和發(fā)展有重大影響。更好地協(xié)調(diào)銀行業(yè)監(jiān)管體制和金融體制改革的關(guān)系需明晰金融體制改革對(duì)銀行業(yè)監(jiān)管體制的影響，減少強(qiáng)制性制度變遷的慣性依賴，在完善銀行業(yè)監(jiān)管體制的基礎(chǔ)上形成與金融監(jiān)管體制的激勵(lì)相容。

(一)立足本國實(shí)踐，打破制度慣性的負(fù)外部性

銀行業(yè)監(jiān)管體制應(yīng)結(jié)合中國社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等本土環(huán)境。國外金融監(jiān)管體制改革的探索和歷程可以為我國金融監(jiān)管體制改革和銀行業(yè)監(jiān)管體制完善提供經(jīng)驗(yàn)，但“任何借鑒和理論都替代不了，而只能促成中國社會(huì)中形成和發(fā)展起來的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及與之相應(yīng)的法制”[10]，金融監(jiān)管體制改革必須以我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程和發(fā)展程度相適應(yīng)，必須與我國的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化的可接受程度相契合。在金融綜合發(fā)展趨勢(shì)下，我國金融體制及其監(jiān)管體制的改革需考慮我國國情和監(jiān)管制度的演進(jìn)規(guī)律。

金融監(jiān)管體制格局變化，銀行業(yè)監(jiān)管體系首當(dāng)其沖。銀行業(yè)強(qiáng)制性監(jiān)管體制與市場(chǎng)發(fā)展需求的不匹配是現(xiàn)行銀行業(yè)監(jiān)管體制問題的根源。銀行業(yè)監(jiān)管體制應(yīng)打破制度慣性中的不利因素。我國早期的金融體制改革以政府為主導(dǎo)，強(qiáng)制性制度變遷未能充分考慮市場(chǎng)的需要，導(dǎo)致銀行業(yè)法律規(guī)制與市場(chǎng)發(fā)展不同步。1993年金融體制改革以及健全金融法制后，國家放權(quán)讓利，財(cái)政集中和可分配資源減少，國有銀行的比重降低，國家對(duì)銀行業(yè)的管制程度也在降低，我國金融控制型監(jiān)管程度開始減弱。銀行業(yè)監(jiān)管體制由政府主導(dǎo)到引入市場(chǎng)機(jī)制是銀行業(yè)打破制度慣性負(fù)外部性的重大進(jìn)步，但是我國的現(xiàn)行銀行業(yè)監(jiān)管體制還是局限在對(duì)銀行機(jī)構(gòu)的管制上，延續(xù)了原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上形成的管制思維。綜合經(jīng)營的出現(xiàn)以及機(jī)構(gòu)監(jiān)管本身的詬病需要銀行業(yè)監(jiān)管體制做出改變。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立要求經(jīng)濟(jì)發(fā)展聽從于市場(chǎng)自身的需求。金融監(jiān)管規(guī)則應(yīng)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，而不是依賴人際和政治之術(shù)，才能實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管[11]。加之國際銀行業(yè)監(jiān)管規(guī)則的引入，我國銀行業(yè)監(jiān)管體制正在摸索轉(zhuǎn)變的方向和方法。逐漸放開的銀行業(yè)管制程度和更加合理的銀行業(yè)監(jiān)管體制手段可以順應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)改革開放和國際化的客觀要求，優(yōu)化金融體系的結(jié)構(gòu)和資源配置，為我國銀行業(yè)監(jiān)管體制向更高層次邁進(jìn)奠定了良好的基礎(chǔ)。只有適合市場(chǎng)機(jī)制的銀行業(yè)監(jiān)管體制才能夠引領(lǐng)金融業(yè)走向成熟與完善。

(二)轉(zhuǎn)變銀行業(yè)監(jiān)管理念，超前應(yīng)對(duì)金融創(chuàng)新

銀行業(yè)監(jiān)管應(yīng)重視功能監(jiān)管理念。1999年美國《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》引入功能監(jiān)管，為全球金融監(jiān)管體制應(yīng)對(duì)綜合經(jīng)營提供了新的監(jiān)管方式。次級(jí)貸款危機(jī)的出現(xiàn)使我們重新審視如何完善法律制度，“現(xiàn)行法律制度尤其責(zé)任制度是以實(shí)物經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)創(chuàng)設(shè)與形成的，法律責(zé)任制度的理念、設(shè)計(jì)和運(yùn)行等都不能恰當(dāng)適用于金融創(chuàng)新產(chǎn)品”[12]。銀行業(yè)監(jiān)管體制應(yīng)與金融業(yè)發(fā)展相適應(yīng)，適應(yīng)金融監(jiān)管體制新格局需轉(zhuǎn)變銀行業(yè)監(jiān)管理念。發(fā)達(dá)國家金融法制出現(xiàn)橫向規(guī)制趨勢(shì)，從原本縱向機(jī)構(gòu)規(guī)制向橫向金融商品規(guī)制發(fā)展。金融監(jiān)管法制正從“金融業(yè)者”的形態(tài)和種類進(jìn)行機(jī)構(gòu)規(guī)制向以“經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)相同的金融功能”進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)制的功能監(jiān)管轉(zhuǎn)變。綜合經(jīng)營是金融業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)，金融監(jiān)管模式也將以業(yè)務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行整合。不論金融監(jiān)管體制走向統(tǒng)一金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)還是維持合并銀行保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)銀、證、保各業(yè)務(wù)領(lǐng)域按照功能進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)制是必經(jīng)之路。同一類銀行業(yè)務(wù)適用同一種規(guī)則，同一類風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的銀行業(yè)務(wù)適用同一種規(guī)則。銀行業(yè)監(jiān)管體制范圍應(yīng)不再以主體身份劃分——只要是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)開展的業(yè)務(wù)才進(jìn)行監(jiān)管，而應(yīng)以銀行業(yè)的實(shí)質(zhì)屬性進(jìn)行劃分——只要是銀行業(yè)都應(yīng)按照相同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)管。按照這一理念，銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)下設(shè)的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)則可以按照業(yè)務(wù)功能來分類監(jiān)管。

金融創(chuàng)新是金融發(fā)展的動(dòng)力源泉，銀行業(yè)監(jiān)管體制應(yīng)超前應(yīng)對(duì)金融創(chuàng)新，而不是抑制金融創(chuàng)新。借助于市場(chǎng)調(diào)劑，實(shí)現(xiàn)對(duì)金融市場(chǎng)的監(jiān)管與規(guī)制，保持金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管之間的制衡。“金融創(chuàng)新的速度遠(yuǎn)高于法律更新的速度”[13]，“與金融創(chuàng)新的發(fā)展保持同步已成為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的一個(gè)主要挑戰(zhàn)”[14]。監(jiān)管體制首先要匹配經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，符合新時(shí)代銀行業(yè)監(jiān)管需要。由于制度實(shí)施具有遲延性與時(shí)效性，在規(guī)制建立時(shí)必須適當(dāng)超前，否則就會(huì)出現(xiàn)真空或者漏洞，在后期不斷調(diào)整規(guī)制的過程中，規(guī)制甚至?xí)ｍ呈А＝?jīng)濟(jì)發(fā)展具有一定的周期性，銀行業(yè)監(jiān)管體制的超前性也可以體現(xiàn)在逆周期性上。當(dāng)經(jīng)濟(jì)勢(shì)頭良好，銀行業(yè)就要調(diào)整規(guī)制的目標(biāo)，提前對(duì)過熱的金融領(lǐng)域進(jìn)行降溫，減少泡沫膨脹風(fēng)險(xiǎn)，逐漸提高銀行業(yè)的應(yīng)對(duì)能力與風(fēng)險(xiǎn)防范能力；當(dāng)經(jīng)濟(jì)滯漲或者衰退時(shí)期，銀行業(yè)監(jiān)管體制要積極激勵(lì)激活實(shí)體經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇。監(jiān)管體制要保持適度超前性，需在規(guī)制工具的適用上有所體現(xiàn)，在立法上對(duì)監(jiān)管體制保留一定余地，通過原則性規(guī)范、類型化規(guī)范以及兜底性規(guī)范來實(shí)現(xiàn)，使規(guī)制者可以有空間實(shí)現(xiàn)銀行業(yè)的有效發(fā)展。超前性的監(jiān)管體制是對(duì)經(jīng)濟(jì)未來發(fā)展的預(yù)期與反饋，應(yīng)將監(jiān)管體制的反作用力放在未來的發(fā)展預(yù)期上而不是僅著眼于當(dāng)下。銀行業(yè)監(jiān)管體制想要適度超前，需對(duì)現(xiàn)有的銀行法律制度進(jìn)行變革，通過法律規(guī)制建立更有競(jìng)爭力的銀行業(yè)市場(chǎng)。

(三)建立信息共享數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管聯(lián)動(dòng)

2017年7月，中國人民銀行在落實(shí)金融工作會(huì)議中指出要“加強(qiáng)金融基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌監(jiān)管和互聯(lián)互通，推進(jìn)金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)和監(jiān)管信息共享，形成合力”。金融業(yè)務(wù)的交叉性和金融控股公司的出現(xiàn)更是凸顯了協(xié)作的必要性。“監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的信息協(xié)調(diào)和一致行動(dòng)也成為避免重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管缺失的必然選擇”[15]建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)能夠?qū)崿F(xiàn)高效率的信息共享和風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制。國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)金融監(jiān)管，監(jiān)測(cè)與評(píng)估系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，并向“一行兩會(huì)”提出處置風(fēng)險(xiǎn)建議與對(duì)策，負(fù)責(zé)整個(gè)金融監(jiān)管的信息數(shù)據(jù)的管理與共享，從而起到防范和化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和區(qū)域性地方風(fēng)險(xiǎn)的作用。在“一行兩會(huì)”基礎(chǔ)上建立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)有助于搭建金融業(yè)的大數(shù)據(jù)平臺(tái)并在此基礎(chǔ)上提供宏觀規(guī)制政策，解決銀行業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管中的信息共享與對(duì)稱問題[16]。金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)由國務(wù)院副總理牽頭，除“一行兩會(huì)”外，建議財(cái)政部、商務(wù)部等相關(guān)部委以及大型金融控股集團(tuán)也可以成為組成委員，提高金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)信息資源的有效性、及時(shí)性和全面性。

政府部門協(xié)調(diào)工作開展的關(guān)鍵是建立信息資源的共享機(jī)制，盡量以立法的形式明確各部門必須共享的信息。數(shù)據(jù)信息的收集和分析是監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督管理的前提和基礎(chǔ)。全面準(zhǔn)確的信息有利于監(jiān)管機(jī)構(gòu)從金融體系整體狀況下發(fā)現(xiàn)金融體系中的漏洞，盡早識(shí)別系統(tǒng)中的風(fēng)險(xiǎn)并及時(shí)采取預(yù)防和治理措施[17]。僅僅收集金融數(shù)據(jù)尚不能滿足維護(hù)金融穩(wěn)定的需求，建議在國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)建立金融信息資源共享數(shù)據(jù)庫，并設(shè)立金融穩(wěn)定發(fā)展研究院。金融穩(wěn)定發(fā)展研究院負(fù)責(zé)在銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上進(jìn)行分析預(yù)測(cè)，結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情形提出金融政策的建議。金融穩(wěn)定研究院既是智力機(jī)構(gòu)，也是議事咨詢機(jī)構(gòu)，提出的風(fēng)險(xiǎn)提示與金融政策建議需具有一定的效力。針對(duì)研究院提出的提示建議，由國務(wù)院金融穩(wěn)定委員會(huì)全體會(huì)議討論。如果“一行兩會(huì)”認(rèn)為研究院的咨詢意見不宜執(zhí)行，需做出合理的回復(fù)與解釋，否則就要采納執(zhí)行。研究院負(fù)責(zé)對(duì)重要性系統(tǒng)機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面監(jiān)測(cè)，如果系統(tǒng)性機(jī)構(gòu)存在風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營的問題，可以要求“一行兩會(huì)”做出重要性系統(tǒng)機(jī)構(gòu)的信用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，“一行兩會(huì)”及時(shí)做出監(jiān)管措施后，將情況與措施回復(fù)研究院。

我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)處于轉(zhuǎn)型階段，市場(chǎng)化程度不高，數(shù)據(jù)雜音較多，表示系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)貢獻(xiàn)度的替代指標(biāo)較狹義，因而統(tǒng)計(jì)與預(yù)判結(jié)果有一定的局限性[18]。建立金融信息資源共享數(shù)據(jù)庫與金融穩(wěn)定研究院有利于實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)測(cè)與金融監(jiān)控的相對(duì)分離，達(dá)到監(jiān)控金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)。以金融研究院來代替監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部的偏見與利益傾向，防止將領(lǐng)導(dǎo)意見或部門利益代入到金融決策與預(yù)測(cè)上來，體現(xiàn)民主性、客觀性與科學(xué)性的統(tǒng)一。

(四)分級(jí)差異化監(jiān)管，完善多層次信貸市場(chǎng)

完善多層次信貸市場(chǎng)需打破我國目前單一銀行牌照制度，建立具有我國特色的銀行業(yè)分級(jí)牌照制度。借鑒新加坡、中國香港和臺(tái)灣地區(qū)的準(zhǔn)入制度，銀行業(yè)分級(jí)牌照制度應(yīng)與銀行業(yè)功能監(jiān)管相結(jié)合，以業(yè)務(wù)本質(zhì)作為銀行業(yè)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。從銀行業(yè)產(chǎn)生的淵源來看，銀行業(yè)的核心業(yè)務(wù)是存款業(yè)務(wù)和貸款業(yè)務(wù)。建議以貸款業(yè)務(wù)為銀行業(yè)與其他業(yè)務(wù)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，以存款業(yè)務(wù)為銀行業(yè)內(nèi)部的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)現(xiàn)有銀行主體進(jìn)行重新整合和細(xì)分，形成多功能多層次的信貸市場(chǎng)。差異化管理可以將金融風(fēng)險(xiǎn)限制一定穩(wěn)定的區(qū)域，促進(jìn)銀行業(yè)務(wù)和服務(wù)對(duì)象的精細(xì)化分工。

銀行業(yè)分級(jí)牌照制度根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)程度和影響范圍對(duì)其設(shè)定不同梯度的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于吸收公眾不限額存款、吸收限制存款以及不吸收存款的金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行差異化設(shè)置：對(duì)吸取存款業(yè)務(wù)的大型銀行要實(shí)行較為嚴(yán)格監(jiān)管，而對(duì)吸收限制存款或不吸收存款的金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)可以較為寬松。對(duì)于民營銀行也應(yīng)以業(yè)務(wù)和資產(chǎn)規(guī)模來劃分等級(jí)，實(shí)行差異化監(jiān)管。差異化監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)有助于吸收不同層級(jí)的民間資金進(jìn)入銀行業(yè)，促進(jìn)銀行業(yè)的金融產(chǎn)品的創(chuàng)新與快速發(fā)展。民間資本積極進(jìn)入銀行業(yè)，銀行業(yè)貨幣供應(yīng)量充足，有助于增加中小企業(yè)獲得融資的可能性。

為保障分級(jí)牌照制度更好的發(fā)揮資源配置作用，還需建立牌照的轉(zhuǎn)換通道，銀行機(jī)構(gòu)所獲得牌照可有彈性的升級(jí)、降級(jí)，保障銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)升級(jí)或降級(jí)的平穩(wěn)過渡。如城市商業(yè)銀行經(jīng)營良好，資本金、業(yè)務(wù)水平和風(fēng)險(xiǎn)控制水平等要素可以提升到上一個(gè)層級(jí)，則可以向銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)升級(jí)；如大型股份制銀行因管理水平不善，難以維持其現(xiàn)有規(guī)模，銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以將其降級(jí)。牌照轉(zhuǎn)換通道可以給予申請(qǐng)降級(jí)的金融機(jī)構(gòu)在下一層級(jí)進(jìn)行經(jīng)營和整改，降低直接進(jìn)行清算退出對(duì)市場(chǎng)的沖擊，提高對(duì)消費(fèi)者權(quán)益的保障力度。加強(qiáng)不同層級(jí)間銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的信息與業(yè)務(wù)交流平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)金融資源在銀行業(yè)體系內(nèi)的合理分類和有效配置。

五、結(jié)語

在改革開放四十周年、金融危機(jī)十周年之際，對(duì)金融監(jiān)管體制改革和監(jiān)管理念的重新審視，對(duì)銀行業(yè)監(jiān)管權(quán)責(zé)的重新歸集和劃分，是促進(jìn)金融業(yè)發(fā)展和完善金融監(jiān)管體制的迫切要求。十九大報(bào)告中指出“中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！痹阢y行業(yè)領(lǐng)域，這一主要社會(huì)矛盾表現(xiàn)為銀行業(yè)市場(chǎng)均衡發(fā)展需求與銀行業(yè)資源配置不平衡不充分之間的矛盾。在我國銀行業(yè)制度變遷過程中，由市場(chǎng)需求引導(dǎo)的資源配置處于次要和輔助地位。銀行業(yè)監(jiān)管體制受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期銀行業(yè)管制政策的慣性影響，阻礙銀行業(yè)市場(chǎng)的發(fā)展。我國是銀行主導(dǎo)型金融，銀行業(yè)監(jiān)管體制是金融監(jiān)管體制的核心部分。為保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入發(fā)展，金融綜合經(jīng)營發(fā)展需要金融監(jiān)管體制創(chuàng)新，金融監(jiān)管體制創(chuàng)新需要銀行業(yè)監(jiān)管體制創(chuàng)新。新金融監(jiān)管體制下，銀行業(yè)監(jiān)管體制應(yīng)打破制度慣性的負(fù)外部性，加強(qiáng)功能監(jiān)管，滿足不同層次的信貸需求，實(shí)現(xiàn)銀行業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管和差異化監(jiān)管。銀行業(yè)監(jiān)管體制需與金融業(yè)、金融監(jiān)管體制的新格局相匹配。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過程中，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律制度基礎(chǔ)較為薄弱。金融監(jiān)管失靈源于金融規(guī)制規(guī)則的制定過程以及規(guī)則實(shí)施和監(jiān)督過程。銀行業(yè)監(jiān)管體制的完善應(yīng)重視規(guī)制規(guī)則的制定和實(shí)施，提高法律在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)資源配置中發(fā)揮的作用。

注釋：

① 英國的雙峰監(jiān)管模式被為“準(zhǔn)雙峰”是因?yàn)槠湫袨楸O(jiān)管局(FCA)還兼具對(duì)部分小微金融機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管職能。

② 邢會(huì)強(qiáng)(2010)建議我國合并銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)，走統(tǒng)一金融監(jiān)管體制的道路，實(shí)行無縫隙覆蓋監(jiān)管。周仲飛(2010)認(rèn)為我國銀監(jiān)會(huì)面臨的難題是如何準(zhǔn)確把握銀行準(zhǔn)入的裁量性條件。單個(gè)國家重拾或繼續(xù)堅(jiān)持分業(yè)經(jīng)營職能使本國銀行業(yè)處于競(jìng)爭弱勢(shì)地位，我國銀行法應(yīng)放寬銀行業(yè)務(wù)范圍的限制。楊軍戰(zhàn)(2013)指出應(yīng)當(dāng)設(shè)立金融監(jiān)督管理委員會(huì)——統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)，才能實(shí)現(xiàn)增強(qiáng)金融監(jiān)管專業(yè)化、健全金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的目的。

③ 在中國法律生活中，存在“法律不如法規(guī)，法規(guī)不如規(guī)章，規(guī)章不如批示”的現(xiàn)象。

④ 2017年9月8日，上海證券交易所和中國證券登記結(jié)算有限責(zé)任公司發(fā)布《股票質(zhì)押式回購交易及登記結(jié)算業(yè)務(wù)辦法(2017年征求意見稿)》的通知，為規(guī)范股票質(zhì)押回購業(yè)務(wù)建立全面規(guī)范制度。

⑤ 2016年8月，銀監(jiān)會(huì)、工業(yè)和信息化部、公安部、國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室聯(lián)合制定，并經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)管理暫行辦法》出臺(tái)，將網(wǎng)絡(luò)借貸界定為信息中介機(jī)構(gòu)。

⑥ 2016年8月《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)管理暫行辦法》出臺(tái)后，截止到2016年9月，正常運(yùn)營的中介平臺(tái)數(shù)量是2202家，相比8月降低了33家，但與2015年同期相比較則減少了215家。

⑦ 數(shù)據(jù)來源：中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)2016年報(bào)》。

⑧ 數(shù)據(jù)來源：中國人民銀行《中國金融穩(wěn)定報(bào)告2017》。

⑨ 同⑦。

⑩ 銀行承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)兜底責(zé)任，也被稱為“生前遺囑”制度(Living Wills)。