做好預(yù)算評審工作 服務(wù)財政改革實踐

□王文龍

加強政府投資項目管理的一項重要任務(wù)就是要最大限度地發(fā)揮財政資金的使用效益，而預(yù)算評審作為加強和改進預(yù)算管理、提高財政資金使用效益的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在新常態(tài)下的財政管理工作中具有不可或缺的重要作用，對提高政府資金的管理也具有非常重要的現(xiàn)實意義。對此，預(yù)算評審工作在新時代，應(yīng)建立新理念、樹立新意識、開創(chuàng)新發(fā)展，以更新、更好的預(yù)算評審實績?yōu)樨斦茖W(xué)化精細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)化管理貢獻智慧。

一、建立預(yù)算評審新理念

當(dāng)前，我國改革發(fā)展進入新常態(tài)，預(yù)算評審踏上新征程。預(yù)算評審作為財政改革、預(yù)算管理的重要組成部分，是提高財政管理水平、優(yōu)化預(yù)算資源配置的重要手段，是健全預(yù)算評審機制、完善財政管理決策機制的迫切需要，是打通預(yù)算管理鏈條、將預(yù)算評審實質(zhì)性嵌入財政預(yù)算管理的重要方式。因此，預(yù)算評審工作在政府投資項目、財政預(yù)算管理中責(zé)任重大、意義重大。

（一）時代性。黨的十九大報告對財政工作提出了“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”的目標(biāo)任務(wù)。其中的“標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、全面實施績效管理”都是與預(yù)算評審中心目前的職能和工作密切相關(guān)的。為健全預(yù)算審核機制、提高預(yù)算管理水平，全國各級財政評審機構(gòu)正在或已更名為預(yù)算評審中心，不僅是在機構(gòu)名稱、職責(zé)范圍上與上級部門保持一致，更是要科學(xué)定位市場經(jīng)濟下的預(yù)算評審工作，使其更好地服務(wù)于財政預(yù)算管理。在這種背景下，預(yù)算評審工作要針對政府投資項目之間差異大、建設(shè)周期長、項目效益不確定性等因素，充分發(fā)揮預(yù)算評審機構(gòu)的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，進一步強化預(yù)算評審結(jié)果應(yīng)用、完善績效評價工作機制、加強支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，為政府合理安排財政性建設(shè)資金、提高財政資金效益發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（二）發(fā)展性。2014年8月，財政部黨組在《中共財政部黨組關(guān)于調(diào)整內(nèi)設(shè)機構(gòu)和職責(zé)的決定》中將投資評審中心更名為預(yù)算評審中心，并在《財政部各司職責(zé)范圍暫行規(guī)定》中確定預(yù)算評審中心主要職責(zé)：承擔(dān)部門預(yù)算項目審核工作，對納入評審范圍的中央部門預(yù)算項目的真實性、合理性、準(zhǔn)確性進行評估；承擔(dān)具體項目支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)工作；承擔(dān)中央部門預(yù)算績效評價工作等。

2015年，財政部在《關(guān)于加強和改進中央部門項目支出預(yù)算管理的通知》（財預(yù)〔2015〕82號）文件中在全面落實加強和改進項目支出預(yù)算管理各項工作中明確提出：推進預(yù)算評審和績效管理，將項目評審嵌入預(yù)算管理流程。在《關(guān)于充分發(fā)揮預(yù)算評審中心職能作用切實加強預(yù)算管理的通知》（財辦預(yù)〔2015〕21號）中再次明確規(guī)定：將預(yù)算評審實質(zhì)性嵌入部門預(yù)算管理流程，使預(yù)算評審成為預(yù)算編制的必要環(huán)節(jié)。在《關(guān)于加強中央部門預(yù)算評審工作的通知》（財預(yù)〔2015〕90號）中提出：預(yù)算評審是預(yù)算管理的重要組成部分，是提高預(yù)算編制質(zhì)量，優(yōu)化預(yù)算資源配置的重要手段。預(yù)算評審的生命力在于結(jié)果的有效運用。財政部將評審結(jié)果作為預(yù)算安排的重要依據(jù)，同時建立激勵約束機制，對申報不實、預(yù)算審減率較高的部門，根據(jù)審減的額度直接扣減部門項目支出預(yù)算，并以此作為確定以后年度部門預(yù)算規(guī)模的參考依據(jù)。

2016年，財政部在《關(guān)于進一步做實中央部門預(yù)算項目庫的意見》（財預(yù)〔2016〕54號）中提出：擴大預(yù)算評審范圍，加大預(yù)算評審力度。進一步擴大預(yù)算評審覆蓋范圍，用4年時間，分步實現(xiàn)項目預(yù)算評審全覆蓋。

2017年，財政部在《關(guān)于編制中央部門2018-2020年支出規(guī)劃和2018年部門預(yù)算的通知》（財預(yù)〔2017〕88號）中提出：擴大預(yù)算評審范圍，加強評審結(jié)果應(yīng)用。改進項目評審方式，建立對支出政策和重點項目的動態(tài)評估清理機制。加強評審結(jié)果應(yīng)用，推進預(yù)算評審與部門預(yù)算安排相結(jié)合，建立規(guī)范有效的運用機制。在《關(guān)于進一步完善中央部門項目支出預(yù)算管理的通知》（財預(yù)〔2017〕96號）中提出：加強項目評審、評估和績效評價。擴大項目預(yù)算評審范圍，建立動態(tài)評估清理機制，健全項目績效評價管理。2017年12月27日，肖捷部長《在全國財政工作會議上的講話》中對2018年財政重點工作提出：推動預(yù)算編制的科學(xué)化和標(biāo)準(zhǔn)化，進一步做實部門項目庫，完善預(yù)算支出定額標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮好預(yù)算評審作用。

綜上，預(yù)算評審作為財政預(yù)算管理的一項制度創(chuàng)新，在財政預(yù)算改革和管理中越來越起到至關(guān)重要的作用，預(yù)算評審不僅是增強財政部門預(yù)算編制規(guī)范科學(xué)，促進財政預(yù)算分配精準(zhǔn)合理的重要定量基礎(chǔ)和技術(shù)支撐，更是新時代下加強預(yù)算管理、優(yōu)化預(yù)算結(jié)構(gòu)、促進預(yù)算效能的重要手段。

（三）針對性。自部門預(yù)算發(fā)生改革以來，預(yù)算管理水平雖得到了一定提高，但預(yù)算申報不真實、標(biāo)準(zhǔn)化程度較低、預(yù)算管理方法不科學(xué)、財政資金使用效益不高等多項問題十分突出?！蛾P(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)45號文）正是作為加強財政預(yù)算管理的一項重要舉措，它不僅是財政預(yù)算管理改革的制度創(chuàng)新，更會發(fā)揮預(yù)算評審這支專業(yè)隊伍的獨特優(yōu)勢，從政府投資項目的完整性、必要性、可行性和合理性角度出發(fā)，積極參與到財政預(yù)算管理當(dāng)中。

在完整性方面，主要看政府投資項目申報程序是否合規(guī)，項目申報內(nèi)容填寫是否全面，項目申報所需資料是否齊全等；在必要性方面，主要看政府投資項目立項依據(jù)是否充分，與部門職責(zé)和宏觀政策銜接是否緊密，與其他項目是否存在交叉重復(fù)等；在可行性方面，主要看政府投資項目立項實施方案設(shè)計是否可行，是否具備執(zhí)行條件等；在合理性方面，主要看政府投資項目支出內(nèi)容是否真實、合規(guī)，預(yù)算需求和績效目標(biāo)設(shè)置是否科學(xué)合理等。

二、樹立預(yù)算評審新意識

（一）進一步明確預(yù)算評審在政府投資項目中的法律地位

《預(yù)算法》明確賦予財政部門監(jiān)督本級政府各部門及其所屬各單位預(yù)算執(zhí)行情況的職能。界定了預(yù)算管理職權(quán)和預(yù)算收支范圍，規(guī)定對財政性投資進行分析、檢查、管理和監(jiān)督，是財政部門的重要管理職能，并以法律形式明確了財政部門有履行檢查、監(jiān)督本級政府基本支出預(yù)算執(zhí)行的職能，對政府投資項目的使用效益進行重點檢查、分析和監(jiān)督。因此，預(yù)算評審是法律賦予財政部門的法律責(zé)任，《預(yù)算法》是財政部門開展財政預(yù)算評審工作的基本法律依據(jù)。

（二）進一步明確預(yù)算評審質(zhì)量是做好政府投資項目評審工作的“生命線”

預(yù)算評審質(zhì)量的提高是做好政府投資項目評審工作的基礎(chǔ)和前提，更是預(yù)算評審事業(yè)的生命力所在。確保預(yù)算評審質(zhì)量、保證預(yù)算評審結(jié)果準(zhǔn)確公正，是“財政投資評審是財政科學(xué)化、精細(xì)化管理的重要手段”的最直接體現(xiàn)。為此，要把預(yù)算評審的質(zhì)量放在預(yù)算評審工作至關(guān)重要的位置。

1.重塑預(yù)算評審的質(zhì)量觀念。預(yù)算評審工作源自于健全完善的預(yù)算評審制度和內(nèi)部控制體系，源自于預(yù)算評審人員本著“不唯增、不唯減、只唯實”的評審理念和堅持“客觀、公正、科學(xué)、合理”的評審原則進行行之有效的預(yù)算評審，源自于預(yù)算評審人員扎實的專業(yè)技術(shù)水平和愛崗敬業(yè)、勤奮進取的精神，源自于科學(xué)合理的預(yù)算評審方法，依賴于全體預(yù)算評審人員的共同努力，只有在預(yù)算評審系統(tǒng)樹立預(yù)算評審質(zhì)量文化，才能為提高財政預(yù)算資金的規(guī)范性、安全性、有效性“算好大賬、做細(xì)編制”，才能無愧于新時代賦予我們預(yù)算評審人員的光榮使命。

2.提高預(yù)算評審的質(zhì)量水平。預(yù)算評審工作要在努力提高質(zhì)量水平上多下功夫。

一是要堅持人才素質(zhì)是提高預(yù)算評審質(zhì)量的關(guān)鍵。把好用人關(guān)，在政府投資項目開展預(yù)算評審前，要根據(jù)預(yù)算評審人員的專業(yè)技術(shù)能力和特長、過往評審項目經(jīng)驗等選派最適合預(yù)算評審項目的項目負(fù)責(zé)人和成員，盡可能發(fā)揮團隊中每個人的潛能，這是提高預(yù)算評審質(zhì)量的首要因素。實際工作中，要“在干中學(xué)、在學(xué)中干”，結(jié)合實際研討和交流預(yù)算評審中的常見問題、分析典型案例，相互學(xué)習(xí)、學(xué)用相長、共同提高。

二是要將制度建設(shè)作為提高預(yù)算評審質(zhì)量的保障。預(yù)算制度建設(shè)是評審工作的基礎(chǔ)和保障，“工欲善其事，必先利其器”，要規(guī)范財政預(yù)算評審業(yè)務(wù)、提高預(yù)算評審質(zhì)量形成長效機制，就必須夯實基礎(chǔ)、完善制度，力求用完善的制度建設(shè)為提高預(yù)算評審質(zhì)量提供有力的保障。不僅要以各級財政評審管理辦法、實施細(xì)則、工作流程為依托，還要在重大項目評審、三級審核、主材及設(shè)備詢價、標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)、預(yù)算評審檔案等一系列內(nèi)控制度方面用勁發(fā)力，力求預(yù)算評審工作有章可循、有據(jù)可查、有規(guī)可依，進而形成用制度規(guī)范預(yù)算評審程序、用制度約束預(yù)算評審行為、用制度保障預(yù)算評審質(zhì)量的科學(xué)構(gòu)架。

三是要把實事求是作為提高預(yù)算評審質(zhì)量的方法。在預(yù)算評審工作中，不論政府投資項目大小，都要進行現(xiàn)場實地踏勘，現(xiàn)場實地踏勘在于精確計算工程量、合理確定材料單價、準(zhǔn)確審定工程造價，有效防止虛報工程量、高估冒算等情況發(fā)生。除運用諸如逐項審查法、重點審查法等傳統(tǒng)的預(yù)算評審方法之外，陽泉市還針對主材、設(shè)備等價格在項目預(yù)算中所占比重較大的情況，由專人專職負(fù)責(zé)項目主材、設(shè)備價格查詢與管理，掌握主材設(shè)備的市場價格波動，定期更新和補充主材設(shè)備價格庫，基本做到了統(tǒng)一的材料價格和標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一定額、統(tǒng)一取費標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)這“四個統(tǒng)一”，尤其對涉及重點工程的大型土石方單價、強夯單價的確定發(fā)揮了潛移默化的功效。

某橋是上世紀(jì)70年代修建的一座鋼筋混凝土桁架式雙曲拱橋，已使用近40年，不能滿足防洪標(biāo)準(zhǔn)，存在安全隱患，加之橋梁較窄、車輛只能單向通行，交通擁堵嚴(yán)重。在該項目的預(yù)算評審過程中，我們采取網(wǎng)絡(luò)、市場等多渠道詢價的方法，盡量以市場價格綜合考慮后作為預(yù)算評審的依據(jù)。大橋兩側(cè)人行道鋪設(shè)灰白色防滑石板，石板厚度40mm，鋪設(shè)面積共計1366.78m2，預(yù)算評審中發(fā)現(xiàn)石板價格虛高，鋼絞線、花崗巖等市場材料價格也不斷下跌，此項送審單價143.93元/m2、合計25.71萬元，預(yù)算評審審定單價為88元/m2，直接審減7.64萬元。這些實事求是的做法在一定程度上對提高預(yù)算評審質(zhì)量起到了重要的促進作用。

（三）進一步明確預(yù)算評審在財政預(yù)算管理中發(fā)揮的重要作用

預(yù)算評審作為財政職能的重要組成部門，是財政預(yù)算管理的必經(jīng)環(huán)節(jié)，是強化財政支出管理、監(jiān)督財政資金的使用績效和項目完成進度的重要方式，預(yù)算評審工作為財政預(yù)算編制、領(lǐng)導(dǎo)決策判斷提供了專業(yè)技術(shù)層面的參考依據(jù)。

三、開創(chuàng)預(yù)算評審新發(fā)展

站在新的起點，身處新的時代，要有新的發(fā)展。全體預(yù)算評審工作者要充分發(fā)揮預(yù)算評審在現(xiàn)代財政管理中定量基礎(chǔ)和技術(shù)支撐作用。

（一）加強和完善預(yù)算評審工作機制，提高預(yù)算評審結(jié)果運用的價值

1.加強制度建設(shè)。沒有規(guī)矩不成方圓，嚴(yán)密的制度會“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”，尤其在預(yù)算評審工作中，對程序性、規(guī)范性、約束性要求極高。一是要認(rèn)真總結(jié)過去行之有效的做法以及在參考先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進一步完善預(yù)算評審制度和操作規(guī)范流程，適時形成制度匯編，用制度規(guī)范指導(dǎo)預(yù)算評審實際工作；二是加強預(yù)算評審的內(nèi)控建設(shè)，以質(zhì)量責(zé)任為核心、為三級審核為抓手、以流程再造為要求，全面建立和完善以預(yù)算評審復(fù)核、考評、監(jiān)督為內(nèi)容的制度體系；三是重視基礎(chǔ)性工作管理，重點優(yōu)化和完善預(yù)算評審的工作程序、工作底稿、工作流程、工作檔案，確保預(yù)算評審管理的科學(xué)化、精細(xì)化、規(guī)范化。

2.重視現(xiàn)場踏勘?，F(xiàn)場踏勘不僅是預(yù)算評審工作人員對自己負(fù)責(zé)項目做到心里有數(shù)的重要環(huán)節(jié)，也是對預(yù)算評審工作的負(fù)責(zé)，更是對預(yù)算評審工作質(zhì)量負(fù)責(zé)的重要體現(xiàn)。預(yù)算評審工作人員在現(xiàn)場踏勘時都要依據(jù)現(xiàn)場實際情況對照項目單位送審的相關(guān)資料進行認(rèn)真核實，確認(rèn)資料與現(xiàn)場實際相吻合，確保預(yù)算評審結(jié)果的真實、準(zhǔn)確，并且每次現(xiàn)場踏勘時預(yù)算評審工作人員都應(yīng)填寫“現(xiàn)場踏勘記錄表”，表中要準(zhǔn)確記錄踏勘項目全程、踏勘時間、地點、內(nèi)容、項目單位參加人員等，詳細(xì)記錄每次踏勘中發(fā)現(xiàn)及需要解決的問題，并要求項目單位相關(guān)負(fù)責(zé)人簽字確認(rèn)。預(yù)算評審項目完成后，該記錄表要及時歸檔保存、作為實證資料。

3.注重過程管理。系統(tǒng)的方法、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓芾硇枰陬A(yù)算評審工作注重全過程管理才能達到預(yù)期，為此：一是可按工程預(yù)算類、招標(biāo)控制價類、市政工程應(yīng)急類等劃分預(yù)算評審項目，做足項目單位送審資料前中后的相關(guān)工作，細(xì)化預(yù)算評審所需資料報送的要求，一次性書面告知項目單位所需資料；二是建立嚴(yán)格的工作底稿制度，明確工作底稿編制深度要求、設(shè)計工作底稿傳遞復(fù)核發(fā)現(xiàn)問題的可追溯路徑；三是預(yù)算評審工作中，注重造價軟件和精密儀器的運用，不僅要熟練使用廣聯(lián)達、神機妙算造價軟件和CAD制圖軟件，更要運用GPS-RTK設(shè)備、航測技術(shù)服務(wù)來夯實大型土石方的算量工作；不僅要在OA系統(tǒng)平臺嘗試性地開發(fā)預(yù)算評審申報、重大事項審批、財政預(yù)算評審項目庫數(shù)據(jù)等事項信息模塊，更要及時總結(jié)經(jīng)驗、摸索規(guī)律、找出共性，為各類預(yù)算評審項目的高效高質(zhì)完成提供可靠的數(shù)據(jù)保障。

（二）創(chuàng)新和優(yōu)化預(yù)算評審工作方式，提高預(yù)算評審工作水平

1.做好預(yù)算評審主要業(yè)務(wù)。目前財政部、山西省財政廳已把預(yù)算評審作為加強和改進預(yù)算管理的重要舉措，探索性地將預(yù)算評審嵌入了預(yù)算管理流程，陽泉市雖然在今年也及時出臺了加強市級部門預(yù)算評審工作的通知文件，但項目單位、部門領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算評審管理普遍認(rèn)識不足。為此，要加強對項目單位宣傳指導(dǎo)，從嚴(yán)格貫徹落實新預(yù)算法的高度引起市委、市政府、市人大等主要領(lǐng)導(dǎo)的高度重視；上下達成統(tǒng)一共識，形成重項目前期管理、重項目績效管理、重項目支出標(biāo)準(zhǔn)的良好氛圍。

2.為深入推進財政預(yù)算項目庫建設(shè)貢獻力量。按照深化財稅體制改革的要求，要主動配合財政部門深入推進財政預(yù)算項目庫的建設(shè)，為切實形成財政預(yù)算三年滾動規(guī)劃發(fā)揮預(yù)算評審的作用；要主動配合預(yù)算績效評價部門探索性地開展績效評價工作，發(fā)揮預(yù)算評審的團隊力量、專家經(jīng)驗和技術(shù)優(yōu)勢，為財政支出標(biāo)準(zhǔn)體系的優(yōu)化和完善提供專業(yè)技術(shù)層面的技術(shù)支撐。以十三五發(fā)展規(guī)劃及陽泉市中長期規(guī)劃為導(dǎo)向，積極配合財政部門在突出體現(xiàn)重大改革、重點項目與部門職能、規(guī)劃上相銜接，形成項目單位、財政部門、預(yù)算評審機構(gòu)對項目審核的聯(lián)動機制，實現(xiàn)信息資源共享共建共用的目的。

樹立責(zé)任意識、打造精品項目已逐漸成為預(yù)算評審工作的出發(fā)點和職責(zé)所在，通過每一個政府性投資項目的預(yù)算評審，幫助項目單位堵塞了漏洞、規(guī)范了管理，倒逼項目主管部門和項目單位認(rèn)真規(guī)范地做好項目管理各項工作，切實收到“評審一項，規(guī)范一方”的實際效果，預(yù)算評審也因此越來越成為了財政改革和預(yù)算管理工作不可或缺的重要組成部分。