基層審計(jì)在財(cái)政績(jī)效管理中的職能定位

◆于文波/吉林省安圖縣審計(jì)局

黨的十九大明確提出要建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理。中央隨之出臺(tái)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，要求審計(jì)機(jī)關(guān)依法對(duì)預(yù)算績(jī)效管理情況開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督。預(yù)算績(jī)效管理經(jīng)歷了十幾年的探索和實(shí)踐，形成了基本框架和模式，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理情況開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督則是全新的課題，尤其是基層審計(jì)的履職過(guò)程仍面臨許多困惑與問(wèn)題。筆者結(jié)合基層實(shí)際，就審計(jì)在推動(dòng)績(jī)效管理中的職能定位作初步探索。

一、從內(nèi)涵上把握績(jī)效管理要義

（一）績(jī)效管理是服務(wù)型政府的需要。十九大報(bào)告特別強(qiáng)調(diào)，轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，就需要堅(jiān)持發(fā)揮財(cái)政在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用，把預(yù)算管理作為有效治理的重要抓手。全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，既是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，又是政府治理的一場(chǎng)深刻變革。推行預(yù)算績(jī)效管理，進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政資源配置，將不斷提升政府公共服務(wù)質(zhì)量，增強(qiáng)政府的公信力和執(zhí)行力，從而提升政府的服務(wù)效能。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)依法在預(yù)算績(jī)效管理中發(fā)揮監(jiān)督和推動(dòng)的職能作用，需要從建設(shè)服務(wù)型政府的高度去認(rèn)識(shí)發(fā)揮審計(jì)職能的重要意義，增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的主動(dòng)性和積極性。

（二）績(jī)效管理是優(yōu)化財(cái)政資源配置的舉措。預(yù)算績(jī)效管理不僅是深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，而且是優(yōu)化財(cái)政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量、增強(qiáng)政府公信力的重大舉措，更是注重結(jié)果導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)成本效益的預(yù)算管理方式創(chuàng)新。預(yù)算績(jī)效管理是在新時(shí)代構(gòu)建新的管理格局，既需要規(guī)范的管理，又要求提高資金使用效率和效益。全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，就是要堅(jiān)持效益優(yōu)先、效益導(dǎo)向，使財(cái)政資源得到更好的配置。基層審計(jì)機(jī)關(guān)推動(dòng)和服務(wù)預(yù)算績(jī)效管理，必須把著眼點(diǎn)和著力點(diǎn)放在資金使用績(jī)效上，改變傳統(tǒng)的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)思維方式和審計(jì)模式，通過(guò)對(duì)財(cái)政資源配置的審計(jì)監(jiān)督，改變?cè)械闹刂С?、輕績(jī)效的管理方式，促使財(cái)政資金在使用中追求效益效果的最大化。

（三）績(jī)效管理是強(qiáng)化責(zé)任約束的手段。中央《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》中指出要硬化預(yù)算績(jī)效管理約束，明確了各級(jí)黨委、政府和部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)本地區(qū)、本部門(mén)預(yù)算績(jī)效負(fù)責(zé)，各級(jí)政府和部門(mén)是責(zé)任主體，該意見(jiàn)還嚴(yán)格規(guī)定了責(zé)任追究制，切實(shí)做到花錢(qián)必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)。由此看來(lái)，對(duì)于預(yù)算績(jī)效管理和資金使用效益，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)不僅負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，還要承擔(dān)直接責(zé)任。預(yù)算績(jī)效管理、資金使用效益等不僅是審計(jì)監(jiān)督的重點(diǎn)，而且也成為領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行的重要內(nèi)容?；鶎訉徲?jì)推動(dòng)和服務(wù)預(yù)算績(jī)效管理，就要深刻理解和把握硬化預(yù)算績(jī)效管理約束的意義和要求，在審計(jì)實(shí)踐中，要準(zhǔn)確定位，拓展視野，統(tǒng)籌兼顧，使審計(jì)監(jiān)督在預(yù)算績(jī)效管理中更好地發(fā)揮職能作用，從而實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督的預(yù)期。

二、從服務(wù)上確立審計(jì)履職維度

（一）推動(dòng)堅(jiān)持績(jī)效導(dǎo)向。預(yù)算績(jī)效管理的本質(zhì)特征是目標(biāo)管理，涵蓋整體績(jī)效目標(biāo)、政策及項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)。從縣級(jí)財(cái)政情況看，既要財(cái)政預(yù)算到部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，又要執(zhí)行上級(jí)財(cái)政預(yù)算，確保上級(jí)財(cái)政預(yù)算實(shí)現(xiàn)預(yù)期效益。基層審計(jì)推動(dòng)和服務(wù)基層預(yù)算績(jī)效管理，提高基層各級(jí)政府的治理能力，就是要把履行監(jiān)督職責(zé)的主要維度確立在推動(dòng)堅(jiān)持預(yù)算績(jī)效上。要通過(guò)常態(tài)化、有重點(diǎn)地對(duì)預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，推動(dòng)同級(jí)財(cái)政堅(jiān)持績(jī)效導(dǎo)向，把績(jī)效管理作為長(zhǎng)期要?jiǎng)?wù)抓好落實(shí)。在審計(jì)履職中，不僅要關(guān)注同級(jí)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而且要重點(diǎn)關(guān)注上級(jí)預(yù)算資金在地方執(zhí)行中的預(yù)期效益。

（二）推進(jìn)加強(qiáng)過(guò)程管理。預(yù)算績(jī)效管理是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程，具備長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和多變性。實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理的目標(biāo)，既需要有完善的管理鏈條，又需要獨(dú)具特色的管理體系；既要注重最終目標(biāo)結(jié)果的實(shí)現(xiàn)，還要持續(xù)不斷加強(qiáng)過(guò)程管理和控制。基層審計(jì)推動(dòng)和服務(wù)預(yù)算績(jī)效管理，要把著眼點(diǎn)放在推動(dòng)強(qiáng)化過(guò)程管理上，要在審查預(yù)算績(jī)效目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，著力于對(duì)整體績(jī)效目標(biāo)和政策與項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)管理過(guò)程的鑒證，推進(jìn)強(qiáng)化管理，確保預(yù)算評(píng)審、項(xiàng)目審批、績(jī)效評(píng)估、重點(diǎn)論證等過(guò)程管理的規(guī)范化、科學(xué)化。

（三）促使完善制度保障。為全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，中央制定出臺(tái)了《意見(jiàn)》，這是從中央層面的制度設(shè)計(jì)，需要認(rèn)真貫徹執(zhí)行。但由于各地情況不同，存在的問(wèn)題矛盾各異，這就需要各地，尤其是預(yù)算執(zhí)行部門(mén)承擔(dān)起抓落實(shí)的主體責(zé)任，同樣需要具備完善的落實(shí)責(zé)任制和相應(yīng)配套制度。基層審計(jì)在預(yù)算績(jī)效管理中履行監(jiān)督職責(zé)，要把促使完善制度保障作為重要工作內(nèi)容，確保機(jī)制制度在預(yù)算績(jī)效管理中發(fā)揮積極作用。

（四）強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任擔(dān)當(dāng)。全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，既是今后一個(gè)時(shí)期的重大改革舉措，也是關(guān)系全局、全面協(xié)調(diào)推進(jìn)的政策，而各級(jí)黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)在貫徹落實(shí)中起著關(guān)鍵性作用。預(yù)算績(jī)效管理作為政策性績(jī)效目標(biāo)，能否達(dá)到政策預(yù)期，關(guān)系著經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響等指標(biāo)能否如期實(shí)現(xiàn)?；谶@一關(guān)聯(lián)性，基層審計(jì)推動(dòng)和服務(wù)預(yù)算績(jī)效管理，要把促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任擔(dān)當(dāng)納入審計(jì)監(jiān)督的視野，在重點(diǎn)審查績(jī)效目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，鑒證領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的履行情況，做到統(tǒng)籌兼顧，共同推進(jìn)。

三、從措施上注重審計(jì)監(jiān)督布局

（一）突出縣級(jí)預(yù)算績(jī)效審計(jì)這個(gè)重點(diǎn)?？h級(jí)財(cái)政預(yù)算在績(jī)效管理格局處于基層位置，縣級(jí)預(yù)算管理的績(jī)效情況，關(guān)系著預(yù)算績(jī)效管理全方位、全面推進(jìn)的成效?；鶎訉徲?jì)履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，在計(jì)劃布局上，需要遵循全面推進(jìn)、突出重點(diǎn)的基本原則，把縣本級(jí)預(yù)算績(jī)效管理的情況作為審計(jì)監(jiān)督的重點(diǎn)，從傳統(tǒng)的財(cái)政收支與預(yù)算執(zhí)行審計(jì)為主向預(yù)算績(jī)效審計(jì)為主轉(zhuǎn)變。通過(guò)履行監(jiān)督職能和新的定位，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，揭示問(wèn)題產(chǎn)生的原因，推動(dòng)縣本級(jí)預(yù)算績(jī)效管理更加科學(xué)規(guī)范、公開(kāi)透明。

（二）堅(jiān)持明確部門(mén)預(yù)算執(zhí)行這個(gè)關(guān)鍵。經(jīng)過(guò)多年的財(cái)政體制改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣直部門(mén)變?yōu)轭A(yù)算執(zhí)行單位，直接管理和運(yùn)營(yíng)有關(guān)政策規(guī)定的資金和項(xiàng)目建設(shè)。因此，基層審計(jì)在依法對(duì)預(yù)算績(jī)效管理情況開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督時(shí)，要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門(mén)執(zhí)行的績(jī)效作為審計(jì)的關(guān)鍵，堅(jiān)持與同級(jí)預(yù)算績(jī)效開(kāi)展關(guān)聯(lián)審計(jì)。要選取管理使用政策性和項(xiàng)目性資金較大的單位或比重較大的橫向單位，就其投入產(chǎn)業(yè)、成本控制以及績(jī)效指標(biāo)的完成情況進(jìn)行常態(tài)監(jiān)督，系統(tǒng)反映績(jī)效指標(biāo)的完成和推進(jìn)情況。

（三）關(guān)注上級(jí)績(jī)效目標(biāo)落實(shí)這個(gè)責(zé)任。建立現(xiàn)代財(cái)政制度，就是建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。隨著事權(quán)的劃分，向基層投入的政策性資金和項(xiàng)目建設(shè)資金不斷增多，這些上級(jí)財(cái)政預(yù)算地方管理使用的資金，是通過(guò)預(yù)算評(píng)審、項(xiàng)目審批、績(jī)效評(píng)估確定的。轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)資金在基層的使用中能否實(shí)現(xiàn)論證立項(xiàng)的必要性、資金投入的經(jīng)濟(jì)性、績(jī)效目標(biāo)的合理性、實(shí)施方案的可行性等，直接關(guān)系到上級(jí)預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，基層審計(jì)機(jī)關(guān)在重點(diǎn)審查同級(jí)預(yù)算績(jī)效管理的同時(shí)，要切實(shí)關(guān)注上級(jí)預(yù)算資金在本區(qū)域管理使用的績(jī)效，并關(guān)注地方政府和相關(guān)部門(mén)在上級(jí)預(yù)算資金使用中的責(zé)任落實(shí)情況，推動(dòng)上級(jí)預(yù)算資金發(fā)揮應(yīng)有的績(jī)效、推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

（四）著力績(jī)效管理審計(jì)整改這個(gè)根本。全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理既是推進(jìn)建立現(xiàn)代財(cái)政制度的改革措施，又是需要長(zhǎng)期堅(jiān)持的重大政策，這決定了預(yù)算績(jī)效管理的審計(jì)監(jiān)督是持續(xù)的、常態(tài)的、重點(diǎn)的監(jiān)督，必須做好長(zhǎng)期監(jiān)督的思想準(zhǔn)備。在審計(jì)監(jiān)督布局上，要把推動(dòng)績(jī)效管理揭示問(wèn)題的審計(jì)整改作為根本抓實(shí)抓好。預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)監(jiān)督是一項(xiàng)內(nèi)容方法轉(zhuǎn)型的審計(jì)監(jiān)督，要在探索創(chuàng)新審計(jì)方式和技術(shù)方法的同時(shí)，把存在問(wèn)題的審計(jì)整改和整改再監(jiān)督作為重點(diǎn)工作統(tǒng)籌謀劃，從傳統(tǒng)的以查處問(wèn)題為主向推動(dòng)審計(jì)整改為主轉(zhuǎn)變，把審計(jì)整改再監(jiān)督與常規(guī)審計(jì)監(jiān)督放在同等重要的位置。通過(guò)強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督力度，積極履職履責(zé)，推動(dòng)地方預(yù)算績(jī)效管理向更深層次發(fā)展。