清末民初行政訴訟機(jī)關(guān)設(shè)置論爭及其當(dāng)代啟示

李 偉,李紫月

(山東科技大學(xué) 文法學(xué)院，青島 266590)

清末最后十年，西方行政法理論傳入，“行政裁判院”構(gòu)想在預(yù)備立憲的詔書頒布之后遂已成型。然而隨著清朝的覆滅，“行政裁判院”構(gòu)想未及實(shí)施即被扼殺在搖籃之中。但此項(xiàng)構(gòu)想的部分原則和理念，卻被北洋政府時(shí)期的“平政院”所承襲，“平政院”概念的提出與行政訴訟機(jī)關(guān)設(shè)置的理念之爭，為當(dāng)時(shí)行政訴訟模式的發(fā)展提供了有力的支撐和依據(jù)，這場有名的歷史論爭也對(duì)當(dāng)代行政訴訟機(jī)關(guān)設(shè)置產(chǎn)生了積極的啟發(fā)作用。

一、清末“行政裁判院”之初步構(gòu)想

(一)預(yù)備立憲籌備事宜中的“行政裁判院”

清朝末期，社會(huì)動(dòng)蕩，“戊戌變法”等一系列救亡圖存運(yùn)動(dòng)的失敗使得清政府逐步走向滅亡。此時(shí)的中國被西方列強(qiáng)打開國門，炮火紛爭的同時(shí)也帶來了先進(jìn)的理論與著作。西方行政法理論在清末最后十年經(jīng)由日本傳入，拓寬了國內(nèi)學(xué)者在行政法領(lǐng)域的視野，設(shè)立行政裁判院的呼聲不絕于耳。

1906年，總理大臣奕劻等五大臣出洋考察回國，向清廷提出效仿西方實(shí)行憲政改革。嗣后在1908年與《欽定憲法大綱》同日頒布“九年預(yù)備立憲逐年推行籌備事宜諭”，其中的籌備事宜清單中包含了奕劻提出的關(guān)于設(shè)立行政裁判院和行政訴訟的方案，并將行政裁判院的設(shè)立放在九年立憲期中的第六年，亦即1913年。然而其時(shí)時(shí)局緊迫，設(shè)立行政裁判院、制定行政訴訟法刻不容緩：“今我國之人民，雖有明文可以上控，然而事實(shí)上則有忍受而不能有所主張者也。欲就此弊，非急訂行政訴訟不可……”[1]在此形勢下，1910年的修正籌備事宜清單遂將行政裁判院的設(shè)立及行政法院審判法的推行提早至1911年。然而隨著清政府的覆滅，這一構(gòu)想并未實(shí)施，但其歷史意義應(yīng)予以肯定：“足以說明了行政訴訟觀念在清末已經(jīng)產(chǎn)生，權(quán)力制約的思想已經(jīng)由僅靠都察院制度……上升為在此基礎(chǔ)上的行政裁判院制度，即公民權(quán)利制約國家權(quán)力的‘民告官’制度?！盵2]

(二)《行政裁判院官制草案》主要內(nèi)容及其影響

總理大臣奕劻在預(yù)備立憲詔書頒布之后，便將有關(guān)設(shè)立行政裁判院及行政訴訟制度的方案上書朝廷，其中最為著名的便是《行政裁判院官制草案》。

《行政裁判院官制草案》包括序言和21條具體規(guī)定兩部分。序言部分指出，英國、美國、比利時(shí)等國，行政裁判的職權(quán)由普通法院實(shí)施，與行政機(jī)關(guān)完全脫離，弊端在于行政與司法之間的隔膜，專業(yè)性的缺失；而意大利、法國等國，行政裁判機(jī)關(guān)設(shè)于行政機(jī)關(guān)之中，難免又會(huì)出現(xiàn)行政權(quán)侵犯司法權(quán)而獨(dú)斷專行的局面。《官制草案》中行政裁判院的設(shè)計(jì)，就是仿照德國、奧地利、日本等國的行政裁判機(jī)關(guān)，行政裁判院定性為司法機(jī)關(guān)，但獨(dú)立于普通的司法系統(tǒng)，不隸屬于任何行政機(jī)關(guān)，同時(shí)行使行政審判之職。序言部分明確了行政裁判院的法律性質(zhì)及地位。

正文中，第1條，第9條，第11條規(guī)定了行政裁判院的受案類型和受案范圍，即辦理特旨、稅收、水利、土木、入地以及營業(yè)許可等案件，以官員辦理違法為前提，拒絕受理民事刑事案件，第3條至第8條，第16條至第21條規(guī)定了行政裁判院中官員的官職等級(jí)，職責(zé)分工等人員設(shè)置與相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制。第12條至第15條規(guī)定了案件的審理等程序性事項(xiàng)。

其中，《官制草案》第10條規(guī)定：“凡呈控事件關(guān)系閣、部院及各省將軍、督撫暨欽差官者，準(zhǔn)其徑赴行政裁判院控訴。此外必須先赴各該行政長官衙門申訴，如不得直，可挨次上控以至行政裁判院，不許越訴。”這就是行政訴愿前置制度，即不服行政處理的，須逐級(jí)向上級(jí)行政機(jī)關(guān)申訴，最后才可以向行政裁判院起訴?！缎姓门性汗僦撇莅浮分兴?guī)定的行政訴訟的受案范圍以及行政訴愿前置制度，被后來的平政院所承襲，甚至于行政訴愿前置制度直至2001年在臺(tái)灣地區(qū)才被徹底拋棄。訴愿前置制度雖然有其不合理的一面，但不可否認(rèn)的是，該制度施行了近一個(gè)世紀(jì)，放在當(dāng)時(shí)的歷史背景下來看，其本身具有適應(yīng)本土的優(yōu)越性是顯而易見的，清朝統(tǒng)治者已經(jīng)在現(xiàn)有的體制框架內(nèi)邁出了歷史性的一步。

二、民初“平政院”設(shè)置引發(fā)的理念之爭

歷史并沒有給予清末“行政裁判院”具體實(shí)踐的機(jī)會(huì)，清王朝即告覆亡，也成就了民國“平政院”成為中國歷史上第一個(gè)行政法院的歷史機(jī)遇。1912年由宋教仁起草的《中華民國臨時(shí)政府組織法草案》在《民立報(bào)》上公布，該草案第14條規(guī)定：“人民得訴訟于法司求其審判，其對(duì)于行政官署違法損害權(quán)利之行為，則訴訟于平政院?！边@是“平政院”一詞初次出現(xiàn)在官方法律文件中。嗣后，圍繞平政院的如何設(shè)立，引發(fā)出一場關(guān)于行政訴訟法院設(shè)立理念上的爭論，持續(xù)多年，甚至直到平政院設(shè)立之后，這場爭論仍未停止。

(一)行政訴訟機(jī)關(guān)設(shè)置“一元制”

“一元制”觀點(diǎn)既反對(duì)制定專門的行政訴訟法，也反對(duì)設(shè)立專門的行政審判機(jī)關(guān)，而主張行政訴訟司法事務(wù)應(yīng)當(dāng)在普通法院一元制下進(jìn)行。王世杰先生精辟概括了主張一元制即所謂“英制”學(xué)者的觀點(diǎn)：“蓋官吏果無特別法庭為之卵翼，則官吏所受之保障亦與普通人民所受之保障無少異，普通人民之權(quán)利亦即不易為官吏所蹂躪?！盵3](5)主張行政訴訟機(jī)關(guān)設(shè)置“一元制”的王寵惠、章士釗等學(xué)者主要有如下理由：

1.一切訴訟均應(yīng)受同一法律支配方能保障司法正義

王寵惠先生深受英美普通法系觀念的影響，認(rèn)為應(yīng)采用英美體制，一切訴訟受普通法律的支配。行政裁判背離法律平等的道義，弊端有四，其一“增多無益之繁費(fèi)”國家若單獨(dú)設(shè)立行政法院，會(huì)增加不必要的費(fèi)用與負(fù)擔(dān)；其二“審判已有偏袒行政之虞”，單獨(dú)設(shè)立行政法院審理案件就是為了從司法層面為行政權(quán)之行使提供便利之道，本身就有偏袒行政權(quán)力之嫌疑；其三“人民對(duì)于普通法院既有輕視之心，對(duì)于行政法院又懷疑懼之念”，若剝奪普通法院審理行政訴訟案件的權(quán)力，設(shè)置行政法院，會(huì)使得人民對(duì)作為新事物而產(chǎn)生的行政法院法院因疑懼敬而遠(yuǎn)之，對(duì)本身就懷有偏見的普通法院更為輕視，繼而影響司法尊嚴(yán)；其四，“國民權(quán)利致有被蹂躪之虞”，設(shè)置行政法院本身就有偏袒官員之嫌疑，國民的權(quán)利更加無法得到保障，司法公信力會(huì)得到一定程度的破壞，即便審判公正也難以使民眾信服。[4]王寵惠先生認(rèn)為，既然同處民權(quán)之國之下，人民和官吏在法律上同樣平等，應(yīng)當(dāng)受同一法律支配，若單獨(dú)設(shè)立行政法院，不僅費(fèi)用繁雜，且有偏袒官員，蹂躪民權(quán)之嫌疑，難以贏得民心。

2.唯一行使裁判權(quán)的機(jī)關(guān)只能是普通法院

《臨時(shí)約法》頒布前后，章士釗先生也以“行嚴(yán)”署名在《民立報(bào)》上發(fā)表數(shù)篇文稿反對(duì)設(shè)立平政院。有人提出了“行政獨(dú)立說”，他反駁道：“……由一面言之，人民有一般損失權(quán)利之事而司法不問，是為自喪其獨(dú)立；同時(shí)，由他一面言之，人民有某種損失權(quán)利之事而司法問之，轉(zhuǎn)為侵犯他人之獨(dú)立。邏輯果何存乎？”[5]章士釗先生認(rèn)為，行政裁判也屬裁判，裁判就應(yīng)當(dāng)由作為司法機(jī)關(guān)的普通法院進(jìn)行而不應(yīng)由其他機(jī)關(guān)進(jìn)行，人民無論何種權(quán)利受到損害，都應(yīng)當(dāng)由普通法院來進(jìn)行保障?！靶姓?dú)立說”在邏輯上自相矛盾，不可采納。

3.平政院缺乏有效監(jiān)督

還有學(xué)者對(duì)平政院中的監(jiān)察機(jī)構(gòu)肅政廳提出了質(zhì)疑，“而中央唯一之肅政廳，耳目既難周察人民，亦赴訴為難，一也；懲罰一違法之官吏必經(jīng)一國之元首，為之載可。名為審慎，實(shí)則為煩難，二也；肅政廳與普通之監(jiān)察廳異非有上下級(jí)之分也，茍對(duì)于人民之告訴或告發(fā)，一經(jīng)批駁，人民將窮于救濟(jì)之術(shù)，無所控告，三也……”[6]不能深入了解民眾思想，民眾赴訴困難，報(bào)批手續(xù)紛繁復(fù)雜以及人民救濟(jì)手段匱乏是作為監(jiān)察機(jī)構(gòu)的肅政廳面臨的困境。

(二)行政訴訟機(jī)關(guān)設(shè)置“二元制”

“二元制”的觀點(diǎn)是贊同設(shè)立專門的行政審判機(jī)關(guān)即平政院，也贊同制定專門的行政訴訟法。主張行政訴訟機(jī)關(guān)設(shè)置“二元制”的郭定保等學(xué)者主要有如下幾個(gè)理由：

1.平政院性質(zhì)與監(jiān)察機(jī)關(guān)相近，有源遠(yuǎn)流長的歷史基礎(chǔ)

自秦朝時(shí)期的御史大夫，到漢唐時(shí)期的御史臺(tái)，元明時(shí)期的中書省、都督府直至清朝時(shí)期的都察院，逐步形成了一套完備的行政監(jiān)察制度。有學(xué)者將平政院等同于都察院：“而行政法院實(shí)我邦之舊典，加以大陸諸國之所采，證以德法日本之所成，似舍彼就此，未為得計(jì)也?！盵7]此種觀點(diǎn)認(rèn)為平政院有糾察官吏之職能，防止官吏違法違紀(jì)，侵害民眾及國家之利益，類似于監(jiān)察機(jī)關(guān)的平政院在我國有著源遠(yuǎn)流長的歷史基礎(chǔ)，相對(duì)于毫無基礎(chǔ)的“英美制度”實(shí)為不錯(cuò)的選擇。

2.特設(shè)機(jī)關(guān)可防止行政權(quán)影響審判，更好地保障人民權(quán)益

有學(xué)者認(rèn)為：“我國承數(shù)千年專制之余，人民權(quán)利之觀念，向來薄弱、而官吏之違法侵權(quán)時(shí)，有所聞而又無平政院者以救濟(jì)不法之行政，保護(hù)人民之權(quán)利……若不特設(shè)平政院而明之于憲法，則人民將狃于故習(xí)，惕于權(quán)勢，權(quán)利雖被侵害，亦無由申訴?！盵8]我國實(shí)行了數(shù)千年的封建專制，人民的權(quán)利觀念向來薄弱，當(dāng)官吏違法，侵害人民權(quán)利時(shí)，人民對(duì)于平政院有所耳聞，知其能夠保障權(quán)益，但若不設(shè)立此機(jī)關(guān)，人民懼怕官吏權(quán)威的同時(shí)，仍會(huì)認(rèn)為普通法院只審理民事刑事訴訟，不能審理行政訴訟而放棄，這樣不僅不能維護(hù)民眾的利益，反而會(huì)使得官吏更加肆無忌憚地違紀(jì)違法。正是基于此種原因，“國人方渴望平政院之早日成立，一掃數(shù)千年官吏違法侵權(quán)無從究詰之惡。”

3.普通法官?zèng)]有專業(yè)知識(shí)難以勝任

民國學(xué)者郭定保認(rèn)為，“行政事項(xiàng)，饒有特性，欲滿足處理之，必有特殊之訓(xùn)練，積久之經(jīng)驗(yàn)，始其所判……然則普通法院未能勝任之。”有關(guān)行政事項(xiàng)，有其自身獨(dú)特的特點(diǎn)，法官必須要經(jīng)過特殊的訓(xùn)練和長久積累的經(jīng)驗(yàn)才能夠駕馭審判中的各項(xiàng)工作。而普通法院的法官缺少專業(yè)知識(shí)，難以勝任行政審判工作，設(shè)立平政院可以吸收相應(yīng)人才，而非利用現(xiàn)有的缺乏經(jīng)驗(yàn)的法官進(jìn)行裁判。

(三)行政訴訟機(jī)關(guān)設(shè)置“折衷制”

“折中制”觀點(diǎn)是反對(duì)設(shè)立平政院，主張由普通司法機(jī)關(guān)按照行政訴訟法的規(guī)定審理行政案件。主張行政訴訟機(jī)關(guān)設(shè)置“折衷制”的伍朝樞、汪叔賢等學(xué)者主要有如下幾種觀點(diǎn)：

1.普通法律容易妨礙行政權(quán)之實(shí)行

主張折衷制的學(xué)者認(rèn)為，適用普通法律審理有關(guān)行政訴訟的案件，易使得司法權(quán)侵害行政權(quán)，但沒有必要單獨(dú)設(shè)立行政法院。“夫普通法庭株守法律，妨害國家政策，事實(shí)上誠有其事。然此亦非絕無補(bǔ)救之術(shù)，其在議院政府之國遇此種妨害發(fā)生時(shí)，行政機(jī)關(guān)僅須直向議院通過一種新法案而已，亦未見此種妨害，即為主張行政裁判院之充分理由也”。普通法律易妨害行政權(quán)的實(shí)施，但若出臺(tái)行政訴訟法對(duì)其進(jìn)行約束，普通法院通過此種法律進(jìn)行審判也能達(dá)到同樣的效果，并不必為此專門設(shè)立平政院。

2.平政院法官依舊是舊時(shí)的行政官員，難以保障人民權(quán)利

伍朝樞認(rèn)為，設(shè)立平政院，平政院的法官則需要行政組織法制精通之人，必然要從舊時(shí)的行政官員中選拔，行政官員裁判案件自然會(huì)偏向行政機(jī)關(guān)。人民辛苦爭取的權(quán)利由于不公平的審判而難以保障，法國、德國等法制先進(jìn)之國尚且出現(xiàn)類似情況，更何況行政權(quán)力鼎盛千年的中國①。

3.沒有先天了解行政知識(shí)的法官，審理案件越多經(jīng)驗(yàn)越豐富

汪叔賢指出：“至慮無行政經(jīng)驗(yàn)，在特設(shè)平政院之國，普通法院從未判斷行政訴訟，自必不知政界情狀。若將行政訴訟劃歸法院，辦理既多，經(jīng)驗(yàn)自當(dāng)是。就經(jīng)驗(yàn)言之，更應(yīng)由普通法院兼理行政訴訟，不得因司法官缺少行政經(jīng)驗(yàn)遂另設(shè)一平政院以司理行政訴訟也”[9]。有些人提出普通法院法官?zèng)]有行政訴訟的專業(yè)知識(shí)，汪叔賢先生予以反駁，論經(jīng)驗(yàn)而談，普通法院法官除了缺乏行政經(jīng)驗(yàn)，辦案經(jīng)驗(yàn)相對(duì)豐富，審理案件越多，經(jīng)驗(yàn)積累越足。不能單純因?yàn)槠胀ǚü偃狈π姓?jīng)驗(yàn)而單獨(dú)設(shè)立平政院，即便設(shè)立，又有哪些法官能夠勝任？

以上三種觀點(diǎn)各有其利弊。“一元制”能夠充分維護(hù)司法之權(quán)威，但在當(dāng)時(shí)的中國缺乏適用的土壤與歷史基礎(chǔ)；“二元制”能夠盡可能地防止行政權(quán)干預(yù)司法權(quán)，但依照用人標(biāo)準(zhǔn)，審判人員多為舊時(shí)行政官員，缺乏有效監(jiān)督，難以保障公平裁決；“折衷制”保持了行政權(quán)與司法權(quán)的平衡，但同樣在人員任用問題上尚未得出具體結(jié)論。

三、“平政院”之成立及其歷史實(shí)踐

學(xué)術(shù)圈中激烈的爭論不斷加深人們對(duì)于行政訴訟的了解和認(rèn)知。自《天壇憲草》起草工作開展時(shí)，關(guān)于應(yīng)否設(shè)立平政院的問題反復(fù)討論，幾經(jīng)周折，最終于北洋政府統(tǒng)治時(shí)期，借鑒源于奧地利的日本行政訴訟模式，選擇了普通法院與行政法院分開的二元制，設(shè)立平政院。但此后由于學(xué)術(shù)上激烈的討論以及統(tǒng)治者的切實(shí)需要，對(duì)平政院存廢規(guī)定出現(xiàn)了頻繁的變化。但平政院存在期間，激發(fā)了民眾捍衛(wèi)自身權(quán)利的熱情，行政訴訟案件逐年增加，不得不說，平政院的設(shè)立對(duì)于行政訴訟的發(fā)展起到了促進(jìn)與推動(dòng)的作用。

(一)南京臨時(shí)政府時(shí)期行政訴訟之選擇

武昌起義后至《天壇憲草》起草工作開始前，《鄂州約法》、《中華民國臨時(shí)政府組織法草案》、《中華民國臨時(shí)約法》均確立了“二元制”，承認(rèn)平政院(《鄂州約法》時(shí)期稱“行政審判院”)的存在，但并未對(duì)其性質(zhì)、職權(quán)和地位等作出具體規(guī)定，“平政院亦未實(shí)際設(shè)立”[10]。但1913年10月完成的《天壇憲草》，在其87條中確定了由普通法院受理行政訴訟案件，否認(rèn)了平政院的存在。

(二)北洋政府時(shí)期行政訴訟之選擇

1.袁世凱時(shí)期之“平政院”及其訴訟模式

《天壇憲草》出臺(tái)后，遭到了袁世凱等北洋政府統(tǒng)治者的極力反對(duì)。其中對(duì)于設(shè)立平政院，北洋政府持贊成意見。袁世凱認(rèn)為:“……不另設(shè)平政院……行政官無行政處分之權(quán)，法官得擎行政官之肘?！盵11]自1914年3月31日公布的《平政院編制令》開始，中間袁世凱頒布了一系列有關(guān)平政院的立法教令，其立法體系漸趨完備，1914年7月20日《行政訴訟法》頒布以及1914年8月10日同時(shí)頒布的《平政院處務(wù)規(guī)則》及《肅政廳處務(wù)規(guī)則》，標(biāo)志著平政院的正式成立并運(yùn)行，二元制的訴訟模式最終確立。

《平政院編制令》②規(guī)定，平政院直接隸屬于大總統(tǒng)，受理案件的前提是官員有違法行為。此條規(guī)定明確了平政院的性質(zhì)，即行政機(jī)關(guān)而非司法機(jī)關(guān)，承襲了清末“行政裁判院”關(guān)于行政訴訟以行政違法為原則的構(gòu)想。平政院共設(shè)三庭，每庭評(píng)事5人共15人，設(shè)肅政廳，意在監(jiān)督糾彈官員，監(jiān)督平政院之審理工作，對(duì)人民未提起訴訟的案件提起訴訟。平政院評(píng)事及肅政史通過密薦規(guī)則產(chǎn)生，大總統(tǒng)從密薦之人中選任，《編制令》中還規(guī)定了對(duì)平政院評(píng)事及肅政史的獎(jiǎng)懲機(jī)制，身份保障及從業(yè)限制。平政院仿照日本、奧地利模式，在全國僅設(shè)置一所。1914年《行政訴訟法》第4條規(guī)定了一審終審制。第五條同時(shí)規(guī)定，若民眾起訴困難，可在被告所在地開庭，派遣平政院評(píng)事組成五人合議庭進(jìn)行審理。

2.北洋政府時(shí)期訴訟模式的變化

自1914年5月1日公布的《中華民國約法》確定了平政院設(shè)立的憲法基礎(chǔ)，此后“二元制”的訴訟模式逐漸推行開來。但由于學(xué)術(shù)上對(duì)于平政院制度的不斷爭論以及軍閥混戰(zhàn)導(dǎo)致社會(huì)的不穩(wěn)定性，1923年10月10日公布的《中華民國憲法》否決了平政院的職能，將行政訴訟歸于普通法院，1925年12月11日段祺瑞政府頒布的《中華民國憲法案》同樣沿襲了否決平政院職能的“一元制”。然而，“這只是一種理論預(yù)設(shè)，沒有付諸實(shí)踐，畢竟當(dāng)時(shí)的中國法制行進(jìn)在大陸法系的道路上”。[12]因此，1914年-1928年期間，雖有法律文件意圖撤銷平政院，但平政院卻一直存在于北洋政府時(shí)期。

(三)“平政院”成立初期行政訴訟之成績

雖然在此后，平政院逐步喪失自身的法律基礎(chǔ)和作用，但在成立初期，平政院審理行政訴訟案件仍舊取得了相當(dāng)不錯(cuò)的成效?！按罂偨y(tǒng)特交各案分配各庭審理，七月間樹模到任，益復(fù)督率各庭長評(píng)事逐案審查，依法裁判，數(shù)月以來各省商民陳述之件日益加多，截至十二月底止，統(tǒng)計(jì)特交之案六件，陳述之案二百件，其審理已結(jié)者，特交之案四件，陳述之案百八十一件，審理未結(jié)者特交之案二件，陳述之案十有九件，統(tǒng)共二百六案?！盵13]平政院設(shè)立第一年即1914年，行政訴訟案例總共206件，審結(jié)185件，在當(dāng)時(shí)的社會(huì)狀況之下，案件數(shù)量以及審結(jié)速度都有了驚人的突破?？梢姡秸旱拇嬖谝廊粸楫?dāng)時(shí)行政訴訟的發(fā)展做出了相當(dāng)大的貢獻(xiàn)。

(四)“平政院”之成立對(duì)行政訴訟發(fā)展的貢獻(xiàn)

臺(tái)灣學(xué)者黃源盛認(rèn)為，平政院是近代中國第一個(gè)行政審判訴訟機(jī)關(guān)，是正式采行行政訴訟制度的創(chuàng)舉。[14]平政院中肅政廳的設(shè)立，實(shí)現(xiàn)了審判與監(jiān)察的分離，使得平政院在行使審判職能時(shí)權(quán)力可以受到一定的監(jiān)督，保障行政訴訟的順利進(jìn)行。平政院對(duì)組成機(jī)構(gòu)和人員選任的規(guī)定，保障了平政院審理案件的專業(yè)性和穩(wěn)定性，有學(xué)者認(rèn)為:“……平政院……可以更為有效地保障行政相對(duì)人的權(quán)利，維護(hù)法制的統(tǒng)一?！盵15]處于政局混亂的北洋政府時(shí)期，平政院的存在與相應(yīng)制度的建立雖未完全同步，但平政院建立后的司法實(shí)踐依舊為行政訴訟的發(fā)展做出了一定的貢獻(xiàn)，產(chǎn)生了保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)利的萌芽③，進(jìn)而推動(dòng)了近代中國行政訴訟理論的發(fā)展與進(jìn)步。

四、清末民初訴訟機(jī)關(guān)設(shè)置之爭對(duì)當(dāng)代的啟示

清末民初關(guān)于行政訴訟機(jī)關(guān)設(shè)置的論爭，開啟了近代中國對(duì)各種行政訴訟模式的探究與論證，拉開了我國行政訴訟制度近代化的序幕。這場學(xué)術(shù)爭鳴，對(duì)于百年之后的新中國同樣具有深刻的借鑒意義。

我國新《行政訴訟法》提出“跨行政區(qū)域管轄”的路徑探索，即行政區(qū)劃與司法管轄適當(dāng)分離。這是制度和理論上的創(chuàng)新，但要徹底解決當(dāng)前行政審判體制的“地方化”，還是應(yīng)當(dāng)以建立行政法院為破局之策。而平政院體系中一些理論原則值得我們在探索中進(jìn)行借鑒，同時(shí)對(duì)于平政院運(yùn)作過程中出現(xiàn)的問題，我們也應(yīng)當(dāng)總結(jié)一定的歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，避免出現(xiàn)類似狀況。

(一)人員任用資格、身份保障及審判職權(quán)獨(dú)立方面的啟示

平政院在人員任用資格以及身份保障上，吸取了大陸和英美等國的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，作出了相當(dāng)全面地規(guī)定。在僅有29條的《平政院編制令》中，對(duì)于人員資格、從業(yè)素養(yǎng)及其從業(yè)保障等方面的規(guī)定，占據(jù)了9條之多。

對(duì)于人員任用資格，《平政院編制令》中第14條規(guī)定，評(píng)事及肅政史須為年滿三十周歲，在行政職位任職三年以上或司法職位任職兩年以上，且政績顯著之人，方可擔(dān)任；第25條規(guī)定，書記員須為有薦任文職資格或委任文職資格之人，方可擔(dān)任。平政院存在期間，先后有7人被任命為平政院院長，28人被任命為平政院評(píng)事。對(duì)此有學(xué)者專門考究了他們的生平，教育背景及其社會(huì)影響，發(fā)現(xiàn)都是接受過良好教育，有一定學(xué)術(shù)背景和司法經(jīng)驗(yàn)的愛國人士。[16]可見，平政院在人員任用資格方面的規(guī)定相當(dāng)謹(jǐn)慎，細(xì)致入微。

在身份保障方面，《平政院編制令》中規(guī)定，平政院評(píng)事及肅政史，除非受到刑罰、懲戒處分或精神方面出現(xiàn)障礙，否則不得強(qiáng)制退職、轉(zhuǎn)職及削減俸祿。甚至受到懲戒調(diào)查或刑事追查，被命令解任但尚未判決之人，仍舊給予一半俸祿之保障。對(duì)于在職人員的穩(wěn)定性，《編制令》中作出了相對(duì)充分的保障。

審判職權(quán)獨(dú)立方面，分為外部獨(dú)立和內(nèi)部獨(dú)立兩類。為了保障評(píng)事及其肅政史不受外部環(huán)境的影響，獨(dú)立地行使職權(quán)，《平政院編制令》第19條規(guī)定，評(píng)事及其肅政史在職期間，不得參與政治性社團(tuán)，不能擔(dān)任議員、律師及商業(yè)管理職務(wù)。評(píng)事與肅政史之間也是相對(duì)獨(dú)立的地位，肅政史負(fù)責(zé)起訴、監(jiān)督，但不能干涉評(píng)事的審判工作。依據(jù)《平政院處務(wù)規(guī)則》的規(guī)定，平政院院長也僅僅負(fù)責(zé)督促職員勤惰，并不參與具體案件的審理。

平政院完善的人員任用資格、身份保障及職權(quán)獨(dú)立，若我國未來有建立行政法院之意愿，則可以提供很好的構(gòu)想和參考思路。對(duì)于人員的任用，可以任命具有行政經(jīng)驗(yàn)和司法經(jīng)驗(yàn)，并具有一定學(xué)術(shù)背景的人士來保障審判的專業(yè)性和公正性；目前法官輪崗交流的制度，雖然可以加強(qiáng)廉政建設(shè)，優(yōu)化法院人員配置，但同時(shí)也帶來了法官職業(yè)素養(yǎng)養(yǎng)成和經(jīng)驗(yàn)累積不足等方面的弊端，因此，在未來建立行政法院的構(gòu)想之中，可借鑒平政院中對(duì)于在職人員的規(guī)定，保障其穩(wěn)定性，提升法官的職業(yè)素養(yǎng)，增強(qiáng)其審判經(jīng)驗(yàn)，使其在崗位上最大限度地發(fā)揮應(yīng)有的作用；職權(quán)獨(dú)立方面也可借鑒其外部和內(nèi)部雙管齊下的兩種處理方法，保障審判工作獨(dú)立開展。

(二)平政院數(shù)量設(shè)置之缺陷、民眾訴訟權(quán)利保障方面的借鑒意義

前文中提到，平政院在全國僅有一所，先后頒布的《行政訴訟條例》和《行政訴訟法》對(duì)一審終審都作了明確規(guī)定，即經(jīng)平政院裁決后的案件，不可以請求再審。此項(xiàng)制度仿奧地利和日本體制，但并未考慮當(dāng)時(shí)之國情。奧地利、日本國土面積小，人口少，設(shè)置一所行政法院自然能夠顧及全國。但中國地域廣闊，人口眾多，且當(dāng)時(shí)交通并不便利，全國只設(shè)立一所平政院，并不能滿足民眾的訴訟需求，所以平政院的輻射范圍僅限于周邊地區(qū)，且一審終審制使得民眾再無其他救濟(jì)途徑，其所發(fā)揮的作用并不充分。

因此，若我國未來有設(shè)立行政法院之愿景，必然要保證行政法院的數(shù)量，便于人民更好地行使訴訟權(quán)利。可以在堅(jiān)持兩審終審制的前提下，從中央到地方設(shè)立三個(gè)層級(jí)，分別為最高行政法院，中級(jí)行政法院和基層行政法院。最高行政法院設(shè)置于最高人民法院之內(nèi)，中級(jí)行政法院可在每個(gè)省份設(shè)立一個(gè)，方便當(dāng)事人上訴，基層可以考慮在2-3個(gè)地級(jí)市范圍內(nèi)設(shè)立一個(gè)行政法院，設(shè)置時(shí)要充分考慮地區(qū)的人口分布、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、交通狀況以及案件數(shù)量等情況，必要時(shí)還可以設(shè)置巡回法庭以方便當(dāng)事人起訴。

清末民初行政訴訟機(jī)關(guān)設(shè)置的逐步確立和完善，對(duì)于當(dāng)代中國仍然具有積極的借鑒意義。前人先哲在當(dāng)時(shí)的歷史背景下探索出的行政訴訟發(fā)展路徑，置于今日或許已經(jīng)不合時(shí)宜，但其中所包含著的思想理念仍然值得我們關(guān)注學(xué)習(xí)。移植借鑒外來經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也要關(guān)注中國的歷史傳統(tǒng)和特色國情，不能脫離實(shí)際，簡單地照抄照搬。只有正確地正視歷史，學(xué)習(xí)歷史，借鑒歷史，結(jié)合我國實(shí)際國情探索治國理政之策，中華民族才能自強(qiáng)于世界。

注釋：

①伍朝樞是當(dāng)時(shí)著名的外交家和法學(xué)學(xué)者，曾任憲法起草委員會(huì)委員。他認(rèn)為中西方國情不同，不能照搬外國經(jīng)驗(yàn)設(shè)立平政院。此觀點(diǎn)參見1913年《憲法起草委員會(huì)會(huì)議記錄》，原文為：“吾國民自有歷史以來，苦于官吏之壓制。今幸而有種種之自由權(quán)利，自應(yīng)保障之，惟恐不密。使設(shè)平政院，則平政院之法官必采之原日之行政官，其感情偏向悉趨于行政一方面。行政法又最難編成法典，故司行政法者，極有操縱自由之余地。遇有國民與行政官吏涉訟之處，人民一方之保障殊嫌薄弱。吾民辛苦艱難所得之權(quán)利，無由享受。此弊非由意想上得來，法德等國已實(shí)有經(jīng)驗(yàn)。彼先進(jìn)之國尚且如此，何況受行政數(shù)千年壓制之中國乎？”

②本處及以下相關(guān)《平政院編制令》的內(nèi)容參見：邱之岫.民國初期行政法院發(fā)展史研究[M].北京:知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2014版，附錄部分第232頁-234頁。

③參見“陳時(shí)力訴內(nèi)務(wù)部違法免職案”，是1923年3月載于《政府公報(bào)》的一個(gè)典型案例。內(nèi)務(wù)部土木司司長陳時(shí)力因不服內(nèi)務(wù)部對(duì)其未請假而擅離職守給予的免職處分，提起了行政訴訟。最終，根據(jù)五張有長官批復(fù)的請假單及醫(yī)生證言，平政院支持了陳時(shí)力的訴訟請求，判定內(nèi)務(wù)部對(duì)其免職的行為違法，應(yīng)予取消。此典型案例中行政相對(duì)人的權(quán)利得到了維護(hù)與保障。