我國勞動就業(yè)的立法規(guī)制與完善建議

李素琴,程亮生

(山西省政法管理干部學院,山西 太原 030012)

就業(yè)乃民生之本,立國之策,歷來為黨和國家所重視。尤其是黨的十八大以來,我國城鎮(zhèn)新增就業(yè)崗位年均一千三百萬人以上,就業(yè)難的痼疾得到了有效緩解。但人口眾多、勞動力資源豐富的基本國情難以在短時期內(nèi)做到根本性改變,大眾就業(yè)、萬眾創(chuàng)業(yè)在具體實施中仍面臨不少難題。如何有效落實就業(yè),引導勞動者樹立正確的擇業(yè)觀,是落實黨的十九大就業(yè)目標的重要任務,一定程度上關(guān)系到我國依法治國方略目標的實現(xiàn)。筆者結(jié)合我國當前就業(yè)立法實際試談幾點看法。

一、勞動就業(yè)的內(nèi)涵與立法現(xiàn)狀

按照原勞動部《關(guān)于〈勞動法〉若干條文的說明》(勞辦發(fā)[1994]289號)之規(guī)定,就業(yè)是指具有勞動能力的公民在法定勞動年齡內(nèi),依法從事某種有報酬或勞動收入的社會職業(yè)。在具體實踐中,就業(yè)人員是反映一定時期內(nèi)全部勞動力資源的實際利用情況的重要指標,因此運用中必須予以準確區(qū)分和把握。根據(jù)國際勞工統(tǒng)計會議規(guī)定的通用標準,就業(yè)人員包括:正在工作中的人員、臨時不工作但有職業(yè)的人員、雇主和自營業(yè)人員等。具體到我國,按照我國《勞動法》第十五條關(guān)于就業(yè)年齡的基本規(guī)定,我國的就業(yè)人員是指年滿16周歲及以上,從事一定的社會勞動或經(jīng)營活動、并取得勞動報酬或經(jīng)營收入的人員。具體包括了在城鄉(xiāng)全民所有制、集體所有制和個體所有制就業(yè)的全部人員?？糠欠ɑ顒?如地下包工、投機倒把、封建迷信賺取報酬,或僅從事家務勞動和義務勞動、并無收入的人口,均不能計入就業(yè)人員之內(nèi)。

我國的勞動就業(yè)立法經(jīng)歷了逐步發(fā)展完善的過程。上世紀80年代中期,我國開始了勞動合同制度的逐步探索。其后,為實現(xiàn)擴大和穩(wěn)定就業(yè)的發(fā)展目標,于1994年頒布《中華人民共和國勞動法》,明確提出國家通過促進經(jīng)濟和社會發(fā)展,創(chuàng)造就業(yè)條件,擴大就業(yè)機會。2007年頒布、2015年4月24日修正的《中華人民共和國就業(yè)促進法》,確立了國家執(zhí)行“勞動者自主擇業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)、政府促進就業(yè)”的方針,建立促進就業(yè)的政府責任體系,實施有利于促進就業(yè)的產(chǎn)業(yè)、投資、財稅政策,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域和不同社會群體的就業(yè),建立失業(yè)預警制度,完善公共就業(yè)服務制度、職業(yè)培訓制度和就業(yè)援助制度。這些法律的實施,有效推動了經(jīng)濟發(fā)展與促進就業(yè)的良性互動。2007年頒布的《中華人民共和國勞動合同法》及此后出臺的《中華人民共和國勞動合同法實施條例》,更進一步完善了勞動合同制度,明確用人單位和勞動者的權(quán)利和義務,對勞動合同的訂立、履行、變更、解除或者終止以及相應的法律責任作出了明確規(guī)定,同時針對勞動用工形式多樣化的發(fā)展趨勢,對勞務派遣和非全日制用工等行為專門進行了規(guī)范。

國家保障勞動者依法享有平等就業(yè)和自主擇業(yè)的權(quán)利在相關(guān)立法方面也得到了相應體現(xiàn)。1988年以來,我國先后頒布了《中華人民共和國殘疾人保障法》《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》《中華人民共和國未成年人保護法》和《女職工勞動保護規(guī)定》《禁止使用童工規(guī)定》《殘疾人就業(yè)條例》等法律和行政法規(guī)。《就業(yè)促進法》更是專門設立了“公平就業(yè)”章,規(guī)定勞動者就業(yè)不因民族、種族、性別、宗教信仰等不同而受歧視,并特別指出農(nóng)村勞動者進城就業(yè)享有與城鎮(zhèn)勞動者平等的勞動權(quán)利。此外,1995年以來,我國還通過《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國職業(yè)教育法》《中華人民共和國民辦教育促進法》等法律,通過立法對職業(yè)教育和職業(yè)培訓進行規(guī)制。建立了“市場引導培訓、培訓促進就業(yè)”的職業(yè)教育與培訓機制。通過依托各級各類職業(yè)院校和職業(yè)培訓機構(gòu),完善多形式、多層次的職業(yè)培訓,形成不同層次教育相銜接、職業(yè)教育和普通教育相溝通的職業(yè)教育和職業(yè)培訓制度。上述一些列法律制度的確立與完善,標志著我國就業(yè)問題做到了有法可依。

二、國家層面的就業(yè)規(guī)制措施與勞動者就業(yè)觀選擇

由于人口眾多、勞動力資源豐富以及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整等原因,我國面臨著巨大的就業(yè)壓力。在現(xiàn)實生活中,就業(yè)崗位嚴重短缺。很多勞動者,尤其是剛剛步出校門的大學生勞動者在就業(yè)時往往不能按照自己的理想標準選到合適的職業(yè),于是有的人索性不就業(yè),坐等理想職業(yè)的出現(xiàn);有的人隨便謀個有收入的職業(yè)混日子;也有的人對與自己的職業(yè)理想不相符的工作怨天尤人,無所作為。這些現(xiàn)象的發(fā)生,既是社會多元化的反映,也是市場經(jīng)濟條件下勞動者競爭中必然面臨的現(xiàn)實選擇。

按照我國《勞動法》第十條、第十一條及《就業(yè)促進法》第二條之規(guī)定,我國目前解決就業(yè)問題實行的是:自主、市場、政府“三結(jié)合”的原則。為此,要解決好當下矛盾突出的就業(yè)問題,就必須具有疏通就業(yè)渠道,有效化解矛盾的機制存在。這同時是一柄雙刃劍,就國家和政府層面而言,有責任把擴大就業(yè)放在經(jīng)濟社會發(fā)展的突出位置來抓,通過多方采取積極措施來拓寬就業(yè)渠道,促進就業(yè),并一定要保障把好的就業(yè)措施落到實處。對于勞動者層面而言,在就業(yè)中也必須要主動適應市場新形勢,不能等、靠、要,而是要正確處理好擇業(yè)、立業(yè)與創(chuàng)業(yè)的關(guān)系,為國家分憂解難。具體地,筆者認為:實踐操作中要注意處理和解決好如下問題:

(一)國家和政府層面

促進就業(yè)離不開政策的支持。為了切實解決勞動力供求總量矛盾和勞動力結(jié)構(gòu)性矛盾突出的問題,充分發(fā)揮國家宏觀經(jīng)濟社會政策在促進就業(yè)工作中的重要作用,法律對促進就業(yè)的政策扶持作出了明確規(guī)定。

1.積極調(diào)整和完善所有制結(jié)構(gòu),促進拓寬就業(yè)渠道。即按照我國《勞動法》《勞動合同法》《促進就業(yè)法》等勞動法律之要求,從整體上搞活國有、集體企業(yè),進一步增強公有制經(jīng)濟就業(yè)安置能力,同時,積極鼓勵、引導企業(yè)、事業(yè)組織、社會團體等非公有制經(jīng)濟在法律、行政法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)興辦產(chǎn)業(yè)或者拓展經(jīng)營,增加就業(yè)。

2.積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),通過大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)來吸納勞動者就業(yè)。目前,我國就業(yè)結(jié)構(gòu)變化的趨勢是第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)份額和人數(shù)持續(xù)下降,相反,第三產(chǎn)業(yè)則就業(yè)構(gòu)成逐年增加,為此,不斷深化企業(yè)改革,推動第三產(chǎn)業(yè)中勞動密集型行業(yè)的發(fā)展,是今后一個時期增加就業(yè)的主要領(lǐng)域。

3.滿足不同層次不同形式的需求,積極培育有廣泛連帶性和廣泛增加就業(yè)的產(chǎn)業(yè)。如農(nóng)產(chǎn)品深加工業(yè)、新型食品業(yè)、飼料加工業(yè)、旅游業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、高科技業(yè)、社會中介服務業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、服裝業(yè)、社區(qū)服務業(yè)、物業(yè)管理業(yè)、家政服務業(yè)等。

4.提倡靈活多樣的就業(yè)形式。如非全日制工、季節(jié)工、短期工、計時工、計件工、輪換工及彈性工作制等。

(二)勞動者層面

我國《勞動法》第十條第三款規(guī)定:國家支持勞動者自愿組織起來就業(yè)和從事個體經(jīng)營實現(xiàn)就業(yè)?！毒蜆I(yè)促進法》第二條、第七條也規(guī)定了國家實行扶持勞動者自主擇業(yè)的方針,倡導勞動者一方面要樹立正確的擇業(yè)觀念,不斷提高就業(yè)能力和創(chuàng)業(yè)能力;另一方面積極鼓勵勞動者自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)。也就是說,勞動者本身也要主動適應就業(yè)形勢,靈活應對。具體地,應注意處理好以下幾個問題。

1.理性擇業(yè)。所謂擇業(yè),就是擇業(yè)者根據(jù)自己的職業(yè)理想和能力,從社會上各種職業(yè)中選擇其中的一種作為自己從事的職業(yè)過程。任何已具備勞動能力的人,都要進入社會職業(yè)領(lǐng)域選擇特定的職業(yè)。在職業(yè)選擇過程中,擇業(yè)者不僅要考慮到個人的需要、興趣、能力等因素,還要考慮社會發(fā)展的需要。我國現(xiàn)階段實行的是“雙向選擇”的就業(yè)方式,即個人和用人單位的相互選擇。這就要求人們在擇業(yè)時須樹立正確的就業(yè)觀。首先要形成“自找市場”的就業(yè)觀。就業(yè)憑競爭,上崗靠技能。想就業(yè)就要勇敢地投身于就業(yè)競爭的勞動力市場中,這是實現(xiàn)就業(yè)的必由之路。其次要確立“先求生存,再求發(fā)展”就業(yè)觀。不要把“既舒適又賺錢”作為擇業(yè)的必要條件,而是要先找到崗位,融入社會,然后才能實現(xiàn)自身價值。另外,勞動者在擇業(yè)時要注意篩選和運用職業(yè)信息對于擇業(yè)者所能收集到的各類職業(yè)信息,并結(jié)合自己的實際情況加以選擇。如在機遇方面,大城市條件優(yōu)越,發(fā)展的機會較多,但競爭激烈。中小城市和不少艱苦的地方或行業(yè)就業(yè)空間大,競爭也相對較小,創(chuàng)業(yè)也更容易些。

2.勤奮立業(yè)。求職不易,立業(yè)更難。立業(yè)有兩種理解:一是指選定一個可以賴以謀生的職業(yè),亦即“謀生”。這是低層次上的但又是最基本的需求。二是不僅指謀生,而且求發(fā)展,說的是一個人有抱負、有追求,并且事業(yè)有成,即所謂“謀業(yè)”。這是高層次上的立業(yè)。對大多數(shù)普通勞動者而言,謀求生計很重要,因為獲取必要的物質(zhì)生活資料必須通過就業(yè)來獲得。因此,當成功擇業(yè)后就須熱愛就業(yè)崗位,適應職業(yè)崗位。如服從安排,主動工作,盡職盡責。又如,在工作中嚴于律己,寬以待人;尊重他人,團結(jié)互助。只有這樣,才能使自己在較短的時間里適應工作崗位的需要。應當肯定,“謀職”意義上的立業(yè),但更應鼓勵一些能力超群的勞動者在“謀業(yè)”意義上的立業(yè),因為這種立業(yè)使個人價值更能體現(xiàn),對社會的貢獻也更大的知識和技能,以創(chuàng)造性的勞動把理想轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的過程,包括兩層意思:一是在自己所從事的職業(yè)活動中,以有別于以往、以有別于常規(guī)、以有別于他人的思維方式和行為方式開展工作。二是自主創(chuàng)業(yè),不僅解決自己的生存問題,而且還為別人提供就業(yè)崗位。在激烈的市場競爭下,創(chuàng)業(yè)已經(jīng)成了這個時代勞動者彰顯自身價值的特征和潮流。

三、加強對用人單位的招聘管理,制定我國的《反就業(yè)歧視法》

勞動立法中的反歧視,是針對就業(yè)歧視而言的,通常是指用人單位應當向每個人提供公平合理的工作機會,根據(jù)個人的工作能力和工作需要決定員工的聘用、報酬、培訓機會、升遷、解職或退休等事務,不得有歧視。用人單位作為承載就業(yè)的一方主體,在具體落實就業(yè)中具有不可替代的作用。從勞動合同法的角度考察,用人單位落實促進就業(yè)的過程,實質(zhì)上就是用人單位進行招聘和訂立勞動合同的過程。勞動合同的訂立過程是求職者轉(zhuǎn)化為勞動者、招工單位轉(zhuǎn)化為用人單位的過程。在招聘過程必須加強對用人單位的法律規(guī)制,將反歧視原則貫穿招聘的全過程。在此基礎(chǔ)上應適時制定我國的《反就業(yè)歧視法》。

我國《憲法》第三十三條規(guī)定:“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。國家尊重和保障人權(quán)。任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利,同時必須履行憲法和法律規(guī)定的義務?！备鞣N類型的勞動歧視行為直接違反了《憲法》的規(guī)定,需要通過具體立法予以禁止。

我國的反就業(yè)歧視范圍經(jīng)歷了一個逐步擴大的過程。我國《勞動法》第十二條、第十三條分別規(guī)定了反就業(yè)歧視的原則規(guī)定。第十二條規(guī)定:勞動者就業(yè),不因民族、種族、性別、宗教信仰不同而受歧視。第十三條規(guī)定:婦女享有與男子平等的就業(yè)權(quán)利。在錄用職工時,除國家規(guī)定的不適合婦女的工種或者崗位外,不得以性別為由拒絕錄用婦女或者提高對婦女的錄用標準。原勞動部《關(guān)于〈勞動法〉若干條文的說明》規(guī)定,勞動者的就業(yè)地位、就業(yè)機會和就業(yè)條件平等。我國目前反就業(yè)歧視立法存在的問題在于缺乏細化規(guī)定,在如何認定歧視、對歧視行為如何進行訴訟、對歧視行為予以何種處罰等問題上缺乏可操作性的規(guī)定,有必要再下一步的立法中予以細化。制定我國的《反就業(yè)歧視法》在此顯得很有必要。

目前,我國正處于第三次就業(yè)高峰,勞動力供大于求現(xiàn)象長期存在。由于工作機會資源稀缺,招聘單位面對眾多的求職者時有較大的選擇空間,所以招聘單位往往試圖通過在招工簡章中設計招工條件,對求職者進行初步篩選。而招工條件中往往存在大量的歧視性規(guī)定。我國目前的招聘錄用中,無論企業(yè)、事業(yè)單位或國家機關(guān),均對求職者附加諸多條件,存在大量歧視現(xiàn)象,容貌、身高、體重、疾病、戶籍等限制比較普遍。與此同時,隨著社會公眾法律意識和權(quán)利意識的逐步提高,對就業(yè)歧視也越來越敏感乃至不能容忍,反就業(yè)歧視的要求越來越迫切。這一矛盾在當前顯示情況下還將在繼續(xù)存在,如不能及時有效疏導,有時還會演化為嚴重的社會問題,影響社會穩(wěn)定。

針對企業(yè)招聘提出的反就業(yè)歧視訴訟已經(jīng)成為新的熱點。這類案件雖然多為個案,但由于其反映了立法的缺失和公民意識的覺醒,往往造成巨大影響。如本世紀初轟動一時的周一超殺人案[注]北京晨報2003年06月29日：《浙大學生周一超殺人案開庭400人聯(lián)名求法外開恩》、張先著[注]張先：《贏了官司走了人》http://www.dzwww.com/dzwwc/200404240577.htm訴訟案均引起了廣泛關(guān)注,促進了反歧視立法。目前我國反就業(yè)歧視立法正處于逐步完善階段?！秱魅静》乐畏ā分幸?guī)定了禁止傳染病歧視,任何單位和個人不得歧視傳染病病人、病原攜帶者和疑似傳染病病人。早在2007年5月勞動與社會保障部制定了《關(guān)于維護乙肝表面抗原攜帶者就業(yè)權(quán)利的意見》,對乙肝歧視作了詳細規(guī)定,規(guī)定用人單位不得以勞動者攜帶乙肝表面抗原為理由拒絕招用或者辭退乙肝表面抗原攜帶者;除法定工作外,用人單位不得強行將乙肝病毒血清學指標作為體檢標準。2007年5月,國務院制定的《殘疾人就業(yè)條例》開始實施,規(guī)定禁止在就業(yè)中歧視殘疾人。2009年頒布履行的《就業(yè)促進法》進一步將反就業(yè)歧視問題作為立法重點,擴大了反就業(yè)歧視的范圍,規(guī)定勞動者就業(yè),不因民族、種族、性別、宗教信仰、年齡、身體殘疾等因素而受歧視。農(nóng)村勞動者進城就業(yè)享有與城鎮(zhèn)勞動者平等的勞動權(quán)利,禁止對農(nóng)村勞動者進城就業(yè)設置歧視性限制。

隨著我國反就業(yè)歧視立法的發(fā)展,歧視認定范圍的逐步擴大,用人單位面臨的法律約束也將越來越多,一旦用人單位在設計招工條件時出現(xiàn)疏忽,可能就構(gòu)成就業(yè)歧視,甚至導致勞動合同無效。出現(xiàn)這種反就業(yè)歧視個案糾紛,對用人單位而言會造成巨大損失。在此類案件中,用人單位不僅會受到道德的批判,而且社會公眾形象也會被大大破壞,對自身的聲譽和利益造成不利影響。面對法律的缺失,用人單位更需要謹慎,如果缺乏反就業(yè)歧視的法律意識,極有可能在實際工作中造成歧視,陷于糾紛之中。

四、結(jié)語

黨的十九大報告明確指出:就業(yè)是最大的民生。要堅持就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和積極就業(yè)政策,實現(xiàn)更高質(zhì)量和更充分就業(yè)。大規(guī)模開展職業(yè)技能培訓,注重解決結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾,鼓勵創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。提供全方位公共就業(yè)服務,促進高校畢業(yè)生等青年群體、農(nóng)民工多渠道就業(yè)創(chuàng)業(yè)。破除妨礙勞動力、人才社會性流動的體制機制弊端,使人人都有通過辛勤勞動實現(xiàn)自身發(fā)展的機會。這一光輝的論斷既是我國勞動保障法制建設重大成果的總結(jié),也是指導今后一定時期內(nèi)促進就業(yè)的基本原則,大大豐富和完善了我國勞動保障法律體系。進一步地深化就業(yè)法治保障,在法律層面規(guī)制好國家、用人單位、勞動者之間的有機統(tǒng)一,對于促進勞動者就業(yè),在就業(yè)領(lǐng)域落實依法治國方略,構(gòu)建中國特色的社會主義法治社會,作用重要而深遠。