我國地方政府隱性債務風險管理研究
——基于內(nèi)部控制視角

熊運蓮 何 怡

(西南科技大學經(jīng)濟管理學院 四川綿陽 621010)

第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議在2014年8月31日通過了關于修改〈預算法〉的決定，并決議于2015年1月1日起施行。2014年10月,國務院出臺了地方政府債務管理的綱領性文件：《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(43號文)。自此版預算法實施以來，禁止地方政府通過投融資平臺等方式舉債，進而地方政府大量通過PPP、政府引導基金和違規(guī)擔保等方式，變相融資，擴大地方政府的隱性債務規(guī)模，形成了隱性負債。2017年12月，財政部發(fā)布的《財政部關于堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務增量情況的報告》；2018年6月，財政部部長劉昆受國務院委托向十三屆全國人大常委會第三次會議作2017年中央決算的報告，強調(diào)繼續(xù)依法加強限額內(nèi)地方政府債務管理，著力防控地方政府隱性債務風險。2018年8月，中央下發(fā)了《中共中央國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》《地方政府隱性債務問責辦法》等政策，意味著國家對隱性債務高度重視，著手摸底各地隱性債務，并對隱性債務可能引發(fā)的風險采取有效的應對措施。 2018年12月29日,第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議對預算法進行了第二次修正。因此，地方政府隱性債務風險的治理問題已成為當前各級地方政府需要應對的重大課題。

下文運用《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》和COSO內(nèi)部控制理論，從控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通和內(nèi)部監(jiān)督等內(nèi)部控制的五大核心要素出發(fā)，對我國地方政府隱性債務的風險管理路徑進行闡釋，為防范我國地方政府隱性債務風險提供參考路徑，更好地促進地方經(jīng)濟穩(wěn)步健康發(fā)展。

一、文獻回顧

近年來，如何加強地方政府債務的風險管理以防范財政風險成為國外研究的熱點。主要圍繞以下幾個方面進行研究：

地方政府債務的分類，如Hana Polackova[1]提出了財政風險矩陣，從法律責任以及道義責任視角將政府債務劃分為兩類：“顯性債務”和“隱性債務”；張立承[2]綜述了趙全厚研究員和封北麟副研究員的研究觀點，將地方政府隱性債務細分為兩類：“一類隱性債務”和“二類隱性債務”。

地方政府舉債行為的研究，如巫姣[3]將城市化水平、財政集權(quán)和政績考核制度置于同一整體分析框架下,對地方政府舉債行為的經(jīng)濟增長效應進行深入地再評估，發(fā)現(xiàn)地方債務確實會影響區(qū)域經(jīng)濟增長。

地方政府債務風險產(chǎn)生的制度根源，如王喜梅[4]從新《預算法》視角，分析我國地方債務風險管理機制存在的問題，進而構(gòu)建我國地方政府債務風險管理的“閉環(huán)”制度體系；陳磊[5]對地方政府隱性債務成因及界定，提出有針對性的審計建議,發(fā)揮審計的“免疫系統(tǒng)”功能,推動實現(xiàn)國家良治。

地方政府債務風險的評價體系，如宋良榮 、侯世英[6]從資產(chǎn)負債視角，分析我國地方政府資產(chǎn)負債管理的現(xiàn)狀，通過 AHP 層次分析法對地方政府性債務風險評價體系進行初步構(gòu)建，提出了地方政府性債務的價值管理的相關建議。

本文在上述文獻的基礎上，運用《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》和COSO內(nèi)部控制理論，從內(nèi)控控制的五大核心要素出發(fā)，分析我國地方政府隱性債務風險產(chǎn)生的主要原因，進而提出我國地方政府隱性債務的風險管理路徑。

二、基于內(nèi)部控制視角的我國地方政府隱性債務風險分析

根據(jù)封北麟[7]的觀點，我國地方政府隱性債務分為兩類，并地方財政風險與金融風險呈現(xiàn)出相互轉(zhuǎn)化、相互融合的態(tài)勢。[2]楊興龍[8]研究了內(nèi)部控制服務國家治理的可能性，并對其運行機理和實施路徑進行分析。在上述文獻基礎上，下文從內(nèi)控控制的五要素出發(fā)對我國地方政府隱性債務風險進行分析。

(一)日趨復雜的控制環(huán)境

控制環(huán)境是內(nèi)部控制的核心要素之一，是地方政府債務風險控制的基礎要素?？刂骗h(huán)境對我國地方政府隱性債務風險的影響主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.不平衡的財政分權(quán)機制

我國財政體制改革經(jīng)歷了“統(tǒng)收統(tǒng)支”“分灶吃飯”“分稅制改革”的三次大改革,每一次改革都是財政分權(quán)的具體嘗試。由于中央和地方的責權(quán)利劃分不合理，一些事項本應由中央政府財政承擔支出責任，但交由地方政府財政承擔支出責任。盡管中央政府財政通過轉(zhuǎn)移支付或稅后返還的形式對地方政府財政進行了一定的補貼，但是從地方政府的角度看，地方財政與中央財政的分成比例仍是不斷下降的，從而造成了部分地方政府的財政收入不足。另外，對于基礎設施、社會治安和義務教育等地方公共物品支出，往往基數(shù)較大、剛性較強、歷史欠賬多，基本都由地方財政負責，在地方政府財力較為緊張的情況下,一些地方政府為了籌措資金，往往選擇PPP、違規(guī)舉債、變相擔保等方式，容易形成地方政府的隱性債務，加大地方政府的隱性債務風險。

2.不健全的地方政府投融資機制

根據(jù)我國新《預算法》規(guī)定，各級地方政府中，只有省級地方政府才能發(fā)行地方債，其他各級地方政府只能通過省級地方政府代為舉借，不能采取直接融資方式進行融資，因此，誘發(fā)地方政府隱性債務存在的主要原因是地方政府投融資機制不健全。部分地方政府領導為了追求其任期政績，在地方政府資金相對短缺的情況下，為了籌措任期內(nèi)地方經(jīng)濟發(fā)展所需的資金，以國資形式出現(xiàn)的融資平臺公司、城投公司、建設開發(fā)公司等尚還存在，并通過這些公司直接或間接地籌措多種內(nèi)部或外部資金。但由于部分平臺公司的治理結(jié)構(gòu)不完善，相應的監(jiān)督管理機制也不健全，易引起地方政府的投融資決策不嚴謹，容易導致地方政府債務規(guī)模失控，形成地方政府的隱性債務風險。

3.不健全的地方政府債務管理機制

根據(jù)新《預算法》規(guī)定，地方政府的財政部門負責管理本級地方政府的債務，但是部分地方政府對地方政府的債務僅僅是進行簡單的統(tǒng)計、資金劃撥等事務性管理，并未真正有效地管理地方政府債務。各級地方政府并未設置專門的地方政府債務管理機構(gòu)，地方財政部門對地方政府債務的管理也不夠重視，只是對將其作為附屬性管理，將地方政府債務的管理權(quán)分散到地方財政部門的預算、國庫、農(nóng)業(yè)和基建等機構(gòu)。雖然這些機構(gòu)隸屬于地方政府財政部門，但是各機構(gòu)間的業(yè)務缺乏關聯(lián)性，使得這些機構(gòu)難以密切地配合和協(xié)調(diào)地方政府的各項債務管理，容易造成對地方政府的債務情況，尤其是隱性債務情況不明朗的局面，間接地增大了地方政府的隱性債務風險。

4.欠缺的地方政府自身風險意識

在我國，各級地方政府官員只對任期內(nèi)的經(jīng)濟、就業(yè)等指標負責，對任期外就是下一任官員負責了。這樣，為了籌措任期內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展所需的資金，容易使得我國地方政府對債務風險意識不夠，容易采用盲目舉債、盲目擔保等方式，一旦債務人償還能力發(fā)生困難，作為違規(guī)擔保的地方政府將承擔連帶賠償責任，從而使得地方政府隱性債務增加。2018年8月，我國出臺了《地方政府隱性債務問責辦法》，強化了隱性債務問責機制，盡管使地方政府隱性債務擴張面臨強約束，但在在抑制隱性債務擴張的同時，部分地方政府官員怕?lián)煟瑳]有正確的風險意識，拖累了地方政府基建的投資，不利于地方經(jīng)濟的健康發(fā)展。

(二)不完善的風險評估流程

盡管地方政府隱性債務風險可能會導致政府的信任危機，還可能成為我國經(jīng)濟發(fā)展中的一大隱患，但由于我國地方政府自身往往風險防患意識不夠，部分地方官員為了實現(xiàn)其任期內(nèi)“以數(shù)字論英雄”的經(jīng)濟考核指標，或者在有限任期內(nèi)表現(xiàn)較好的 “政績”，往往沒有認真地執(zhí)行“風險識別-風險評估-風險應對”的風險評估流程。比如，很多地方政府在推進政府與社會資本合作(PPP)過程中，項目論證、財政承受能力論證流于形式， 普遍存在“重建設、輕運營”、風險分配簡單粗放等現(xiàn)象，易大概率轉(zhuǎn)化為政府的兜底支出責任，形成地方政府的隱性債務風險。

(三)形式化的控制活動

根據(jù)內(nèi)部控制理論的觀點，地方政府應該根據(jù)風險評估的結(jié)果，采用相應的控制活動，將地方政府的隱性債務風險控制在可接受的范圍之內(nèi)。但是，部分地方政府對隱性債務風險的評估不夠，采取流于形式的控制活動，尚未貫穿于債務管理的各個環(huán)節(jié)中。主要表現(xiàn)如下：我國各級地方政府機構(gòu)中沒有設立專職的債務管理部門，財政、審計、監(jiān)察等部門都在管理、監(jiān)督地方政府債務，管理標準無法統(tǒng)一，管理權(quán)限交叉混亂，看似各部門都在管，但都沒有實質(zhì)性地管；部分隱性債務，如融資平臺公司債務，對授權(quán)審批、運營控制等控制活動意識較弱，難以真正實施授權(quán)審批制度；我國2018年前的預算會計以收付實現(xiàn)制為基礎，對政府的隱性負債未予以記載和披露，缺乏相應的會計控制；地方政府隱性債務沒有納入預算管理，無法實行預算控制。

(四)不通暢的信息溝通

我國地方政府的投融資活動分散于政府的各個部門，地方政府只將顯性的債務納入預算和會計報表，而未將隱性的債務納入會計報表進行核算，對我國地方政府隱性債務規(guī)模只能做大概估計。另外，根據(jù)《預算法(2018年修正)》規(guī)定，省級政府需要將地方政府債務納入預算管理，但在實際操作中，省級政府只將顯性的債務納入，而未將隱性的債務納入。省級以下政府無舉債資格，除了通過省級政府代為舉借外，為了融通資金，地方政府采用政府擔保或變性擔保等“多元化”融資方式，形成地方政府的隱性債務，不但未納入會計報表，也未對外信息公開。

(五)不完善的監(jiān)督機制

我國《預算法(2018年修正)》明確規(guī)定，“地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務，不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保?！?，另外，“第九章 監(jiān)督”中，明確各級人民代表大會及其常務委員會、各級政府、各級政府財政部門、審計部門等對預算、決算進行多方位的監(jiān)督。但在實際運行中，財政部門往往發(fā)揮只統(tǒng)計、劃撥等事務性職能，審計部門和各級人民代表大會及其常務委員會因時間、獨立性等很難發(fā)揮很好的監(jiān)督作用，地方政府往往依靠設立的投融資平臺、建立投資公司等方式籌措資金，形成地方政府的隱性債務。另外，我國對過度負債的地方政府的追責力度不夠，部分地方政府甚至報有 “兜底”的幻想，這間接地導致地方政府的舉債方式靈活多變，舉債規(guī)模日趨增大，地方政府債務的隱性風險也越來越大。

三、基于內(nèi)部控制視角的我國地方政府隱性債務風險管理路徑

(一)改善控制環(huán)境

1.健全我國地方政府舉債的相關法律環(huán)境

為了防范我國地方政府的隱性債務風險，我國政府出臺了一系列政策，如《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》《關于印發(fā)<地方政府土地儲備專項債券管理辦法(試行)>的通知》《兩部門關于印發(fā)<地方政府收費公路專項債券管理辦法(試行)>的通知》《關于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通》等，旨在完善地方政府專項債券管理的政策環(huán)境，加快地方政府分類發(fā)行專項債券的步伐，促使地方政府隱性債務顯性化，發(fā)揮地方政府規(guī)范舉債對地方經(jīng)濟社會發(fā)展的積極作用，有助于更好地防范地方政府隱性債務風險。

2.健全地方政府債務管理機制

各級地方政府需要健全地方政府債務管理機制，以更好地防范地方政府隱性債務風險。首先，地方政府內(nèi)部需要強化誠信原則。領導人員需要誠信，樹立正確的政績觀，通過公開合法的渠道，盡力將隱性債務顯性化，或者減少隱性債務轉(zhuǎn)化的可能性，不能為了自身政績，盲目恐慌或擴大隱性債務風險。 其次，建立合理的債務管理機制。沿著“事前-事中-事后”的流程，建立合理的組織機構(gòu)，并明確債務責任的分配、授權(quán)與追究機制，加強地方政府債務管理，防范地方政府隱性債務風險。最后，提高相關人員的專業(yè)勝任能力。建議培養(yǎng)或招聘具有金融、法律等人員充實到債務管理機構(gòu)中，通過繼續(xù)教育或培訓，不斷提高相關人員的專業(yè)勝任能力，更好地識別和評估地方政府隱性債務風險。

3.加強地方政府自身債務風險意識

各級地方政府需要樹立適度借債的觀念和風險意識，不僅是地方政府官員需要具備的，也是每一個政府部門人員的基本素質(zhì)，是防范地方政府隱性債務風險的必備要素。地方政府既要高度重視，也不能盲目恐慌，按照“深化改革、綜合治理，區(qū)別對待”的思路，既要穩(wěn)健投資以促經(jīng)濟穩(wěn)增長和擴大內(nèi)需以促改革，又要加強地方政府隱性債務風險管理。

(二)加強風險評估

風險評估是地方政府隱性債務風險防范的重要環(huán)節(jié)。各級地方政府應密切關注影響地方政府隱性債務控制目標實現(xiàn)的各類風險，通過風險“識別-評估-應對”將地方政府隱性債務風險控制在一定范圍內(nèi)。

1.風險識別

根據(jù)封北麟[7]的地方政府隱性債務二分法觀點，一類隱性負債，是地方政府在違法違規(guī)融資過程中刻意隱匿的地方政府債務，如政府融資平臺公司的各類銀行貸款、違規(guī)擔保等，屬于地方政府 “合理但不合規(guī)”的債務，需要對這類債務進行定量估計，大致估算這類債務的規(guī)模，并系統(tǒng)地收集相關信息對其主要風險點進行識別。二類隱性負債，是地方政府因其所承擔的公共管理職責而必須承擔的支出責任，如自然災害補助等，是地方政府承擔“維穩(wěn)安民”的社會保障責任形成的隱性負債，地方政府需要對這類債務進行定性和定量預判，并系統(tǒng)地收集相關信息對其中的重要風險點進行識別。

2.風險評估

為了更好地進行地方政府的隱性債務風險評估，地方政府應當建立專門的債務風險評估機構(gòu)，以更好地防范地方政府隱性債務風險。首先，根據(jù)一類、二類隱性債務來源的實際情況設定切實可行的隱性債務風險控制目標；其次，根據(jù)識別出的隱性債務主要風險點設計出一系列適宜的風險識別指標體系以定性或定量分析隱性債務風險；最后，根據(jù)已識別出的隱性債務風險點進行風險評估，進而提出風險應對建議。

3.積極的風險應對

在評估地方政府隱性債務的相關風險之后，地方政府的領導層需要積極地確定防范地方政府隱性債務風險的應對方式。根據(jù)風險評估的高低，有針對性地選擇規(guī)避風險、減少風險、共擔風險和接受風險等風險應對方式。另外，在做出風險應對的過程中，地方政府的領導層需要考慮風險應對的成本和效益，在可接受的風險容忍度內(nèi)積極地選擇恰當?shù)娘L險應對方案。

(三)進一步落實控制活動

控制活動貫穿于地方政府各部門之中，存在于各個層面和各個業(yè)務部門，應全面覆蓋地方政府債務風險控制的各個環(huán)節(jié)。針對一類隱性債務，需要厘清此類債務的來源渠道，收緊融資渠道，實施專門的管理和規(guī)范措施，如制定關于地方融資平臺公司舉債的相關辦法，并對隱性債務納入政府內(nèi)部會計系統(tǒng)控制之內(nèi)，對可能性很大(>50%)的隱性債務應納入政府預算管理與控制之內(nèi)，引導地方政府隱性債務顯性化，甚至陽光化。針對二類隱性債務，地方政府需要推進全面深化體制改革，如推進個人所得稅改革，增加商業(yè)保險的專項附加扣除，緩解地方政府財政對補充養(yǎng)老保險的支出壓力，另外，地方政府建立專家數(shù)據(jù)庫，評估一類和二類隱性債務的可能性和規(guī)模趨勢，依據(jù)隱性債務規(guī)模并按一定比例建立地方政府隱性債務的風險準備基金，以防范地方政府隱性債務風險。

(四)強化通暢的信息與溝通機制

為了更好地防范地方政府的隱性債務風險，地方政府需要強化通暢的“自上而下”“自下而上”的債務信息溝通與反饋機制。各級地方政府領導層需要將其關于地方政府隱性債務風險控制的相關指令順暢地傳遞給地方政府隱性債務風險管理的各相關責任部門和人員，反過來，地方政府隱性債務風險管理的內(nèi)部各相關責任單位和人員也應及時向上傳達地方政府隱性債務風險的相關信息，為地方政府隱性債務的風險識別、風險評估和風險應對提供充足的決策信息。通暢的信息與溝通機制貫穿于地方政府隱性債務風險防范的整個流程中，也體現(xiàn)在內(nèi)部控制的其他四個要素中。通暢的信息與溝通機制為地方政府隱性債務風險的有效管理提供合理的保證，有助于提高地方政府隱性債務風險控制的效率和效果。

(五)進一步完善監(jiān)督機制

為了降低地方政府隱性債務風險爆發(fā)的概率，盡可能地有效監(jiān)控地方政府隱性債務風險，地方政府需要進一步完善地方政府隱性債務風險的監(jiān)督機制。

首先，建立“事前-事中-事后”的全方位審計監(jiān)督機制。地方政府在籌措資金時，內(nèi)部審計等監(jiān)管部門可以進入事前監(jiān)督，建立風險預警機制，嚴禁地方政府變相舉債，防范地方政府隱性債務的增量風險。

其次，通過地方政府內(nèi)部、外部的監(jiān)督機制，對地方政府隱性債務風險進行風險管理。內(nèi)部監(jiān)督主要是地方政府的審計部門監(jiān)督，外部監(jiān)督主要是人大的監(jiān)督、輿論的監(jiān)督和社會公眾的監(jiān)督。通過內(nèi)部、外部的監(jiān)督機制，以顯性化監(jiān)控盡可能實現(xiàn)地方政府隱性債務的全過程監(jiān)管，防范隱性債務突然的顯性化沖擊。

最后，強化持續(xù)監(jiān)督機制。地方政府需要建立領導干部離任審計制，強化終身問責制，進一步強化對非標債務融資的監(jiān)管，防范地方政府隱性債務風險。通過領導干部離任審計制度，有助于領導干部樹立正確的“政績觀”，通過適度舉債，促進地方經(jīng)濟的健康和諧發(fā)展。強化終身問責制，倒查違規(guī)舉債責任，在一定程度上限制一些不合理的地方政府隱性債務行為，防范地方政府隱性債務風險。

結(jié)語

本文運用內(nèi)部控制理論和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》對我國地方政府隱性債務風險進行分析，為我國地方政府隱性債務風險管理提供了參考路徑。我國地方政府隱性債務風險主要是不平衡的財政分權(quán)機制、不健全的地方政府投融資機制、不健全的地方政府債務管理機制、欠缺的地方政府自身風險意識等日趨復雜的控制環(huán)境、不完善的風險評估流程、形式化的控制活動、不通暢的信息溝通和不完善的監(jiān)督機制等風險因素引起的?？梢酝ㄟ^健全我國地方政府舉債的相關法律環(huán)境、健全地方政府債務管理機制、加強地方政府自身債務風險意識等以改善控制環(huán)境、加強風險評估、進一步落實控制活動、強化信息與溝通機制和進一步完善監(jiān)督機制等風險管理路徑，更好地防范地方政府隱性債務風險，促進地方經(jīng)濟的健康和諧發(fā)展。

最后，感謝西南科技大學高教研究項目(編號：17GJZX16)、四川軍民融合戰(zhàn)略研究中心(編號：JMRH-1810) 和四川信息管理與服務研究中心(編號：SCXX2018YB15)的資助。