土地制度改革與鄉(xiāng)村振興的關(guān)聯(lián)機(jī)制研究

王海娟，胡守庚

一、問(wèn)題的提出

黨的十九大報(bào)告確立了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提出多舉措推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略回應(yīng)了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)背景下的城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問(wèn)題。①范建華：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的理論與實(shí)踐》，《思想戰(zhàn)線》2018年第3期。為了支撐鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，國(guó)家提出要強(qiáng)化制度性供給。這其中，土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)性制度，土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)生活資料和賴以生存的空間載體，理所當(dāng)然是鄉(xiāng)村振興最主要的制度支撐。

已有的不少研究從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度出發(fā)，來(lái)理解土地制度改革和鄉(xiāng)村振興的關(guān)系。土地具有資源、資產(chǎn)、資本三資一體屬性。②賀國(guó)英：《土地資源、土地資產(chǎn)和土地資本三個(gè)范疇的探討》，《國(guó)土資源科技管理》2005年第1期。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)土地制度改革的主要內(nèi)容是土地資源的市場(chǎng)化配置，激活了城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。③董祚繼：《農(nóng)村土地制度改革的難點(diǎn)與出路》，《土地經(jīng)濟(jì)研究》2017年第1期。而影響鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村發(fā)展的一個(gè)重要難題，是城鄉(xiāng)土地要素不平等交換，以及由此帶來(lái)鄉(xiāng)村發(fā)展權(quán)的喪失。④劉守英，熊雪鋒：《我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施與制度供給》，《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)評(píng)論》2018年第4期。深化土地改革的出路，是要切實(shí)保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，使他們具備完全的市場(chǎng)主體地位。⑤黃小虎：《我國(guó)土地制度與土地政策的走向——從土地財(cái)政和土地金融說(shuō)起》，《中州學(xué)刊》2012年第2期。鄉(xiāng)村振興必須優(yōu)先處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系，不斷完善土地“三權(quán)分置”，而放活經(jīng)營(yíng)權(quán)是關(guān)鍵。⑥張紅宇：《鄉(xiāng)村振興與制度創(chuàng)新》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2018年第3期。這些研究關(guān)注到了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件下土地財(cái)產(chǎn)性凸顯的一面，強(qiáng)調(diào)土地制度改革對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)收入方面的作用。這在實(shí)踐中有一定的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。然而，土地不僅是經(jīng)濟(jì)資源，而且是政治和社會(huì)治理資源。土地制度的基礎(chǔ)性表現(xiàn)為，它不僅是經(jīng)濟(jì)制度，同時(shí)是政治和社會(huì)制度，通過(guò)諸多中間變量和機(jī)制，深刻影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施方式和效果。鑒于此，本文側(cè)重從政治和社會(huì)視角切入，探討土地制度改革和鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在關(guān)聯(lián)機(jī)制及其實(shí)踐方式。

二、土地制度與鄉(xiāng)村振興的農(nóng)民動(dòng)員路徑

土地是鄉(xiāng)村社會(huì)的主要資源，鄉(xiāng)土中國(guó)的秩序是建立在傳統(tǒng)土地關(guān)系基礎(chǔ)上的，這一傳統(tǒng)土地關(guān)系的基本性質(zhì)是土地私有。中國(guó)當(dāng)代的國(guó)家政權(quán)建設(shè)和鄉(xiāng)村建設(shè)，首先要改造的就是這種傳統(tǒng)土地關(guān)系和制度安排，形成新的土地制度基礎(chǔ)上的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)系。中華人民共和國(guó)成立初期的土地改革，以及20世紀(jì)50年代中期對(duì)農(nóng)村土地的社會(huì)主義改造，形成了當(dāng)代農(nóng)村土地制度的基礎(chǔ)。改革開(kāi)放之后，土地制度進(jìn)一步現(xiàn)代化，形成了主要包括農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)制度的制度安排，適應(yīng)了國(guó)家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略調(diào)整和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展。

在改革開(kāi)放初期，土地制度實(shí)踐的總體特征是土地的“公有私用”。在家庭承包經(jīng)營(yíng)中，農(nóng)民按照土地的遠(yuǎn)近、肥瘦條件分配土地。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展會(huì)涉及一家一戶的土地，這就需要政府和村集體協(xié)調(diào)、整合原有分散細(xì)碎的土地利益關(guān)系。具體表現(xiàn)為三個(gè)方面：

其一，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)層面。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展過(guò)程中，大中型農(nóng)業(yè)機(jī)械的使用、農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的使用等，都需要整合分散細(xì)碎土地，特別是農(nóng)村家庭農(nóng)場(chǎng)的普遍發(fā)展、社會(huì)資本下鄉(xiāng)投資和一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，都需要使用集中連片的土地。在國(guó)家推行的土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目中，村集體無(wú)論是動(dòng)員農(nóng)民參與、還是重新分配土地，都直接涉及土地利益的整合調(diào)整。在這個(gè)意義上，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和增加農(nóng)民收入的前提條件，就是解決土地細(xì)碎分散問(wèn)題。①王海娟，胡守庚：《土地細(xì)碎化與農(nóng)地制度的一個(gè)分析框架》，《社會(huì)科學(xué)》2018年第11期。

其二，農(nóng)村建設(shè)層面。隨著農(nóng)民收入增加和農(nóng)民生活水平的提高，農(nóng)民對(duì)美好村居環(huán)境有了強(qiáng)烈的向往。這就需要“農(nóng)村現(xiàn)代化”，即政府推動(dòng)農(nóng)村建設(shè)獲得與城市一樣的基礎(chǔ)設(shè)施和公共環(huán)境。實(shí)踐中，農(nóng)村現(xiàn)代化需要改變一家一戶分散居住的結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集中居住，或者進(jìn)行居住環(huán)境綜合整治。這就需要政府和村集體制定和實(shí)施村莊規(guī)劃，把分散的宅基地整合起來(lái)共同使用和管理。其中必然會(huì)涉及協(xié)調(diào)農(nóng)民之間的土地占有關(guān)系、涉及承包地地塊的調(diào)整、涉及拆除空心房及附屬設(shè)施等地上附著物等。

其三，村莊治理層面。很多研究指出，在中國(guó)基層治理中，土地利益關(guān)系調(diào)整是治理問(wèn)題之根源，土地又是治理資源之來(lái)源。②杜 鵬：《土地調(diào)整與村莊政治的演化邏輯》，《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2017年第1期。土地作為農(nóng)村最重要的資源，幾乎與每個(gè)農(nóng)民的利益都緊密相關(guān)。土地利益分配秩序在很大程度上形塑著村莊秩序。稅費(fèi)改革后，國(guó)家向農(nóng)村輸入大量資源，土地是最重要的分配媒介。關(guān)于土地制度改革廣泛調(diào)查表明，土地管理能力主要表現(xiàn)為村集體調(diào)整土地利益的能力，是社會(huì)治理能力的重要標(biāo)志。③筆者近年來(lái)在四川省成都市、山東省德州市、廣東省清遠(yuǎn)市、廣西賀州市等農(nóng)村地區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，土地管理能力較強(qiáng)的村莊一般基層社會(huì)治理績(jī)效較高。

由此看來(lái)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村建設(shè)和村莊治理等方面，都涉及千家萬(wàn)戶的分散土地，均提出了整合土地利益的要求。土地整合是一個(gè)復(fù)雜的涉及到多元利益主體協(xié)調(diào)過(guò)程，最終目的是達(dá)成土地利益的整合和成功的集體行動(dòng)，而不是簡(jiǎn)單的土地集中。例如，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要讓全部農(nóng)民收益，實(shí)際上只需占用部分農(nóng)民的土地。由于村莊建設(shè)具有外部性，土地利益分布具有不對(duì)稱性，占地成本難以完全參照利益進(jìn)行分?jǐn)?。這個(gè)過(guò)程中，有部分農(nóng)民會(huì)采取搭便車(chē)策略，要求獲得超出合理邊界外的土地補(bǔ)償。農(nóng)民個(gè)體之間的私人協(xié)商和地方政府的行政科層體制，都難以處理數(shù)量眾多、高度復(fù)雜的土地利益關(guān)系。④王海娟，胡守庚：《土地細(xì)碎化與農(nóng)地制度的一個(gè)分析框架》，《社會(huì)科學(xué)》2018年第11期。此時(shí)，就需要村集體通過(guò)農(nóng)民動(dòng)員因地制宜地制定方案，解決土地利益分布不均衡問(wèn)題，并甄別和遏制農(nóng)民不合理行為的問(wèn)題。這實(shí)際上是一個(gè)農(nóng)民動(dòng)員的過(guò)程，本文將之概括為“基于土地利益整合的農(nóng)民動(dòng)員”。有研究者認(rèn)為，隨著基層治理資源從向農(nóng)民汲取轉(zhuǎn)向由國(guó)家輸入，農(nóng)民動(dòng)員不再重要。⑤賀雪峰，何包鋼：《民主化村級(jí)治理的兩種類(lèi)——村集體經(jīng)濟(jì)狀況對(duì)村民自治的影響》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2002年第6期。這種觀點(diǎn)忽視了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，基于土地利益整合的農(nóng)民動(dòng)員的重要性重新凸顯。因?yàn)?，在土地分散占有的格局下，即使?guó)家提供了充分的財(cái)政資源，地方政府和村集體也需要通過(guò)農(nóng)民動(dòng)員實(shí)現(xiàn)分散土地利益的整合。

整合土地利益的農(nóng)民動(dòng)員與其他類(lèi)型的農(nóng)民動(dòng)員不同，其內(nèi)容特指通過(guò)農(nóng)民動(dòng)員整合分散的土地利益，而且要求每一戶農(nóng)民參與集體行動(dòng)。其形成的背景和條件是：農(nóng)村土地“公有私用”背景下，土地雖然屬于集體所有，但實(shí)際上是由農(nóng)戶個(gè)體使用和占有（宅基地也是如此）。由于土地具有不可移動(dòng)的自然特征，占有和使用特定位置土地的農(nóng)民不愿意參與集體行動(dòng)，就會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民動(dòng)員失敗。因?yàn)椋魏我粦艮r(nóng)民的決策和行動(dòng)，對(duì)整體的農(nóng)民動(dòng)員效果均具有“一票否決”的作用。所以，村集體必須對(duì)每一戶農(nóng)民進(jìn)行有效動(dòng)員，促進(jìn)所有農(nóng)民形成一致的集體行動(dòng)。而在其他類(lèi)型的農(nóng)民動(dòng)員中，基層干部只需要對(duì)大部分農(nóng)民進(jìn)行有效動(dòng)員，在少數(shù)農(nóng)民動(dòng)員無(wú)效的情況下，也可以形成集體行動(dòng)。

三、地權(quán)固化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的困境

改革開(kāi)放40年以來(lái)，土地制度改革的總體方向是單向度擴(kuò)張農(nóng)民的土地權(quán)利。土地法律政策試圖通過(guò)增強(qiáng)農(nóng)民個(gè)體權(quán)利約束村集體的權(quán)力，卻忽視了這種土地制度改革對(duì)村集體動(dòng)員能力的影響。這影響了需要大量動(dòng)員農(nóng)民調(diào)整土地利益關(guān)系的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施。

（一）農(nóng)民地權(quán)擴(kuò)張與地權(quán)固化

現(xiàn)行農(nóng)村土地制度從“集體所有、集體使用”制度改革而來(lái)，土地制度改革遵循的基本邏輯是農(nóng)民個(gè)體地權(quán)持續(xù)擴(kuò)張。

一是土地制度改革不斷延長(zhǎng)土地承包關(guān)系。20世紀(jì)90年代末，土地承包期從15年再延長(zhǎng)30年，這在2002年的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（下稱《農(nóng)村土地承包法》）第二十條中有明確規(guī)定。二是土地制度改革賦予了農(nóng)民更大的土地處分權(quán)。黨的十七屆三中全會(huì)確立了以自愿有償為核心的市場(chǎng)化土地流轉(zhuǎn)制度，由承包農(nóng)戶自主決定土地是否流轉(zhuǎn)、價(jià)格如何確定、流轉(zhuǎn)方式如何選擇等。農(nóng)民獲得了完全自主的土地流轉(zhuǎn)權(quán)利和收益。三是2007年《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》明確界定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種用益物權(quán)，這在政策法規(guī)層面實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民土地權(quán)利的物權(quán)化。2014年，全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證登記政策，則將農(nóng)民的土地權(quán)利與特定地塊固定起來(lái)。土地制度物權(quán)化改革，最終演化為賦予農(nóng)民占有特定地塊的物權(quán)權(quán)利，從而建立起了特定農(nóng)戶與特定地塊之間的穩(wěn)定排他支配關(guān)系。①高富平：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型》，《上海大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2012年第4期。改革開(kāi)放以來(lái)，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的政策內(nèi)涵不斷發(fā)生變化，從家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的穩(wěn)定悄然演變?yōu)橥恋爻邪谙?、?quán)限的穩(wěn)定，乃至特定地塊和面積的穩(wěn)定。②賀雪峰：《農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)的由來(lái)、邏輯與出路》，《思想戰(zhàn)線》2015年第5期。目前的“三權(quán)分置”改革強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定土地承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，③孫憲忠：《推進(jìn)農(nóng)地三權(quán)分置經(jīng)營(yíng)模式的立法研究》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2016年第7期。延續(xù)了地權(quán)擴(kuò)張思路。農(nóng)民獲得了占有、使用、收益和處分四權(quán)統(tǒng)一的完整承包權(quán)，擁有對(duì)特定地塊的排他性占有權(quán)利。④葉興慶：《集體所有制下農(nóng)用地的產(chǎn)權(quán)重構(gòu)》，《毛澤東鄧小平理論研究》2015年第2期。

農(nóng)民地權(quán)擴(kuò)張自然而然地伴隨了集體土地權(quán)利的弱化。一是限制村集體留機(jī)動(dòng)地，村集體喪失了可直接調(diào)配的集體土地資源。1993年，國(guó)家農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見(jiàn)》規(guī)定，集體“原則上不留機(jī)動(dòng)地”。1997年，中辦、國(guó)辦《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村農(nóng)地承包關(guān)系的通知》明令禁止“兩田制”，強(qiáng)調(diào)村集體不能多留機(jī)動(dòng)地。二是限制村集體調(diào)整土地的權(quán)力。土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變政策，“增人不增地、減人不減地”等政策，限制了集體的土地調(diào)整權(quán)力?！掇r(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定承包期內(nèi)，村集體不得收回和調(diào)整農(nóng)地，這就在法律層面明確限制了集體的土地調(diào)整權(quán)力。三是農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革不僅取消了農(nóng)業(yè)稅，而且取消了集體從土地上收取的共同生產(chǎn)費(fèi)等費(fèi)用，大部分農(nóng)村尤其是中西部農(nóng)村的村集體喪失了集體收入，也喪失了調(diào)整土地利益的權(quán)利。

（二）農(nóng)民動(dòng)員能力弱化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的困境

在集體土地制度條件下，集體所有權(quán)和農(nóng)戶個(gè)體使用權(quán)是緊密關(guān)聯(lián)的。集體所有權(quán)對(duì)于村集體整合分散土地非常重要。集體所有權(quán)是集體土地制度賦予村集體的制度性權(quán)力，是村集體“汲取財(cái)力、扮演農(nóng)村公共權(quán)威、組織提供公共物品和公共服務(wù)的基本資源或條件”。①毛 丹：《村級(jí)組織的農(nóng)地調(diào)控權(quán)》，《社會(huì)學(xué)研究》2004年第6期。集體收入或者機(jī)動(dòng)地等，都是所有農(nóng)民共同所有的公共資源，集體機(jī)動(dòng)地、集體收入等，是村集體進(jìn)行農(nóng)民動(dòng)員的資源。集體土地制度下的土地是農(nóng)民的共同財(cái)產(chǎn)，也是村集體管理的對(duì)象，土地制度安排決定了村集體調(diào)整農(nóng)民土地關(guān)系的合法性。②桂 華：《農(nóng)村土地制度與村民自治的關(guān)聯(lián)分析》，《政治學(xué)研究》2017年第1期。因此，土地制度就成為了基層治理的制度基礎(chǔ)，影響著村集體的農(nóng)民動(dòng)員能力。

土地制度改革帶來(lái)的地權(quán)固化，弱化了村集體的動(dòng)員能力。一是村集體難以通過(guò)調(diào)整土地利益的方式，均衡農(nóng)民之間的土地利益關(guān)系。這里的土地調(diào)整既包括人地關(guān)系的調(diào)整，也包括通過(guò)地塊調(diào)整形，成土地連片經(jīng)營(yíng)等。二是村集體之前預(yù)留的集體機(jī)動(dòng)地基本使用完，又無(wú)法通過(guò)土地調(diào)整獲得新的機(jī)動(dòng)地，從而喪失了使用集體機(jī)動(dòng)地對(duì)利益受損農(nóng)民進(jìn)行土地補(bǔ)償?shù)哪芰?。這在村集體統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村工程建設(shè)占地過(guò)程中特別明顯。三是村集體缺乏對(duì)利益受損農(nóng)戶進(jìn)行貨幣補(bǔ)償?shù)哪芰?。僅僅依靠制度化的、自上而下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，往往難以滿足村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求。當(dāng)村集體缺乏基本的經(jīng)濟(jì)收入時(shí)，村莊治理就會(huì)難以為繼。

村集體喪失調(diào)整農(nóng)民土地利益關(guān)系的合法性后，難以遏制農(nóng)民的搭便車(chē)和“釘子戶”行為。即使村集體通過(guò)農(nóng)民動(dòng)員甄別出少數(shù)農(nóng)民的不合理行為，并能夠獲得大部分農(nóng)民的支持，也無(wú)法解決個(gè)別農(nóng)民的不合作問(wèn)題。而即便地方政府對(duì)利益受損的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，并從總體上解決土地利益分布的均衡問(wèn)題，但少數(shù)農(nóng)民還是會(huì)采取“以地謀利”的搭便車(chē)策略。由此看來(lái)，在地權(quán)固化的情況下，農(nóng)民不僅獲得了很強(qiáng)的反對(duì)公共決策和集體行動(dòng)的能力，還獲得了更強(qiáng)的要價(jià)能力。

在村集體缺乏動(dòng)員農(nóng)民的手段，難以解決土地利益分布不均衡問(wèn)題的背景下，受益較少、利益受損的農(nóng)民缺乏參與集體行動(dòng)的積極性，有利于全部農(nóng)戶生產(chǎn)生活的集體行動(dòng)無(wú)法形成。由于多數(shù)民主決策原則失效，部分農(nóng)民的搭便車(chē)策略難以得到遏制。這正是基層干部花費(fèi)大量精力推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展和公共建設(shè)，如土地整理項(xiàng)目，卻往往因?yàn)橐粌蓱艮r(nóng)民不同意占地而功虧一簣的重要原因。而當(dāng)土地利益整合過(guò)程中的農(nóng)民動(dòng)員失敗擴(kuò)散到其他類(lèi)型的農(nóng)民動(dòng)員中時(shí)，導(dǎo)致所有農(nóng)民動(dòng)員的失效，乃至整個(gè)鄉(xiāng)村秩序的潰散。簡(jiǎn)單地說(shuō)，一旦有一戶農(nóng)民動(dòng)員失敗，農(nóng)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)和基層治理將都難以推進(jìn)。這正是一些研究者注意到的“最后一公里”難題。③劉建平，陳文瓊：《“最后一公里”困境與農(nóng)民動(dòng)員——對(duì)資源下鄉(xiāng)背景下基層治理困境的分析》，《中國(guó)行政管理》2016年第2期。

當(dāng)前，社會(huì)變遷和基層治理轉(zhuǎn)型進(jìn)一步加劇了農(nóng)民動(dòng)員失敗和鄉(xiāng)村振興實(shí)施困境。一方面，社會(huì)變遷使得“以地謀利”的搭便車(chē)問(wèn)題凸顯。這表現(xiàn)在隨著農(nóng)民流動(dòng)增加，農(nóng)民對(duì)村莊共同體的道德依賴降低，社會(huì)規(guī)范的作用弱化。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后，農(nóng)村權(quán)利義務(wù)平衡關(guān)系被打破，農(nóng)民只重權(quán)利的彰顯，而無(wú)視義務(wù)的承擔(dān)。另一方面，在自上而下創(chuàng)建和諧社會(huì)和保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的政治話語(yǔ)下，地方政府稍有疏忽就面臨“一票否決”的危險(xiǎn)。動(dòng)員農(nóng)民和整合土地利益是一個(gè)激發(fā)矛盾的過(guò)程，很容易引起農(nóng)民的上訪行為。如果采取多數(shù)民主決策原則或者不顧一些農(nóng)民的反對(duì)意見(jiàn)整合土地，很有可能引發(fā)基層社會(huì)不穩(wěn)定，從而危及基層干部的政績(jī)考核。因此，村集體在遇到農(nóng)民有反對(duì)意見(jiàn)時(shí)，一般會(huì)放棄農(nóng)民動(dòng)員。

由此，從土地制度的角度來(lái)看，既非學(xué)界所認(rèn)為的地方政府的行政權(quán)力，也非多數(shù)農(nóng)民的共同意志，而是少數(shù)農(nóng)民的意志決定了集體行動(dòng)能否達(dá)成。這即是“少數(shù)決定多數(shù)”的困局。④毛剛強(qiáng)：《少數(shù)決定多數(shù)：土地視野下農(nóng)村公共品供給的歷史與現(xiàn)實(shí)》，博士學(xué)位論文，華中科技大學(xué)，2010年。對(duì)任何一戶農(nóng)民的動(dòng)員失效，都會(huì)導(dǎo)致土地整合失敗，農(nóng)民個(gè)體土地權(quán)利的擴(kuò)張和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施構(gòu)成了一對(duì)矛盾。

四、土地整合與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)

基層制度創(chuàng)新是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。在擴(kuò)大農(nóng)民地權(quán)的土地制度不利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的困境下，一些地方政府開(kāi)始尋求變革之路。我們?cè)谵r(nóng)村的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些農(nóng)村地區(qū)通過(guò)土地制度改革，改變了地權(quán)固化難以調(diào)整的問(wèn)題，推動(dòng)了土地整合。①筆者及所在研究團(tuán)隊(duì)長(zhǎng)期在全國(guó)農(nóng)村范圍內(nèi)開(kāi)展駐村調(diào)研，筆者的調(diào)研時(shí)間超過(guò)600個(gè)工作日，調(diào)研范圍涉及20多個(gè)省份。本部分所使用的經(jīng)驗(yàn)材料來(lái)源于筆者及所在研究團(tuán)隊(duì)成員的調(diào)研報(bào)告。這些地方實(shí)踐的共同點(diǎn)是：在保障農(nóng)民的土地面積不變和保護(hù)農(nóng)民土地收益權(quán)的基礎(chǔ)上，賦予村集體一定的土地調(diào)控權(quán)，提高村集體的農(nóng)民動(dòng)員能力。在不同領(lǐng)域，村集體進(jìn)行土地整合的方式、內(nèi)容和成效不同。以下重點(diǎn)分析鄉(xiāng)村振興背景下，村集體在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村公共建設(shè)和村莊治理實(shí)踐中形成的土地整合機(jī)制、過(guò)程及其績(jī)效。

（一）土地整合與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展迫使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系發(fā)生變革。在中央政府鼓勵(lì)地方進(jìn)行土地制度創(chuàng)新的背景下，一些農(nóng)村地區(qū)的村集體在地方政府引導(dǎo)下進(jìn)行改革。這些農(nóng)村地區(qū)的主要做法是，保持農(nóng)民的土地面積不變，通過(guò)調(diào)整地塊的方式實(shí)現(xiàn)土地整合。

在一些中西部地區(qū)農(nóng)村，村集體往往采取“不動(dòng)面積、調(diào)整地塊”的新型土地調(diào)整方式?！安粍?dòng)面積”指不改變土地承包關(guān)系，“調(diào)整地塊”指村集體以戶為單位整合分散的土地，將農(nóng)民分散在不同位置的地塊調(diào)整到一個(gè)位置。最具代表性的做法是湖北省沙洋縣的按戶連片耕種，這種制度創(chuàng)新解決了農(nóng)民動(dòng)員的合法性困境。②王海娟：《農(nóng)地調(diào)整的效率邏輯及其制度變革啟示——以湖北沙洋縣農(nóng)地調(diào)整實(shí)踐為例》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2016年第5期。還有一些農(nóng)村地區(qū)的村集體通過(guò)破除農(nóng)民之間的田埂，把農(nóng)民組織起來(lái)統(tǒng)一使用農(nóng)業(yè)技術(shù)、農(nóng)機(jī)服務(wù)等社會(huì)化服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；?。典型的如江蘇省射陽(yáng)縣開(kāi)創(chuàng)的聯(lián)耕聯(lián)種模式。③賀雪峰：《保護(hù)小農(nóng)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路探索——兼論射陽(yáng)的實(shí)踐》，《思想戰(zhàn)線》2017年第2期。在一些土地流轉(zhuǎn)比例高的發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，為了適應(yīng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的要求，村集體較早地就采取“確權(quán)確利不確地”的土地確權(quán)方式。即確定農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的自由決定權(quán)和收益權(quán)，打破農(nóng)民和特定地塊的固化關(guān)系。具體操作辦法是：村集體將進(jìn)城農(nóng)民分散的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)整到一個(gè)位置，將土地集中連片流轉(zhuǎn)給規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。④夏柱智：《虛擬確權(quán):農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2014年第6期。

總體來(lái)看，不同地區(qū)的土地整合方式多種多樣，其制度創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)是，賦予村集體調(diào)整土地地塊的權(quán)利。農(nóng)民的土地承包關(guān)系長(zhǎng)期不變——這是土地承包法律嚴(yán)格要求堅(jiān)持的原則，但是，農(nóng)民不再具有對(duì)特定地塊的排他性占有權(quán)利。這種模式的創(chuàng)新之處在于，村集體雖然不能調(diào)整農(nóng)民的土地面積，也不能收回農(nóng)民的土地，但是可以調(diào)整農(nóng)民的土地地塊，并取得了顯著的績(jī)效。這些農(nóng)村地區(qū)在農(nóng)民沒(méi)有實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化轉(zhuǎn)移的情況下，實(shí)現(xiàn)了以農(nóng)戶為單位的土地集中連片耕種，在農(nóng)民開(kāi)始進(jìn)行非農(nóng)化轉(zhuǎn)移的情況下，擴(kuò)大了土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模。尤其是在中西部地區(qū)農(nóng)村，土地整合有利于農(nóng)民使用農(nóng)業(yè)機(jī)械、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)和進(jìn)行農(nóng)田水利管理，由此，推進(jìn)了小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機(jī)銜接。例如，湖北沙洋縣村集體通過(guò)土地整合實(shí)現(xiàn)土地集中連片耕種，提高機(jī)械使用效率40%，減少勞動(dòng)力投入10%。發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村為了適應(yīng)城市化發(fā)展要求，通過(guò)土地整合，推進(jìn)了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。比如說(shuō)在上海農(nóng)村地區(qū)，95%的土地都實(shí)現(xiàn)了規(guī)模流轉(zhuǎn)。

（二）土地整合與農(nóng)村公共建設(shè)的秩序

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，村莊人居環(huán)境變得非常重要，這關(guān)系到農(nóng)民的生活質(zhì)量。村莊人居環(huán)境的改善，是國(guó)家和農(nóng)民合作推動(dòng)村莊公共建設(shè)的過(guò)程和結(jié)果。這主要依賴自上而下的國(guó)家資源輸入和自下而上的農(nóng)民組織。一些農(nóng)村地區(qū)通過(guò)土地制度改革，賦予村集體進(jìn)行土地規(guī)劃和管理的權(quán)力，有效地推動(dòng)了村莊公共建設(shè)的進(jìn)程。

在村莊公共建設(shè)中，土地整合方式主要有兩種。第一種是新型社區(qū)建設(shè)模式。村集體對(duì)村莊土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，將宅基地規(guī)劃到交通方便的位置，并引導(dǎo)農(nóng)民集中建房。新型社區(qū)通常配套高標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)設(shè)施，并不會(huì)比城市差多遠(yuǎn)。其借助的政策工具，一般是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策。其操作方式是：村集體在合適的位置規(guī)劃修建集中居住小區(qū)，把農(nóng)民退出的分散宅基地復(fù)墾為耕地，再使用節(jié)約的土地指標(biāo)，獲得地方政府的轉(zhuǎn)移支付資金。第二種方式是村莊整治模式。在農(nóng)民住房更新已經(jīng)完成的地區(qū)，已經(jīng)失去了重新規(guī)劃建設(shè)新型社區(qū)的條件，那么，就著力解決現(xiàn)有村莊布局過(guò)于散亂、基礎(chǔ)設(shè)施條件不全的問(wèn)題。具體操作方式是：通過(guò)規(guī)劃拆除影響村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的廢棄“空心房”及附屬的豬欄、牛欄、圍墻等設(shè)施，改善村莊人居環(huán)境。

上述土地整合方式均觸動(dòng)了傳統(tǒng)的土地占有和使用格局，這個(gè)過(guò)程中，村集體形成了土地規(guī)劃和管理的權(quán)力。村集體通過(guò)調(diào)整土地位置和空間置換，重新規(guī)劃布局農(nóng)民建房和拆除廢棄建筑物。村集體通過(guò)土地整合改善了人居環(huán)境，農(nóng)民獲得現(xiàn)代居住條件，國(guó)家達(dá)到了節(jié)約集約土地的土地管理目標(biāo)。最有代表性的做法是四川成都市。2008年，成都市成為國(guó)家城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合試驗(yàn)區(qū)以來(lái)，一共建設(shè)了1 400個(gè)農(nóng)民新型社區(qū)，農(nóng)民可以享受道路、廣場(chǎng)、超市、自來(lái)水、天然氣、路燈等20多項(xiàng)現(xiàn)代生活設(shè)施配套。城市和鄉(xiāng)村在村莊基礎(chǔ)設(shè)施和人居環(huán)境方面已無(wú)根本差異。

（三）土地整合與村莊治理現(xiàn)代化

村莊有效治理也對(duì)土地制度改革提出了要求。一些農(nóng)村地區(qū)通過(guò)土地制度改革，賦予了村集體進(jìn)行土地利益調(diào)整的權(quán)力。在村級(jí)治理中，村集體主要通過(guò)以下兩種方式達(dá)成有效治理。一是地方政府和村集體通過(guò)整頓土地承包經(jīng)營(yíng)秩序，提升土地管理能力。雖然法律和政策嚴(yán)格規(guī)范了土地承包經(jīng)營(yíng)，實(shí)際上由于政策執(zhí)行不力和地方勢(shì)力干擾等原因，一些村莊的土地承包經(jīng)營(yíng)秩序混亂，集體資源流失嚴(yán)重。通過(guò)強(qiáng)化基層組織尤其是做強(qiáng)做大村支部，能夠依法清理鄉(xiāng)村混混、無(wú)賴無(wú)償或通過(guò)不規(guī)范合同廉價(jià)占有集體土地的行為，解決集體資產(chǎn)資源流失問(wèn)題。二是在一些有土地開(kāi)發(fā)機(jī)會(huì)的村莊中，村集體借用國(guó)家政策創(chuàng)新整合分散土地，將集體非農(nóng)建設(shè)土地依法依規(guī)地推向市場(chǎng)，獲得了巨大增值收益。這些收益不僅增強(qiáng)了集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，而且有利于增強(qiáng)集體和農(nóng)民之間的制度性關(guān)聯(lián)。例如，成都市戰(zhàn)旗村借用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市政策，整合13.447畝已經(jīng)廢棄的分散集體建設(shè)用地，以700余萬(wàn)元的價(jià)格出讓給企業(yè)修建鄉(xiāng)村酒店和商鋪。村集體按照農(nóng)村人口，將土地出讓收入平均分配給農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)了集體土地利益的公平分配。

正是因?yàn)榇寮w獲得了土地整合的權(quán)利，強(qiáng)化了村莊治理權(quán)力。在土地整合過(guò)程中，村集體實(shí)現(xiàn)集體土地利益的公平分配，建立了公平正義的土地分配關(guān)系，避免了土地利益被地方勢(shì)力和少數(shù)村干部侵占。這正是鄉(xiāng)村振興背景下基層治理現(xiàn)代化所要求的。這也是我們?cè)谌珖?guó)調(diào)查普遍發(fā)現(xiàn)的規(guī)律：能夠進(jìn)行土地利益調(diào)整和土地整合的村莊，村干部的權(quán)威較高，村莊治理能力較強(qiáng)；反之，村干部權(quán)威較弱，村莊土地利益分配的矛盾糾紛較多，村莊治理能力較弱。

綜上而言，一些農(nóng)村地區(qū)通過(guò)土地制度改革實(shí)現(xiàn)了土地整合，在不同層面促進(jìn)了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。盡管不同地區(qū)、不同村莊土地整合的層面不同，整合的效果存在差異，但是，這些經(jīng)驗(yàn)都表明，土地整合能夠有效推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。要注意的是，土地整合的目的是回應(yīng)鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)民需求，是在堅(jiān)持法律和政策原則上做出的制度創(chuàng)新，不是村集體單方面收回農(nóng)民的土地或者重回傳統(tǒng)大集體時(shí)代。

五、結(jié) 論

土地制度在農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。越是要求現(xiàn)代化，農(nóng)村社會(huì)越是深刻地嵌入到土地利益關(guān)系中。在“公有私用”的土地制度框架條件下，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，要求地方政府主動(dòng)創(chuàng)新土地制度，形成有利于村集體整合分散土地利益的制度安排。單向度擴(kuò)張農(nóng)民地權(quán)，會(huì)弱化村集體的動(dòng)員能力，使得土地整合難以實(shí)現(xiàn)，阻礙鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐中，一些農(nóng)村地區(qū)通過(guò)土地制度改革實(shí)現(xiàn)了土地整合，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。在土地一家一戶分散占有的情況下，如何通過(guò)土地制度改革推進(jìn)土地整合是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的關(guān)鍵。

本文將土地制度視為一種重要的政治社會(huì)制度，從更廣泛的視角探究土地制度改革與鄉(xiāng)村振興的關(guān)聯(lián)機(jī)制。土地制度不僅對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民富裕有重要作用，更對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和村莊治理現(xiàn)代化發(fā)展有重要作用。土地制度改革在農(nóng)業(yè)發(fā)展、村莊建設(shè)和村莊治理方面，都與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施有較強(qiáng)的邏輯關(guān)聯(lián)。在這個(gè)意義上，土地制度改革需要有更為廣泛的視野，應(yīng)當(dāng)嵌入到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中去。

在現(xiàn)代社會(huì)，個(gè)體土地權(quán)利是社會(huì)建構(gòu)的基礎(chǔ)。同時(shí)不可忽視的是，個(gè)體權(quán)利不是絕對(duì)的。適應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的土地制度改革的基本特征是平衡個(gè)體、集體和國(guó)家之間的土地利益關(guān)系。具體到農(nóng)村社會(huì)，在改革開(kāi)放初期，農(nóng)民與集體地權(quán)之間保持平衡關(guān)系，在保障農(nóng)民土地權(quán)利的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮村集體的土地調(diào)控權(quán)，維系了農(nóng)村秩序。而隨著時(shí)間的推移，自上而下強(qiáng)調(diào)個(gè)體權(quán)利擴(kuò)張的土地制度改革，使得村集體失去了制度性的土地權(quán)力，在基層干部侵害農(nóng)民利益的機(jī)會(huì)越來(lái)越少的同時(shí)，也不再能夠呼應(yīng)農(nóng)民需求，不再具有動(dòng)員農(nóng)民的能力，造成了基層農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的困境。在鄉(xiāng)村振興背景下，土地制度改革需要重新均衡集體和個(gè)體的權(quán)利關(guān)系。具體而言，在農(nóng)民的土地權(quán)利已經(jīng)得到充分保障的背景下，土地制度改革應(yīng)當(dāng)賦予村集體一定的土地調(diào)控權(quán)，提高村集體在土地利益整合過(guò)程中的農(nóng)民動(dòng)員能力。

事實(shí)上，快速的城市化發(fā)展和創(chuàng)新性的“三權(quán)分置”制度設(shè)計(jì)，為這樣的土地制度改革提供了有利條件。城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間雙向流動(dòng)，他們的土地權(quán)利訴求是，進(jìn)城的時(shí)候可以將土地流轉(zhuǎn)出去獲得土地租金，在返鄉(xiāng)的時(shí)候可以便利地將土地收回來(lái)繼續(xù)耕種獲得農(nóng)業(yè)收益。①賀雪峰：《如何做到耕者有其田》 ，《社會(huì)科學(xué)》2009年第10期。因此，從農(nóng)民利益的角度看，土地制度改革沒(méi)有必要將農(nóng)民的土地權(quán)益與特定地塊固定起來(lái)。土地制度改革，可以利用土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的改革契機(jī)，在保持土地承包權(quán)利穩(wěn)定前提下，賦予村集體整合分散土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)力，發(fā)揮村集體動(dòng)員農(nóng)民的作用，為鄉(xiāng)村振興實(shí)施提供制度支撐。