亞洲開發(fā)銀行貸款山西能效和環(huán)境改善項目績效評價報告摘要

□山西省財政廳國際處

一、項目概要

（一）項目背景

中國快速增長的經(jīng)濟和對煤炭能源的依賴，導致有害氣體排放量持續(xù)快速增長。煤燃燒釋放出大量溫室氣體二氧化碳（CO2）、酸雨形成的主要氣體二氧化硫（SO2） 和氮氧化物（NOx），以及會引起嚴重的呼吸道疾病的總懸浮顆粒物。中國政府認識到煤炭消耗量迅速增加所帶來的環(huán)境挑戰(zhàn)，并承諾與2005年相比，到2020年通過降低能源消耗強度，實現(xiàn)碳排放強度降低40%—45%。在2006 至2010年“十一五”期間，能源強度降低了19.1%，而目標為20%。2011-2015年“十二五”規(guī)劃確定了將能源強度降低16%，碳排放強度降低17%，二氧化硫（SO2） 排放量降低8%，氮氧化物（NOx）排放量降低10%的目標。山西省制定了相應的目標，將能源強度降低16%，碳排放強度降低17%，二氧化硫（SO2）排放量降低11.3%，氮氧化物（NOx）排放量降低13.9%。

中國大約一半的二氧化碳排放來自發(fā)電和供熱，為了減少二氧化碳的排放量，集中供熱的需求將隨著經(jīng)濟發(fā)展和城市化而迅速增長。為了擴大集中供熱的覆蓋范圍，政府逐步關(guān)閉了集中供熱區(qū)域內(nèi)小型、低效的僅供熱的鍋爐，并增加使用節(jié)能熱電聯(lián)產(chǎn)（CHP）工廠作為熱源。2003年中國城市區(qū)域供熱總面積為19 億平方米，為了擴大區(qū)域供熱面積，中國19 個省采用了集中供熱后，2010年中國城市供熱總量達到29 億千兆焦耳，區(qū)域供熱總面積達到44 億平方米。盡管如此，中國的集中供熱仍僅占總建筑面積的30%，而歐洲國家的覆蓋約60%。

山西是中國北中部地區(qū)一個不發(fā)達的內(nèi)陸省份，占地面積約156,300 平方公里。山西2010年人均國內(nèi)生產(chǎn)總值為4,107 美元，約為全國平均水平的88%（4,686美元），它在中國各省排名第18 位。山西以其豐富的煤炭資源而聞名，估計約占中國總煤炭儲量的三分之一。2011年，山西省煤炭生產(chǎn)總量8.7億噸，約占中國總煤產(chǎn)量的四分之一，較2010年產(chǎn)量增加了18%，面臨煤炭開采、煤炭使用和煤炭運輸?shù)扰c之相關(guān)的嚴重污染和環(huán)境問題。

山西地下煤礦在運行期間釋放大量甲烷，通常稱為CMM。CMM的捕獲和使用不僅有助于避免嚴重的采礦事故，而且能大大緩解環(huán)境和氣候變化。2010年全省共抽采煤層氣28 億多立方米，主要用于住宅烹飪、交通、商業(yè)和工業(yè)用電以及發(fā)電，其用于區(qū)城供熱和空間冷卻的非常有限，用量僅為9 億立方米，約占抽采煤層氣的34%。像許多其他省份一樣，山西的快速城市化推動了強勁的經(jīng)濟增長，同時也帶來大面積的住房、城市基礎設施及住房私有化的區(qū)域供暖需求。

受歷史上計劃經(jīng)濟下的供暖模式影響，山西省供暖行業(yè)仍處于向市場化運作轉(zhuǎn)變的過程之中，投資運行依靠補貼，服務方式單一，因而集中供熱行業(yè)仍然是山西的一個基本公共服務行業(yè)，在經(jīng)營管理模式、融資方式、服務范圍和水平方面有待進一步提升。

由于山西豐富的煤炭資源，冬季取暖主要依靠煤炭作為燃料來源，城市地區(qū)的許多供暖系統(tǒng)老舊，供熱效率低，缺乏適當?shù)呐欧趴刂圃O備；小型鍋爐的城市污染使室外空氣質(zhì)量惡化，對公共衛(wèi)生造成重大累積危害；低收入城市地區(qū)集中供熱的覆蓋面不足，城鄉(xiāng)結(jié)合部、農(nóng)村等地區(qū)則多數(shù)為分散供暖，迫使居民使用室內(nèi)煤爐供暖，婦女和小孩子待在室內(nèi)的時間較長，特別容易受到室內(nèi)污染的影響，這是呼吸道疾病的主要原因。

山西能效和環(huán)境改善項目將通過在山西五個高污染城市地區(qū)向超過27萬居民擴展和擴大節(jié)能集中供熱，幫助解決上述問題。該項目將用一個高能效CHP（熱電聯(lián)產(chǎn)）廠和大型熱鍋爐以及建設煤層氣供氣設施來替代小型、低效率和污染的城市燃煤鍋爐和燃煤家用爐灶，從而減少供熱的污染排放，提高項目地區(qū)的大氣質(zhì)量。

（二）項目目標

改善山西省的能效和環(huán)境，提高山西省五個縣市的空氣質(zhì)量，減少溫室氣體排放。具體包括山西省晉中市、長治市黎城縣、長治市沁縣、呂梁市中陽縣、呂梁市柳林縣。

（三）項目構(gòu)成

本項目由五個子項目構(gòu)成，項目總投資10.63 億元人民幣，其中亞行貸款1 億美元，其余由地方政府配套解決。

項目建設期：四年（2013年—2017年）。

子項目一：晉中集中供熱子項目

晉中市榆次區(qū)主城區(qū)集中供熱（二期）管網(wǎng)工程項目，項目建設單位為晉中市瑞陽熱電聯(lián)產(chǎn)供熱有限責任公司。項目總投資47,993 萬元，其中利用亞行貸款4,324 萬美元，國內(nèi)配套資金20,325.8萬元。

子項目二：沁縣集中供熱子項目

沁縣縣城集中供熱工程項目，項目建設單位為沁縣華陽供熱有限公司。項目總投資24,345 萬元，其中利用亞行貸款2,274 萬美元，國內(nèi)配套資金9,791.4萬元。

子項目三：黎城縣集中供熱子項目

黎城縣縣城集中供熱項目，項目建設單位為黎城縣萬通供熱有限公司。項目總投資17,675 萬元，其中利用亞行貸款1,838 萬美元，國內(nèi)配套資金5,911.8萬元。

子項目四：中陽縣集中供熱子項目

中陽縣城區(qū)集中供熱三期工程項目，項目建設單位為中陽縣供熱供氣管理中心。項目總投資4,387 萬元，其中利用亞行貸款451萬美元，國內(nèi)配套資金1,500.6萬元。

子項目五：柳林縣煤層氣綜合利用工程子項目

柳林縣煤層氣綜合利用工程項目，項目建設單位為柳林縣煤氣化公司。項目總投資12,169 萬元，其中利用亞行貸款1,114 萬美元，國內(nèi)配套資金5,039.4萬元。

（四）項目實施情況

1.實施機構(gòu)

山西省政府作為項目的執(zhí)行機構(gòu)，成立了省項目領導小組，負責監(jiān)督與協(xié)調(diào)總體項目的實施。山西省政府副省長為組長，主要成員來自晉中、長治、呂梁人民政府，晉中、長治、呂梁財政局，山西省發(fā)改委和山西省環(huán)保廳。項目實施機構(gòu)為山西省晉中市、沁縣、黎城縣、中陽縣和柳林縣，分別由晉中市瑞陽熱電聯(lián)產(chǎn)供熱有限責任公司、黎城縣萬通供熱有限公司、沁縣華陽供熱有限公司、中陽縣供熱供氣管理中心和柳林縣煤氣化公司等5家項目公司負責項目的具體實施。山西省項目辦設在山西省發(fā)改委所屬的山西省國外貸款項目管理服務中心，作為領導小組的秘書處，負責日常項目管理工作。

2.實施周期

2013年4月24日至2017年12月31日。

3.實施地點

山西省晉中市、長治市沁縣、長治市黎城縣、呂梁市中陽縣、呂梁市柳林縣

4.實施過程和結(jié)果

亞行貸款山西能效和環(huán)境改善項目5個子項目各相關(guān)工程按計劃逐步推進，實施進展順利。項目基本上已實現(xiàn)預期的項目效益，四個集中供熱子項目（晉中、沁縣、黎城、中陽子項目）截止于2016年12月全部投入運行，柳林子項目于2017年12月投入運行。

到2018年，項目設施的運行新增集中供熱面積達到806 萬平方米，31.5萬居民得到穩(wěn)定可靠的供熱服務。提高項目區(qū)域供熱能效30%，預計每年可節(jié)約能源104,960 噸當量標準煤（tec）。與2012年相比，每年減少排放二氧化碳（CO2）315,046 噸，二氧化硫（SO2）4,611 噸，氮氧化物（NOx）3,181 噸，總懸浮顆粒物18,288 噸，可吸入顆粒物7,300 噸，煤灰渣134,417噸，大大減少了大氣污染物排放量，實現(xiàn)了顯著環(huán)境效益。

二、績效評價概述

（一）績效評價的目的

對亞行貸款山西能效和環(huán)境改善項目進行績效評價的目的：

1.根據(jù)財政部《國際金融組織和外國政府貸款管理辦法》（財政部令第85號）、《國際金融組織貸款項目績效評價操作指南》（以下簡稱《指南》）的要求，對本項目相關(guān)性、效率、效果、可持續(xù)性及綜合績效進行客觀、公正的評價。

2.通過績效評價，總結(jié)縣級集中供熱、改善居民生活，以及實現(xiàn)低排放、低能耗清潔取暖項目的經(jīng)驗教訓，為將來開展同類貸款項目的實施提供借鑒和參考。

3.通過績效評價，進一步提高貸款項目資金使用效益，完善績效評價管理制度體系。

4.通過績效評價，為亞行貸款管理和財政公共性支出的監(jiān)管，以及建設績效評價隊伍等方面積累經(jīng)驗。

5.通過績效評價，將本項目在集中供熱方面的創(chuàng)新經(jīng)驗進行宣傳和推廣，用于優(yōu)化政府決策、為政府公共財政減少支出，避免浪費。

（二）績效評價框架的設計

在績效評價設計階段，評價小組依據(jù)《指南》，在充分理解評價任務書的基礎上，對評價任務進行分解及人員分工。同時收集并查閱了《可行性研究報告》、《貸款協(xié)定》、《亞行行長報告》、《項目完工報告》、《亞行項目組備忘錄》等大量相關(guān)資料，編制完成了《國際金融組織貸款項目基礎信息表》。在此基礎上，評價小組針對11個關(guān)鍵評價問題，結(jié)合本項目的具體情況，參照項目設計之時設定的監(jiān)測指標，開發(fā)了11 個一級評價指標，37個二級評價指標，并明確了指標證據(jù)、證據(jù)來源以及證據(jù)的收集方法，完成了績效評價框架的設計。在設計框架的同時，評價小組還設計了座談會、面訪、實地調(diào)研問題清單，最終完成了績效評價實施方案。

在績效評價實施階段，評價小組通過案卷研究、召開座談會、實地調(diào)研、面訪，并在互聯(lián)網(wǎng)上對相關(guān)文件進行了檢索，通過這些方式，評價小組收集了大量有效證據(jù)，并對其進行了認真的整理。根據(jù)整理后的證據(jù)，評價小組經(jīng)過分析回答了關(guān)鍵評價問題，并根據(jù)《操作指南》給出的評價準則和評級方法，對本項目進行了評級，形成了評價結(jié)論及經(jīng)驗建議。

（三）績效評價方法

本次績效評價主要采用變化分析法（Change Analysis)。

變化分析法是績效評價中最常用的分析方法，它分析指標在經(jīng)過一段時間后是否達到預期值。變化分析通過比較指標的實際變化情況與預期變化得到分析結(jié)果。

三、評價結(jié)論與績效分析

綜合項目相關(guān)性、效率性、效果性、可持續(xù)性四個方面，本項目的綜合績效評級為“成功”。

（一）相關(guān)性：高度相關(guān)

項目在設計與評價時，與國家和山西省“十二五”、“十三五”規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略完全相符，項目目標在于提高能源利用效率，改善山西五個地市的環(huán)境，這與“亞行2011-2015年、2016-2020年對華貸款伙伴戰(zhàn)略——通過改善的能源管理促進環(huán)境可持續(xù)的優(yōu)先重點”也完全吻合。同時，項目完全針對山西省五個市縣環(huán)境保護方面的實際問題和需求，項目的實施有效改善了山西省的環(huán)境狀況，既降低了當?shù)鼐用袢∨哪茉聪模置黠@改善了空氣質(zhì)量，提高了當?shù)鼐用竦纳钯|(zhì)量。因此，項目相關(guān)性總體評價為“高度相關(guān)”。

（二）效率性：高

五個子項目除柳林項目完工時間比原計劃稍有延遲，其余子項目均按計劃進度實施和完工，項目招標和工程建設實施周期基本與預計進度相符，實現(xiàn)了預期產(chǎn)出；項目實際使用資金與預算基本吻合，按計劃落實并使用了各項資金預算，資金使用符合國際金融組織及國家有關(guān)制度、法規(guī)；項目管理機構(gòu)設置適當，制定了相關(guān)的管理制度和實施細則，項目管理及內(nèi)部控制到位并能確保項目有效實施；項目的經(jīng)濟內(nèi)部收益率與預期相符，項目的創(chuàng)新性設計提高效果明顯。因此，項目效率總體評價為“效率高”。

（三）效果性：非常滿意

項目按計劃工期完工，五個子項目設計的目標目前已實現(xiàn)。項目完全覆蓋了設計的目標群體，實際受益群體與目標受益群體相符，受益群體的吻合度高；對項目的實施，當?shù)鼐用駶M意度高。因此，項目效果總體評價為“非常滿意”。

（四）持續(xù)性：高度可持續(xù)

項目的實施與國家十部委《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃（2017—2021年）》、山西省關(guān)于改善能效和環(huán)境政策高度契合，完全符合山西省當前經(jīng)濟社會環(huán)境的發(fā)展需要，實施無阻礙因素。各級還貸協(xié)議已簽署，還貸責任明確。項目實施完成后，領導機構(gòu)和管理制度依然存在，五個子項目的實施單位繼續(xù)承擔該市（縣）的供熱及供氣工作，取暖收費可以保證項目的正常維護運行，具有長期持續(xù)性。項目的實施，具有廣泛的示范性，尤其是晉中子項目的技術(shù)創(chuàng)新，具有很強的推廣性。因此持續(xù)性總體評價為“高度可持續(xù)”。

四、經(jīng)驗、問題和建議

（一）經(jīng)驗

1.各部門積極配合，溝通協(xié)調(diào)有力，項目推動非常順利。項目由山西省政府統(tǒng)籌規(guī)劃，從項目策劃包裝、列入國家備選、亞行PPTA、可研批復、資金報告批復、貸款談判等，僅用了不到一年的時間，比常規(guī)項目大大提前，突破性地完成了準備工作。執(zhí)行期間，項目被亞行授予“2016年度最佳表現(xiàn)貸款項目”獎。各部門的積極配合，溝通協(xié)調(diào)對本項目起了非常重要的作用。

2.項目設計上，創(chuàng)新開發(fā)與應用清潔能源。根據(jù)五個項目市（縣）的能源資源狀況，就地取材，創(chuàng)新開發(fā)和應用清潔能源，提高資源的使用效率，促進提高項目區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量。

（1）充分開發(fā)柳林地區(qū)豐富的煤層甲烷氣資源，實施煤層氣綜合利用工程，實現(xiàn)煤改氣，大大降低燃煤消耗，提高當?shù)丨h(huán)境質(zhì)量。

（2）根據(jù)中陽縣城區(qū)供熱鍋爐廠房毗鄰國興能源氣源基地的實際情況，調(diào)整設計方案，創(chuàng)新實施燃氣鍋爐替代燃煤鍋爐，不但提高能源利用效率，減少了污染物排放，而且投資小、建設進度快，建成了山西第一個縣級城鎮(zhèn)燃氣鍋爐集中供熱系統(tǒng)，成為山西省采用環(huán)境友好途徑實現(xiàn)清潔能源無污染供熱的范例，促進了城市環(huán)境的改善。

3.項目實施上，創(chuàng)新應用領先技術(shù)，提高能源利用效率。晉中集中供熱子項目以系統(tǒng)節(jié)能為主線，成功研發(fā)并使用了五項具有國內(nèi)國際領先的技術(shù)。五項新技術(shù)的應用，能源利用效率提高了40%，集中供熱面積也由300萬平方米提高到426.8萬平方米。

4.在經(jīng)濟發(fā)展相對落后的沁縣、黎城，創(chuàng)新實施集中供熱。在經(jīng)濟相對比較落后的地區(qū)，通過集中供熱設施的建設來全面替代燃煤小鍋爐的分散供熱，顯著提高了能源利用效率，既提高了供熱的穩(wěn)定性，節(jié)約燃煤消耗，降低供熱成本，又大大減少了污染排放，提高了項目區(qū)域的大氣質(zhì)量。

（二）問題

1.除了晉中子項目外，其余4個集中供熱子項目都處于虧損狀態(tài)，項目實體負債率高，財務狀況不夠健全。集中供熱和供氣是兩項必須的公共服務，隨著國家對燃煤鍋爐的排放標準進一步加強，環(huán)保技改的持續(xù)投入仍將是近一段時期的成本增長因素，由于2010年以來采暖費或煤層氣價格均未調(diào)整，沁縣、黎城、中陽和柳林4個子項目為償還債務和保證設施的正常運行維護，都依賴當?shù)卣呢斦a貼。

2.項目實施咨詢服務未能按計劃實施，環(huán)境監(jiān)測報告還不能完全滿足要求。一是由于項目設計時與有關(guān)部門溝通不夠充分，原定使用亞行貸款聘用項目實施支持咨詢服務工作未能按計劃實施，而項目啟動實施比較快，造成項目實施管理咨詢服務的提供與項目實施進展不匹配，項目前期的實施沒有支持咨詢服務，項目實施管理與原設計的要求存在差距，尤其是項目的績效監(jiān)測系統(tǒng)未能夠有效建立與運行。二是項目的實施建設過程中，環(huán)境管理計劃中要求的環(huán)境保護措施還不能夠按要求實施。各項目實施單位安排人員負責環(huán)境計劃的實施工作，但通過對內(nèi)部監(jiān)測記錄的審查發(fā)現(xiàn)，由于對此項工作尚未熟悉，有些施工和監(jiān)理單位沒有按照規(guī)定的時間要求編制和提交報告，而且很多報告還不夠全面、詳細和專業(yè)，還不能完全滿足要求。

3.中陽子項目的前期啟動實施存在延誤，柳林子項目因城市規(guī)劃調(diào)整及地方配套資金到位延后，對實施進展存在一定影響。除了中陽子項目，其他子項目的前期啟動實施與項目評估時設定的實施進度計劃相比沒有出現(xiàn)延誤，各項目活動的實施基本上按計劃推進，但柳林子項目與計劃相比，落后于時序進度，其實施進展存在一定的延誤，延誤的原因，一是柳林縣城市規(guī)劃調(diào)整，二是縣財政收入縮減導致配套資金到位延后。但總體項目實施基本上按預定的實施計劃有序推進。

（三）建議

1.加強項目前期準備，力求設計合理?？茖W合理的設計至關(guān)重要，建議在項目準備階段，充分分析項目實施的具體需要，科學設計項目，以提高項目績效和長期的可持續(xù)發(fā)展，進而提高運營效率、經(jīng)濟效益、社會效益。例如：對前期準備充分、實施啟動快的項目，建議采用選聘個人咨詢專家的方式來對項目的實施管理提供咨詢服務幫助，因為這樣的選聘過程簡單迅速，有助于確保項目能夠按規(guī)定實施。

2.加強項目后續(xù)管理，保證項目順利實施。在項目后續(xù)實施過程中，要保證項目管理機構(gòu)的穩(wěn)定，加強各項目單位的內(nèi)部管理制度，確保各級組織機構(gòu)的穩(wěn)定性和長效性，繼續(xù)發(fā)揮其對項目的管理、監(jiān)督、服務作用。應督促相關(guān)的市（縣）政府監(jiān)測項目實施單位的財務狀況，采取措施降低項目實體（沁縣、黎城、中陽和柳林）的負債率。由于項目運行維護費用主要收入來源是收取的采暖費、供氣費，建議在更具有社會共識和政策允許情況下，考慮適時調(diào)整采暖費或供氣費價格，確保有足夠的資金運行維護供熱、供氣設施。