土地勘測定界在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用征收報批工作中的應(yīng)用分析

張志芳

（大理市征地事務(wù)中心，云南·大理 671000）

農(nóng)用地轉(zhuǎn)用也就是農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，是將現(xiàn)狀的農(nóng)用地按照土地利用總體規(guī)劃和國家規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限批準(zhǔn)后轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的行為。土地勘測定界工作的有效開展，能保障用地審查工作更加科學(xué)化、制度化、規(guī)范化，使項目用地依法、科學(xué)、集約和規(guī)范，嚴(yán)格控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，保障耕地保護制度的實施。

1 土地勘測定界的概念及內(nèi)容

1.1 土地勘測定界概念

土地勘測定界是根據(jù)土地征收、征用、劃撥、出讓、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地利用規(guī)劃及土地開發(fā)、整理、復(fù)墾等工作的需要，實地界定土地使用范圍、測定界址位置、調(diào)繪土地利用現(xiàn)狀、計算用地面積，為組織用地審批和自然資源管理提供科學(xué)、準(zhǔn)確的基礎(chǔ)資料而進行的技術(shù)服務(wù)性工作。適用于各種建設(shè)項目用地和土地規(guī)劃、開發(fā)、整理、復(fù)墾等工作的用地勘測定界工作，涵蓋了自然資源管理多個領(lǐng)域。

1.2 土地勘測定界的內(nèi)容

土地勘測定界的內(nèi)容主要是界定土地使用范圍、確定界址位置和土地利用現(xiàn)狀（權(quán)屬、地類）、計算土地分類面積、形成提供土地勘測定界技術(shù)報告和勘測定界圖等資料。土地勘測定界為自然資源管理部門用地審批、土地利用管理、地籍管理及土地監(jiān)察執(zhí)法提供科學(xué)、準(zhǔn)確的基礎(chǔ)資料。

1.3 土地勘測定界的主要依據(jù)

實施土地勘測定界工作主要依據(jù)有《中華人民共和國土地管理法》、《建設(shè)用地審查報批管理辦法》、《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》、《國土資源聽證規(guī)定》、《土地勘測定界技術(shù)規(guī)程》、《建設(shè)用地勘測定界技術(shù)規(guī)程》、《集體土地所有權(quán)調(diào)查技術(shù)規(guī)定》、《土地利用現(xiàn)狀調(diào)查技術(shù)規(guī)程》、《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010—2017），以及《云南省土地管理條例》、《云南省國土資源廳關(guān)于印發(fā)〈云南省土地征收農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批管理細則〉（2017年修訂）的通知》、《云南省土地勘測定界實施細則（2016版）》、《云南省地籍調(diào)查實施細則》、《云南省農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證實施細則》等規(guī)定，確保用地審批的規(guī)范性和土地利用的合理性。

2 大理市勘測定界技術(shù)應(yīng)用現(xiàn)狀

大理市地處云南省西部中心，是“一帶一路”和“孟中印緬經(jīng)濟走廊”的重要結(jié)點，集“全國歷史文化名城”“國家園林城市”“國家級風(fēng)景名勝區(qū)”“世界地質(zhì)公園”于一身。轄區(qū)土地面積1815km2，山多平地少。山地面積1278.8km2，占總面積的70.5%；壩區(qū)面積286.2km2，占總面積的15.8%；洱海水域面積250km2，占總面積的13.7%。人均耕地僅0.52畝。由于土地資源稀缺，大理市堅持集約節(jié)約用地，堅持最嚴(yán)格的耕地保護制度，采取科學(xué)的保護措施，通過逐步縮小征地范圍，主要保障省州重點項目、基礎(chǔ)設(shè)施、旅游及民生等項目用地。大理市目前勘測定界技術(shù)方法應(yīng)用情況如下：

2.1 大理州綜合衛(wèi)星定位服務(wù)系統(tǒng)（DLCORS）網(wǎng)絡(luò)RTK技術(shù)的應(yīng)用

土地勘測定界外業(yè)工作量較大，外業(yè)測量中控制測量、界址點放樣、界址點測量和實施放線是土地勘測定界的重要步驟，它的精度高低對土地勘測定界質(zhì)量起著決定性的作用，直接影響到用地面積的準(zhǔn)確性?？睖y定界單位主要根據(jù)測量實地情況而確定采用什么儀器技術(shù)來進行。如果采用常規(guī)的全站儀進行測量，通過極坐標(biāo)法、前方交會法、關(guān)系距離法以及解析法等來進行。隨著衛(wèi)星導(dǎo)航定位技術(shù)的發(fā)展，將GPS技術(shù)用于土地勘測定界工作中，特別是GPS—RTK技術(shù)被廣泛應(yīng)用于測繪的各個行業(yè),大理州綜合衛(wèi)星定位服務(wù)系統(tǒng)（DLCORS）已建成并覆蓋大理地區(qū)，在土地勘測定界中應(yīng)用基于DLCORS的網(wǎng)絡(luò)RTK技術(shù)進行控制測量、界址點測量，不僅減少了工作時間，提高了作業(yè)效率，而且有效保證測量精度，提高了勘測定界質(zhì)量,實現(xiàn)理想的勘測效果。

2.2 GIS技術(shù)應(yīng)用

隨著數(shù)字化自然資源工作的不斷深入，土地勘測定界工作不僅朝著全國統(tǒng)一格式申報的方向發(fā)展，也朝著信息化方向發(fā)展。GIS屬于一門新興的邊緣學(xué)科，集地圖學(xué)、遙感技術(shù)、計算機、地理學(xué)等于一體，在計算機軟硬件的支持下，采集、分析、管理、存儲、應(yīng)用部分或整個地球表面空間中的地理分布數(shù)據(jù)，具有較高的實用價值。目前GIS技術(shù)在土地管理和測繪等方面的應(yīng)用愈加廣泛，在土地勘測實踐中取得了一定成效，借助計算機技術(shù)的功能構(gòu)建土地利用信息庫，優(yōu)化工程流動，減少重復(fù)工作，滿足土地管理需求，各類GIS軟件也越來越成熟。大理市結(jié)合目前土地勘測定界作業(yè)與管理現(xiàn)狀，采用南方Cass和Arctic系統(tǒng)等軟件，在土地勘測定界內(nèi)業(yè)處理、界址點坐標(biāo)生成、宗地圖、分幅圖的制作，以最大化提高作業(yè)效率與最簡化作業(yè)員操作為原則，實現(xiàn)土地勘測定界工作從作業(yè)到管理的一體化流程。

2.3 現(xiàn)有成果資料在土地勘測定界中的應(yīng)用

我國完成了第二次全國土地利用現(xiàn)狀調(diào)查、農(nóng)村集體土地所有權(quán)調(diào)查發(fā)證工作后，特別是城鎮(zhèn)周邊及壩區(qū)已經(jīng)完成了較大比例尺地形圖的測量以及高精度衛(wèi)星影像圖測繪，相關(guān)基礎(chǔ)資料比較齊全?，F(xiàn)階段利用大比例尺地形圖和高分辨率影像圖等基礎(chǔ)性資料核對土地勘測定界成果資料已經(jīng)被廣泛應(yīng)用，由于基礎(chǔ)資料的完善程度越來越高，減少了土地勘測定界外業(yè)測量的相關(guān)工作，提高了勘測定界成果質(zhì)量。

3 勘測定界實施應(yīng)用的重點及措施

目前，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用及征收報批有城市批次和單獨選址兩種方式，通過按程序委托作業(yè)單位進行勘測定界后進行用地報批?，F(xiàn)就結(jié)合2016年實施的大理市環(huán)湖截污項目，通過農(nóng)用地轉(zhuǎn)用及土地征收報批中土地勘測定界工作應(yīng)用方面進行探索，分析總結(jié)出應(yīng)把握的一些重點及采取的措施和方法。

3.1 把好委托資質(zhì)關(guān)

大理市洱海環(huán)湖截污工程建設(shè)項目是洱海保護治理的重要項目，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用征收以單獨選址方式進行報批，報批面積16.3254公頃，涉及大理市下關(guān)、大理、銀橋、灣橋等9個鎮(zhèn)17個村民委員會24個村民小組，共24個宗地。由于土地征用及報批直接涉及到被征地單位和個人的切身利益，該項目完成用地預(yù)審后，在委托土地勘測定界作業(yè)單位工作時，嚴(yán)格工作程序，做到嚴(yán)把委托資質(zhì)關(guān)。根據(jù)勘測定界業(yè)務(wù)性質(zhì)要求，對具備云南省測繪地理信息局頒發(fā)《測繪資質(zhì)證書》的單位進行篩選，委托勘測定界公司開展勘測定界工作。勘測定界公司安排了解土地管理知識、熟悉土地管理法律法規(guī)的人員，認(rèn)真查閱收集由用地單位提供的《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》或選址意見書及規(guī)劃用地范圍圖、批準(zhǔn)的施工設(shè)計及有關(guān)資料，市自然資源部門按要求提供對項目用地的預(yù)審意見等材料。

3.2 嚴(yán)格實地調(diào)查

大理市環(huán)湖截污項目勘測定界工作開展以來，土地勘測定界外業(yè)實地勘測調(diào)查工作中權(quán)屬、地類調(diào)查涉及用地范圍內(nèi)的各單位部門，在用地單位參與和用地范圍內(nèi)土地權(quán)屬單位配合下，實地調(diào)查核實擬征、轉(zhuǎn)用地范圍內(nèi)的行政界線、權(quán)屬界線、地類界線、基本農(nóng)田界線、壩子界線、擬用地范圍界線，并充分利用土地利用現(xiàn)狀圖上的地類進行現(xiàn)場核實調(diào)查。對有些山林、荒草地等相關(guān)權(quán)屬單位無法指認(rèn)準(zhǔn)確界線的，先進行查詢資料并經(jīng)相關(guān)權(quán)屬單位認(rèn)可。地類的確認(rèn)直接關(guān)系征地補償?shù)挠嬎悖鶕?jù)2017年實施的《大理市人民政府關(guān)于集體土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見》，同一個區(qū)片不同地類補償標(biāo)準(zhǔn)每畝相差近幾萬元。對權(quán)屬、地類、面積的認(rèn)定由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門參加人員、村委會、村組長、村民代表等人員進行簽字蓋章確認(rèn)，保證最終成果的客觀準(zhǔn)確，保障用地審批工作更加科學(xué)、合理、規(guī)范。

3.3 保障勘測質(zhì)量

測繪成果的形成，采用已有的勘測技術(shù)和方法、手段，嚴(yán)格按規(guī)范的程序進行。大理市洱海環(huán)湖截污工程建設(shè)項目于2016年2月完成野外測繪及內(nèi)業(yè)處理工作。外業(yè)測繪中共布設(shè)了256個界址點，其中埋石點30個，界址點測量全部使用尼康DT—430E全站儀，勘測定界圖的成圖、面積量算、面積統(tǒng)計均由計算機自動完成。其圖件成果和電子數(shù)據(jù)等成果，含圖幅接合圖表、勘測定界圖、項目用地范圍圖、界址點成果表、面積匯總表以及電子報盤數(shù)據(jù)、勘測定界備案數(shù)據(jù)等能精確、有效地反映土地資源、土地權(quán)屬和行政管轄界限的空間分布，確保了項目用地的順利報批。

3.4 嚴(yán)格成果驗收

一是嚴(yán)格自檢?？睖y定界工作基本完成后，通過嚴(yán)格自檢要求達到測量成果精度滿足規(guī)范要求；界址點布設(shè)合理；界址點、界址邊精度滿足規(guī)范的要求；權(quán)屬界線、壩區(qū)界線、地類圖斑調(diào)繪正確；面積計算與統(tǒng)計無誤；各種勘測定界資料齊全，達到《云南省土地勘測定界實施細則（2016版）》的要求，通過質(zhì)檢軟件檢查并提供檢查報告，提交驗收申請。二是嚴(yán)格審查。勘測成果驗收由市自然資源局組織土地執(zhí)法監(jiān)察局、地籍科、規(guī)劃科、利用科、耕?？坪褪姓鞯厥聞?wù)中心等負(fù)責(zé)人員，對勘測定界成果資料、作業(yè)方法、土地權(quán)屬、用地范圍界線、地類劃分、控制測量、界址點測量、勘測定界圖測繪、面積量算等各項勘測定界指標(biāo)是否滿足要求進行審查。三是出具意見。通過審查認(rèn)為對勘測定界成果驗收符合要求，能滿足報批指標(biāo)條件，市自然資源局出具土地勘測定界成果驗收意見。

測量技術(shù)和計算機技術(shù)的日益發(fā)展，從采用全站儀常規(guī)測繪方法等來進行測量，到GPS測量技術(shù)的發(fā)展運用RTK技術(shù)進行外業(yè)測量，不僅減少了工作時間，提高工作效率，而且有效保證測量精度，提高勘測定界質(zhì)量。2015—2018年，大理市本級農(nóng)用地轉(zhuǎn)征收共上報批回建設(shè)用地371.1165公頃，涉及委托作業(yè)單位完成8個城市批次用地237.8021公頃、9個單獨選址項目用地133.3144公頃的勘測定界工作(表1)。

4 存在的問題

4.1 對勘測定界的認(rèn)識需要提高

勘測定界的成果是最基礎(chǔ)的技術(shù)數(shù)據(jù)，其成果影響到征地補償兌付、社保資金繳納、農(nóng)民留用地面積測定、報批稅費的繳納等一系列報批流程的具體實施。不論是具體參與測繪的工作人員，還是參與項目具體用地報批工作的人員都要提高思想認(rèn)識，掌握必要的知識技能，避免因勘測定界結(jié)果不能提供詳實、可靠的資料而產(chǎn)生不良的后果。

4.2 土地變更調(diào)查工作相對滯后

隨著國民經(jīng)濟的不斷發(fā)展，土地利用現(xiàn)狀變化較大，在土地勘測定界過程中涉及土地變更調(diào)查滯后，已不能夠滿足當(dāng)前建設(shè)用地勘測定界的要求。調(diào)查成果不能真實地反映土地利用實際情況，導(dǎo)致建設(shè)用地勘測定界圖與土地利用現(xiàn)狀圖和城鎮(zhèn)地籍圖不一致，給建設(shè)用地審批工作帶來困難。同時，隨著城市化進程的加快和城市的改造，各類坐標(biāo)控制點受到不同程度的破壞，其精度和密度不能滿足土地勘測定界工作的需要，坐標(biāo)系統(tǒng)的不統(tǒng)一，嚴(yán)重缺乏現(xiàn)勢性, 這將影響建設(shè)用地勘測定界工作中地理信息的共享, 影響土地信息系統(tǒng)的建立，并且影響土地的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作，一定程度上制約了勘測定界工作。

4.3 測繪行業(yè)隊伍管理有待規(guī)范

建設(shè)用地勘測定界的實踐活動不同于一般測繪工作，不是單純的技術(shù)行為，而是具有法律意義的技術(shù)性工作。測繪行業(yè)隊伍管理對自然資源審批制度, 對管理部門的宏觀調(diào)控和正確決策能產(chǎn)生一定的影響。當(dāng)前具有土地勘測資質(zhì)的部分單位，技術(shù)管理有待規(guī)范，需要不斷建立健全和運用好相應(yīng)激勵、監(jiān)督、制約和檢查等管理機制，實行綜合質(zhì)量管理與系統(tǒng)控制。

5 對策建議

5.1 抓實培訓(xùn)和提高

不僅要建立一支精通業(yè)務(wù)、事業(yè)心強、能熟練掌握勘測定界專業(yè)知識的土地勘測定界隊伍，提高勘測定界服務(wù)能力，還應(yīng)該抓實提高從事自然資源工作人員綜合素質(zhì)能力，通過培訓(xùn)學(xué)習(xí)等多種途徑準(zhǔn)確掌握相關(guān)法律、法規(guī)和土地專業(yè)知識，具備高度的政治敏感性和較高的政策水平，以實現(xiàn)對勘測定界工作進行必要督促指導(dǎo)。在工作中能對群眾進行政策法規(guī)的宣傳，通過在勘測定界實地調(diào)查等工作環(huán)節(jié)中加強土地法律法規(guī)知識宣傳，耐心細致解答群眾疑問，提高群眾整體法紀(jì)思想意識。

5.2 進行強化管理

一是土地勘測定界工作質(zhì)量要求高，要不斷建立健全土地勘測定界監(jiān)督管理機制，構(gòu)建嚴(yán)格的測繪單位市場準(zhǔn)入制度，建立篩選機制。通過規(guī)范測量隊伍管理，樹立科學(xué)的行業(yè)指導(dǎo)理念，加強測量隊伍的職業(yè)道德建設(shè)，改進思維方式，強化服務(wù)理念，保證測繪的技術(shù)、業(yè)務(wù)水平及設(shè)備儀器適應(yīng)當(dāng)前社會經(jīng)濟發(fā)展的需求。二是完善建設(shè)用地勘測定界預(yù)申請制度，使建設(shè)用地勘測定界工作在自然資源主管部門的監(jiān)督管理下，由土地勘測定界實施單位及時、規(guī)范地組織實施。三是進一步理順自然資源管理部門與土地勘測定界實施單位之間的關(guān)系，使其不斷走上規(guī)范化、科學(xué)化、制度化的軌道，從而更好地服務(wù)于自然資源管理事業(yè)，為自然資源管理提供科學(xué)、準(zhǔn)確、可靠的技術(shù)保障。

5.3 不斷充實完善

現(xiàn)行的《土地勘測定界技術(shù)規(guī)程（試行）》在其涵蓋的內(nèi)容、技術(shù)指標(biāo)、作業(yè)方式，成果格式、圖式圖例等方面都做了規(guī)范和要求，面對自然資源管理的快速發(fā)展趨勢，為適應(yīng)新形勢下自然資源管理和現(xiàn)代高新技術(shù)的發(fā)展趨勢，更好地指導(dǎo)土地勘測定界工作，建議能不斷修訂并完善有關(guān)內(nèi)容，使之更加系統(tǒng)全面和科學(xué)。及時開展土地利用現(xiàn)狀（地籍）更新調(diào)查，改變土地變更調(diào)查滯后的現(xiàn)象，使土地勘測定界圖與土地利用現(xiàn)狀圖和城鎮(zhèn)地籍圖保持一致。目前第三次全國國土調(diào)查正全面推進，其成果的應(yīng)用，將為土地勘測定界工作提供更為全面高精度的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

總之，土地勘測定界的成果是土地管理工作的重要資料和依據(jù)，土地勘測定界工作在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用征收報批工作的應(yīng)用中，必須抓實重點、嚴(yán)格工作程序、保障質(zhì)量、嚴(yán)格執(zhí)行法規(guī)制度，在提高工作效率的同時保障用地審批的嚴(yán)肅性。