農(nóng)村公共品供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的財稅保障機(jī)制探討

陳文君/文

一、新時期農(nóng)村問題的新矛盾

當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，要求轉(zhuǎn)變思路進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。其旨在調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)要素最優(yōu)配置，提升經(jīng)濟(jì)增長的量與質(zhì)，是針對我國當(dāng)前面臨的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性問題的深層次制度矛盾推進(jìn)的全方位改革。農(nóng)業(yè)作為第一產(chǎn)業(yè)及立國之本，農(nóng)村供給側(cè)改革的成功與否與整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)換成功與否息息相關(guān)。當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)正由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)占國民生產(chǎn)總值的比重逐年下降，農(nóng)村人口比重也在降低，農(nóng)村勞動力逐漸轉(zhuǎn)移與流失。盡管農(nóng)民人均純收入呈現(xiàn)上升趨勢，但除去通貨膨脹因素以及物價水平上漲，其相對購買力幾乎沒有變化甚至下降。此外，城鄉(xiāng)居民收入絕對差距逐年增加，且城鄉(xiāng)收入比變化幅度不大，城鄉(xiāng)差距仍然不容樂觀。這反映出我國“三農(nóng)”問題正在進(jìn)一步加劇，農(nóng)業(yè)發(fā)展及農(nóng)民增收的目標(biāo)還遠(yuǎn)未能達(dá)到。而對于我國“三農(nóng)”問題，目前最突出的表現(xiàn)是效益不高以及競爭力不強(qiáng)，主要反映在成本、勞動力及土地三個方面。

從成本要素層面而言，近年來我國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本在不斷上升，成本推動與需求拉動并存使農(nóng)產(chǎn)品價格增加，但盈利空間有限，質(zhì)量不高，農(nóng)業(yè)中普遍存在供需錯配問題。從勞動力層面而言，農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)逐步轉(zhuǎn)移，農(nóng)村富余勞動力逐漸減少。從土地要素層面而言，土地流轉(zhuǎn)效率低、使用效率低、經(jīng)營權(quán)責(zé)不清使土地成本居高不下。農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰、權(quán)責(zé)不明確、保護(hù)不嚴(yán)格等問題日益突出是主要原因。

二、矛盾根源：農(nóng)村公共品配置效率低下

農(nóng)村問題主要反映為生產(chǎn)成本高、勞動力流失及土地產(chǎn)權(quán)不明晰，這三個問題的進(jìn)一步演化表現(xiàn)就是農(nóng)村“空心化”問題。農(nóng)產(chǎn)品盈利難并且土地難以得到規(guī)模經(jīng)營及有效的資源配置，使城鄉(xiāng)居民的收入差距越來越大。同時，由于二、三產(chǎn)業(yè)對勞動力的需求呈上升趨勢以及戶籍管理制度的不斷放松，農(nóng)村居民為了獲得更高的收入，青壯年人口大量從農(nóng)村流轉(zhuǎn)到城市，農(nóng)村的人口結(jié)構(gòu)出現(xiàn)異化。本文進(jìn)一步對中國農(nóng)村空心化程度進(jìn)行衡量時，參考王良建等（2017）提出的中國農(nóng)村人口空心化程度評價指標(biāo)，發(fā)現(xiàn)從2007-2016年我國流出人口比重不斷增加，城鎮(zhèn)化率提升，0-14歲少兒人口比重逐漸減少，65歲以上老年人口比重呈波動式上升趨勢，由此計算出我國農(nóng)村人口空心化指數(shù)大幅增長，由2007年的23.9%增長到2016年的33.6%。

本文在對農(nóng)村“空心化”的影響因素進(jìn)行分析時，主要從農(nóng)村公共品投入相對總量與城鄉(xiāng)公共品投入差異兩方面入手。其中農(nóng)村公共品相對總量包括農(nóng)村財政支出占財政總支出比重以及農(nóng)村財政支出增長率。而城鄉(xiāng)差異則包括城鄉(xiāng)人均收入差異、城鄉(xiāng)財政投入差異以及城鄉(xiāng)財政投入差異占財政總支出的比重。其中農(nóng)村財政支出占財政總支出的比重整體偏低，且整體呈逐年下降的趨勢，僅占3%-5%，農(nóng)村財政支出增長率也較低，2014年更是低至4%。經(jīng)計算得知，在農(nóng)村公共品投入總量方面，兩個影響變量與農(nóng)村“空心化”指數(shù)均為負(fù)相關(guān)關(guān)系，表明農(nóng)村公共品投入相對總量越高，農(nóng)村“空心化”指數(shù)越低。而在城鄉(xiāng)公共品投入差異方面，三個影響變量與農(nóng)村“空心化”指數(shù)均為正相關(guān)關(guān)系，表明城鄉(xiāng)公共品投入差異越大，使得城鄉(xiāng)人均收入差距越大，農(nóng)村“空心化”程度越大。

除供給相對總量不足以及供給城鄉(xiāng)差異大外，我國農(nóng)村公共品供給還存在供給結(jié)構(gòu)不合理的問題。這主要是由于1994年分稅制改革后，我國央地關(guān)系財政上事權(quán)與支出責(zé)任的不匹配帶來的一系列后果。在分稅制改革中，為消減地方政府的財權(quán)，對中央政府的財權(quán)進(jìn)行了極大提升，主體稅種或是被歸為中央稅，或是被歸為中央地方共享稅，且地方政府僅有較低比例的分成。從當(dāng)時即帶來地方政府的事權(quán)與財權(quán)不匹配的問題。加之我國對于稅收收入指標(biāo)的考核傳統(tǒng)，使得許多地方政府為完成指標(biāo)帶來了財政虛收與征收“過頭稅”的問題，種種原因使得地方政府存在極大的財政缺口。地方政府一方面基于彌補(bǔ)缺口考量，另一方面又有著政績表現(xiàn)的需求，使其積極爭取資本流入，擴(kuò)大稅基，不斷加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，甚至不考慮基礎(chǔ)建設(shè)與公共服務(wù)提供的平衡。而地方政府對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這種生產(chǎn)性公共品的過分重視，必然帶來對于教育、醫(yī)療等生活性公共品以及社會保障等保障性公共品的忽視，而使得整體公共品供給結(jié)構(gòu)失衡。

三、農(nóng)村公共品供給側(cè)改革的財稅保障機(jī)制

對農(nóng)村公共品供給側(cè)進(jìn)行改革，核心在于為農(nóng)村公共品供給不足、供給配置效率低下問題提供有效的解決對策。通過財稅法將宏觀調(diào)控財稅政策上升到法律制度層面，提高相關(guān)規(guī)定的效力位階。

（一）規(guī)范央地財政分配關(guān)系

農(nóng)村公共品供給不到位、供給結(jié)構(gòu)錯配主要是由于中央與地方政府的財政分配關(guān)系不規(guī)范、不明確所致。中央對于財政收入的分配占絕對主導(dǎo)地位并存在“自利動機(jī)”，在中央政府的高財權(quán)擠壓下，地方政府的財力大幅削減，存在著嚴(yán)重的事權(quán)與支出責(zé)任不匹配現(xiàn)象。

故而應(yīng)依公共品的屬性，規(guī)范其對應(yīng)的央地財政權(quán)能，適當(dāng)下放財權(quán)，上提支出責(zé)任，同時將規(guī)范后的權(quán)能以法律層級加以固定。譬如在財權(quán)方面，適當(dāng)調(diào)整規(guī)范中央和地方收入劃分。在支出責(zé)任方面，將基本公共服務(wù)的支出重心適當(dāng)上移至省級與中央政府，緩解地方財政壓力。同時還可建立基本公共服務(wù)的各級政府分擔(dān)制度，在制度中也對各級政府的事權(quán)與支出責(zé)任進(jìn)行明確劃分，例如國辦發(fā)〔2018〕6號文件在基本公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)ρ氲毓餐斦聶?quán)和支出責(zé)任做出了分級按比例的明確劃分，提供了良好示范。

（二）加大財政支農(nóng)審查監(jiān)督

農(nóng)村公共品供給總量與供給結(jié)構(gòu)直接受制于中央與地方的財政支農(nóng)政策。由近年來財政部、稅務(wù)總局出臺的支農(nóng)稅收政策可知，支農(nóng)稅收優(yōu)惠主要包括契稅、印花稅、增值稅、所得稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅以及營業(yè)稅的減免，主要降低相關(guān)涉農(nóng)業(yè)務(wù)的制度性成本。但我國農(nóng)業(yè)支持政策仍然存在政策導(dǎo)向變化頻繁且缺乏連貫性、補(bǔ)貼政策框架缺乏系統(tǒng)安排、現(xiàn)有政策體系仍缺乏促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的相關(guān)政策設(shè)計或具體措施等問題。對于當(dāng)前農(nóng)業(yè)支持保護(hù)的力不從心，可以通過加大財政支農(nóng)審查監(jiān)督予以規(guī)制。首先，在《農(nóng)業(yè)法》中增加并細(xì)化農(nóng)業(yè)財政投入的相關(guān)規(guī)定，做到與《預(yù)算法》規(guī)定基本一致，減少農(nóng)業(yè)財政投入的隨意性。其次，在《農(nóng)業(yè)法》與《預(yù)算法》中明確國家農(nóng)業(yè)財政投入的主體、受益對象、范圍、方式，明確各級政府的權(quán)利與義務(wù)，細(xì)化違法責(zé)任及處罰辦法。最后，建立財政支農(nóng)資金嚴(yán)格監(jiān)管機(jī)制，細(xì)化專人管理、專賬核算、?？顚Ｓ?，定期組織財務(wù)、審計等部門對支農(nóng)資金使用情況進(jìn)行全面審計檢查。

（三）全面推進(jìn)以減稅為主的稅制改革

首先，在成本要素方面即生產(chǎn)成本方面，結(jié)構(gòu)性減稅通過直接降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，給予農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控更多彈性區(qū)間，使農(nóng)產(chǎn)品價格更可控，在一定程度上防止“豐收悖論”。其次，在土地要素方面，結(jié)構(gòu)性減稅也在實質(zhì)上有利于土地產(chǎn)權(quán)明確化。這是由于在減稅政策的推進(jìn)中，對于繁復(fù)的農(nóng)村土地稅收征收的減并是重頭戲。由于地方政府不能夠繼續(xù)對農(nóng)村亂征稅，一是出于政策壓力，不得不明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)類型、重構(gòu)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度；二是出于保留財政收益目的，也使地方政府必然首先明晰土地產(chǎn)權(quán)制度再進(jìn)行稅收征收，因為只有這樣才能夠降低征稅成本，使地方政府在全面推進(jìn)減稅中保留部分收益。

（四）實現(xiàn)征稅權(quán)民主控制

農(nóng)業(yè)稅改后，地方政府財政壓力明顯增加，地方債危機(jī)顯著加深。地方政府則設(shè)法巧立名目征其他稅費彌補(bǔ)這一財政缺口，中央政府以及各級人大對此的防范及有效控制有限。因此在當(dāng)前的財政征稅模式中并未完全實現(xiàn)征稅權(quán)民主控制，征稅機(jī)關(guān)與納稅人之間的權(quán)利與義務(wù)是失衡的。納稅人單方面遵守納稅義務(wù)，但對征稅過程未能有效把握與制約。征稅機(jī)關(guān)則是與納稅人權(quán)利缺乏直接利益相關(guān)，難免會陷入“國庫中心主義”的誤區(qū)。這一問題細(xì)化到農(nóng)民上，則反映為農(nóng)民不能最終決定自己的稅負(fù)，也缺乏在制度框架內(nèi)約束征稅主體的渠道。保障征稅權(quán)的民主控制，應(yīng)保證農(nóng)民有暢通的渠道參與權(quán)力的運作以及切身相關(guān)的稅種的開征到廢除的整個過程的決定，如此才能反映出課稅權(quán)力的民主基礎(chǔ)，農(nóng)民也能夠?qū)Φ胤秸赡艿臑E用稅權(quán)侵害自身權(quán)益的行為進(jìn)行監(jiān)督與制約。