發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)的政策引導(dǎo)機(jī)制研究

□王效梅

光伏產(chǎn)業(yè)，是以硅材料的應(yīng)用開發(fā)實(shí)現(xiàn)光電轉(zhuǎn)換的新型能源產(chǎn)業(yè)。自十九世紀(jì)四十年代法國科學(xué)家發(fā)現(xiàn)液體光生伏特效應(yīng)開始，光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程已貫穿人類歷史180年之久。光伏能源以其穩(wěn)定、清潔、安全的優(yōu)異特質(zhì)得到了世界各國的普遍關(guān)注，并迅速榮升為全球能源產(chǎn)業(yè)的新寵兒，躋身為國際能源競爭的主要新興產(chǎn)業(yè)之一。本文從市場、融資、技術(shù)、成本以及財(cái)政體系建設(shè)等多方面進(jìn)行探索，謀求我國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展新思路。

一、我國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的問題

（一）部分地區(qū)棄光限電現(xiàn)象嚴(yán)重

從全國范圍來看，我國西北地區(qū)棄光限電較為嚴(yán)重，據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)研究表明：2016年新疆、甘肅等地區(qū)棄光率均超過30%，來自經(jīng)濟(jì)社會、地域條件、體制機(jī)制等方面的問題共同促成了多方面的棄光因素集合，一是當(dāng)?shù)毓芾頍o序的光伏電站發(fā)展模式，電網(wǎng)統(tǒng)籌規(guī)劃尚未實(shí)現(xiàn)；二是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，用電負(fù)荷不增反降；三是當(dāng)?shù)啬茉床块T利益關(guān)系不均衡，利用可再生能源優(yōu)先發(fā)電的政策未落到實(shí)處；四是電網(wǎng)系統(tǒng)峰值調(diào)節(jié)能力有待提升，可靈活調(diào)節(jié)的電源項(xiàng)目不足；五是地區(qū)間尤其是跨省跨區(qū)的輸電通道不足，電力很難實(shí)現(xiàn)更大范圍的消納。

（二）財(cái)政補(bǔ)貼資金存在較大缺口

2016年底，我國可再生能源附加資金缺口已達(dá)到520億元。原因在于光伏市場規(guī)模的擴(kuò)張速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過可再生能源附加征收，這就使得補(bǔ)貼資金缺口加大的矛盾日益加劇。其中，很多光伏發(fā)電項(xiàng)目無法及時獲得之前承諾的財(cái)政補(bǔ)貼，導(dǎo)致全產(chǎn)業(yè)鏈無法接續(xù)。部分民營企業(yè)業(yè)務(wù)單一，而且光伏項(xiàng)目比重較大，由于民營企業(yè)的融資能力較差，一旦出現(xiàn)較為猛烈的市場波動，就容易給企業(yè)甚至整個光伏行業(yè)形成沖擊，導(dǎo)致破產(chǎn)。

（三）制造業(yè)提升競爭力進(jìn)程緩慢

首先是目前光伏制造企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾問題突出，存在大量低水平重復(fù)建設(shè)，高性能光伏產(chǎn)品供應(yīng)能力有限，導(dǎo)致數(shù)量不足；其次是國家和地方政府關(guān)于光伏產(chǎn)業(yè)建設(shè)的地域規(guī)劃、年度規(guī)劃存在不協(xié)調(diào)的問題，而且光伏上網(wǎng)電價調(diào)整機(jī)制處于改革階段，導(dǎo)致市場波動幅度大，這些都給制造業(yè)發(fā)展帶來空前的壓力。第三由于大量光伏制造企業(yè)的科技研發(fā)專項(xiàng)尚未實(shí)施，產(chǎn)業(yè)化的研發(fā)投入又相對薄弱，關(guān)鍵工藝技術(shù)水平和高端裝備水平仍有待提升，使得制造業(yè)在競爭力提升方面進(jìn)程十分緩慢。

（四）光伏電站用地稅費(fèi)及成本較高

首先是同一塊地，農(nóng)業(yè)、國土、林業(yè)等多方給出的光伏用地性質(zhì)認(rèn)定存在多方爭議。這一問題會對光伏電站項(xiàng)目開發(fā)形成困擾，同時也給電站帶來沉重的稅收壓力，增加企業(yè)開支，不利于企業(yè)降本增效。其次是用地的“一刀切”管理模式嚴(yán)重影響到了“光伏+”應(yīng)用模式多領(lǐng)域的創(chuàng)新，如國土資規(guī)〔2015〕5號將包括光伏組件方陣在內(nèi)的所有用地均按建設(shè)用地管理，但在實(shí)際建設(shè)中光伏組件方陣并不會改變土地用途的性質(zhì)，卻以建設(shè)用地管理論處，額外拔高了光伏企業(yè)發(fā)電用地成本。用地成本和稅費(fèi)收取不規(guī)范成為光伏發(fā)電降成本、減補(bǔ)貼的重壓之一。

（五）標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)周期滯后

準(zhǔn)確講，我國光伏產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定、修訂進(jìn)程緩慢，標(biāo)準(zhǔn)體系并不完善，而且與當(dāng)前的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模和速度嚴(yán)重不匹配；還有一些行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)存在歸口交叉管理問題，也變相導(dǎo)致制定效率低下；企業(yè)技術(shù)專家長期將精力用在生產(chǎn)建設(shè)環(huán)節(jié)，而不是在制定標(biāo)準(zhǔn)化體系的工作中，這也導(dǎo)致了部分國家標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)換停滯不前。此外，企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)維權(quán)成本較高，來自國家和社會層面的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)助力，這也在很大程度上影響到企業(yè)對于發(fā)展先進(jìn)生產(chǎn)力和技術(shù)創(chuàng)新的投入與研發(fā)。

二、光伏產(chǎn)業(yè)深入發(fā)展的政策機(jī)制

（一）應(yīng)對棄光限電

由于棄光限電地區(qū)本身不足以消納產(chǎn)出多余的電力，對外擴(kuò)建跨區(qū)域輸電通道，擴(kuò)大跨區(qū)域輸電范圍，將新能源電力轉(zhuǎn)移到中東部地區(qū)消納，實(shí)現(xiàn)地區(qū)消納不足、其他地域后補(bǔ)而上，就成為解決該問題的頭號選擇。而開辟跨區(qū)域輸電通道，加強(qiáng)光伏基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這就需要地方財(cái)政以及國家財(cái)政的投入與支持，盡可能地加快西北地區(qū)的能源通道建設(shè)，加大西北地區(qū)的財(cái)政投資力度，以點(diǎn)帶面，通過光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)以及現(xiàn)代化設(shè)施的建設(shè)。反過來，同時也能刺激西北地區(qū)的能源消費(fèi)，提升地區(qū)電力消納能力和水平，促進(jìn)地區(qū)能源產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

探究棄光限電問題產(chǎn)生的過程而言，仍需積極貫徹落實(shí)《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法》等規(guī)章制度，摒棄以“電網(wǎng)安全”為由的借口，杜絕單獨(dú)優(yōu)先的限電辦法，以財(cái)政手段控制地區(qū)棄光率，保障地區(qū)光伏產(chǎn)業(yè)的有效建設(shè)。

（二）補(bǔ)貼政策

優(yōu)化補(bǔ)貼政策，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，鼓勵企業(yè)積極降本增效，加快實(shí)現(xiàn)先進(jìn)技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展補(bǔ)貼資金缺口越來越大，值得政府深思，在財(cái)政補(bǔ)貼范圍和目標(biāo)的劃定與選擇時是不是應(yīng)該更加慎之又慎？目前全球光伏市場需求雖然趨向緩和、不容樂觀，但對于高效電池片等先進(jìn)技術(shù)產(chǎn)品的需求仍然供不應(yīng)求。保證產(chǎn)品走在市場尖端，必然不乏市場需求。降本增效，加快先進(jìn)技術(shù)產(chǎn)業(yè)化，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，引領(lǐng)市場潮流，是目前企業(yè)在發(fā)展突圍時期實(shí)現(xiàn)自我突破的一條有效途徑。

現(xiàn)行時期的財(cái)政補(bǔ)貼不是也不能是惠及所有光伏項(xiàng)目與企業(yè)的政策，而應(yīng)該更多的是有選擇、有針對的補(bǔ)貼具有先進(jìn)技術(shù)水平、能夠引導(dǎo)整個行業(yè)降本增效、實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展的項(xiàng)目和企業(yè)。充分發(fā)揮政府財(cái)政補(bǔ)貼的扶持、引領(lǐng)作用，將力道用在節(jié)點(diǎn)上，才能更好地實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的價值、體現(xiàn)原有的意義。就補(bǔ)貼政策而言，我國政府財(cái)政補(bǔ)貼更應(yīng)偏重于對企業(yè)自生能力的培養(yǎng)與提升，通過技術(shù)進(jìn)步與生產(chǎn)創(chuàng)新，降本增效實(shí)現(xiàn)企業(yè)的規(guī)模擴(kuò)大以及企業(yè)效益乃至整個行業(yè)的水平提升，提高我國光伏企業(yè)自主創(chuàng)新能力。

（三）引導(dǎo)市場

未來的光伏市場，仍然是前景可觀的市場。全球市場呈現(xiàn)多元化態(tài)勢，能源轉(zhuǎn)型晉升為發(fā)展潮流，亞非拉地區(qū)的市場潛力不容小覷，大好的發(fā)展前景代表著廣闊的市場份額。全球經(jīng)濟(jì)萎靡以來，貿(mào)易保護(hù)于全球范圍內(nèi)蔓延,西方主要發(fā)達(dá)國家等紛紛實(shí)行貿(mào)易保護(hù)措施，外貿(mào)形式方面不容樂觀，面對此種局面，政府在需要做好更多的WTO以及全球經(jīng)濟(jì)貿(mào)易等相關(guān)功課的同時，更應(yīng)從政府層面對光伏企業(yè)的對外出口、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易進(jìn)行扶持和幫助，通過財(cái)政補(bǔ)貼等手段鼓勵、激勵我國光伏企業(yè)出口，促進(jìn)我國光伏產(chǎn)業(yè)更好地走向世界，占據(jù)更多的全球市場有效份額，提升國家核心競爭力。

我國本土光伏市場潛力同樣深厚，需要我們共同努力、深掘開發(fā)。通過財(cái)政手段，開展諸如“金太陽示范工程”等項(xiàng)目，引導(dǎo)并激勵本國光伏企業(yè)深掘國內(nèi)光伏市場，刺激本土光伏消費(fèi)，推進(jìn)光伏產(chǎn)品在社會生活、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等諸多領(lǐng)域的建設(shè)與應(yīng)用，鼓勵企業(yè)投資建設(shè)與光伏相關(guān)的部分用戶設(shè)施或公共設(shè)施，能夠有效地提升行業(yè)競爭力，刺激光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力。推廣太陽能計(jì)劃和示范工程等相關(guān)項(xiàng)目，助力市場的開發(fā)，推動消費(fèi)的反作用。

（四）融資問題

電站建設(shè)項(xiàng)目本身具有資金需求量大、周期長、收效慢的特點(diǎn)，這也造成了光伏產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)融資渠道單一、融資難度大等問題。目前我國光伏投資建設(shè)項(xiàng)目在極大程度上依賴于政府補(bǔ)貼，其自身很難通過商業(yè)銀行或政策性銀行貸款等渠道取得資金、獲得融資。

為推動產(chǎn)業(yè)發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，鼓勵銀行對光伏企業(yè)降低貸款門檻，實(shí)行貸款優(yōu)惠，建設(shè)綠色金融貸款服務(wù)，支持我國綠色能源發(fā)展。設(shè)立擔(dān)保機(jī)構(gòu)，為有能力的光伏企業(yè)提供擔(dān)保證明，降低銀行風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)光伏企業(yè)融資問題的有效解決。同樣，針對家庭用戶的光伏貸款同樣具有施行可行性。家庭光伏電站對于大部分用戶來說也是一筆不小的開銷，電站作為長期消費(fèi)品，滿足按揭付款的商業(yè)模式，鼓勵銀行給予居民優(yōu)惠開展光伏貸款業(yè)務(wù)，不僅可以向用戶提供有力的資金支持，同時也是對本土光伏市場的進(jìn)一步開拓和建設(shè)。

三、光伏產(chǎn)業(yè)深入發(fā)展的財(cái)政體系

（一）完善可再生能源的財(cái)政政策體系

建立財(cái)政政策對金融機(jī)構(gòu)的激勵機(jī)制，通過多種手段和方式滿足光伏企業(yè)的融資需要，鼓勵民間資本進(jìn)入清潔能源行業(yè)的投資與生產(chǎn)。充分發(fā)揮財(cái)政投入作用，進(jìn)一步加強(qiáng)電網(wǎng)、電力運(yùn)輸渠道等配套基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與完善。建立綠色稅收體系，引領(lǐng)社會大眾的消費(fèi)行為。提高消費(fèi)者補(bǔ)貼比重，明確補(bǔ)貼資金來源并建立退出機(jī)制。通過政府采購的方式，對可再生能源產(chǎn)品的買賣及其服務(wù)應(yīng)用推廣發(fā)揮出應(yīng)有的引導(dǎo)作用。對于財(cái)政資金的投入力度與方式，以研發(fā)項(xiàng)目的技術(shù)水平和實(shí)際效益為準(zhǔn)則，建立風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偱c保障機(jī)制，促進(jìn)企業(yè)積極開展技術(shù)創(chuàng)新項(xiàng)目。政府引導(dǎo)并支持組建光伏研發(fā)中心，乃至大型國家科研機(jī)構(gòu)，以滿足產(chǎn)業(yè)科研創(chuàng)新需要為旗幟，為各大企業(yè)提供科研試驗(yàn)平臺，承擔(dān)國家級項(xiàng)目建設(shè)，推動產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步與研發(fā)。鼓勵政府和企業(yè)培養(yǎng)可再生能源領(lǐng)域?qū)I(yè)人才，致力于提升產(chǎn)業(yè)人才綜合素質(zhì)水平，并從財(cái)政稅收方面給予支持和鼓勵。

（二）改革財(cái)政制度，實(shí)現(xiàn)財(cái)政政策目標(biāo)

推進(jìn)能源價格改革機(jī)制，明確市場價格的決定性因素，以資源稀缺程度、環(huán)境成本以及市場供求關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)對市場價格機(jī)制進(jìn)行重新定位；深化可再生能源定價體系建設(shè)，采取特許權(quán)招標(biāo)競爭、生產(chǎn)力水平考核等方式刺激企業(yè)技術(shù)進(jìn)步，推動產(chǎn)業(yè)升級。規(guī)范市場準(zhǔn)入制度，從環(huán)境、能耗、安全與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行綜合考量，以相應(yīng)的法規(guī)條文為手段，建立可再生能源配額制度。減輕煤炭電力保護(hù)程度，加快電力體制改革，以滿足清潔能源的消費(fèi)優(yōu)先權(quán)。穩(wěn)步擴(kuò)大可再生能源在市場中的購電量份額，運(yùn)用市場化機(jī)制和手段，最終達(dá)成清潔能源取代化石能源發(fā)電的替換目標(biāo)。

（三）制度化公共產(chǎn)品供給

促進(jìn)公共產(chǎn)品供給制度化，以公平公正、自由競爭為準(zhǔn)則，建立規(guī)范型市場，加強(qiáng)政府義務(wù)履行、權(quán)力的使用與約束，建設(shè)服務(wù)型政府，引導(dǎo)企業(yè)文化建設(shè)，推動企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。一方面，減少政府對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過度干預(yù)，通過財(cái)政體制、行政管理體制改革，在動機(jī)和能力上加以限制；另一方面，為滿足產(chǎn)業(yè)升級和技術(shù)升級的需要，通過調(diào)整制度化公共產(chǎn)品供給關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的惠及與應(yīng)用范圍的擴(kuò)大。進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政資金的監(jiān)督制約體系建設(shè)，規(guī)避機(jī)構(gòu)內(nèi)部運(yùn)作協(xié)調(diào)的漏洞，提高財(cái)政資金使用效率，推進(jìn)政府績效評估機(jī)制改革，進(jìn)一步提升財(cái)政政策的科學(xué)性、準(zhǔn)確性以及針對性，適時調(diào)整政策不足之處，提升政府施政能力，從而為光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供更好的平臺與環(huán)境。

（本文為2018年山西省科技廳軟科學(xué)研究一般項(xiàng)目：“以清潔能源為核心的現(xiàn)代能源體系構(gòu)建研究”（2018041060-3），2017年山西省軟科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目：“山西省煤與非煤產(chǎn)業(yè)鏈凝練研究”（2017042017）的階段性研究成果）