政治協(xié)商在國(guó)家治理中的結(jié)構(gòu)性作用

趙 強(qiáng)

2018年是改革開放40周年，我們國(guó)家的改革富強(qiáng)之路也已經(jīng)走過了40個(gè)春秋。中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議作為我國(guó)獨(dú)特的一項(xiàng)憲法制度是伴隨著中華人民共和國(guó)的法律一起誕生的，也是伴隨著改革開放的偉大事業(yè)接續(xù)傳統(tǒng)并且一起繼續(xù)成長(zhǎng)壯大的。21世紀(jì)之后，隨著西方協(xié)商民主理論的引進(jìn)和傳播，國(guó)內(nèi)學(xué)界主要是政治學(xué)和法學(xué)學(xué)者對(duì)政治協(xié)商會(huì)議的研究也進(jìn)入了一個(gè)新的階段。①參見協(xié)商民主理論對(duì)中國(guó)學(xué)界的影響可參見談火生的2篇文章：《協(xié)商民主：西方學(xué)界的爭(zhēng)論以及其對(duì)中國(guó)的影響》，《中國(guó)黨政干部論壇》2013年第7期；《從民主研究的“協(xié)商轉(zhuǎn)向”到協(xié)商民主的“經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)向”》，《聯(lián)合時(shí)報(bào)》2015年3月31日。但是，有些學(xué)者在將協(xié)商民主理論應(yīng)用于中國(guó)的研究時(shí)卻出現(xiàn)了某種時(shí)空的錯(cuò)位：簡(jiǎn)單地將既有的協(xié)商民主理論直接拿來解釋中國(guó)的政治實(shí)踐，將其廣泛地應(yīng)用于各個(gè)制度領(lǐng)域的決策過程的研究；或者將中國(guó)既有的政治協(xié)商會(huì)議看作是協(xié)商民主的制度基礎(chǔ)，將政治協(xié)商直接等同于協(xié)商民主，導(dǎo)致在西方社會(huì)成長(zhǎng)出來的協(xié)商民主理論和中國(guó)的政治實(shí)踐出現(xiàn)了時(shí)空和理論的錯(cuò)位，給協(xié)商民主理論的研究帶來了一定的混亂。筆者認(rèn)為，正是這種理論的錯(cuò)位為協(xié)商民主理論的擴(kuò)展和中國(guó)協(xié)商民主的實(shí)踐提供了廣闊的探討空間，本文厘清了協(xié)商民主理論和中國(guó)的政治協(xié)商各自的理論和實(shí)踐傳統(tǒng)，為進(jìn)一步的分析和研究奠定理論基礎(chǔ)。

一、協(xié)商民主理論的產(chǎn)生、傳播及其理論面向

協(xié)商民主（Deliberative Democracy，也有學(xué)者將其譯作“審議民主”）是西方學(xué)術(shù)界20世紀(jì)80、90年代興起的一種理論，是對(duì)70年代參與式民主理論的進(jìn)一步擴(kuò)展。其理論淵源是一些學(xué)者對(duì)既有的、以代議制為主要制度形式的精英民主的不滿，認(rèn)為這種民主方式限制了普通民眾對(duì)政治生活的參與，是對(duì)民主的“悖反”。為了實(shí)現(xiàn)更為民主的社會(huì)，必須探索和實(shí)踐新的民主方式。參與式民主和協(xié)商民主就是在這種理論背景下產(chǎn)生的。但協(xié)商民主真正引起西方學(xué)界的關(guān)注和討論是在20世紀(jì)90年代羅爾斯和哈貝馬斯兩位政治哲學(xué)大師加入了討論之后。①關(guān)于協(xié)商民主理論的介紹，可參見[美]約·埃爾斯特：《協(xié)商民主：挑戰(zhàn)與反思》，周艷輝譯，中央編譯出版社2009年版；[澳]約翰·德雷澤克：《協(xié)商民主及其超越：自由與批判的視角》，丁開杰譯，中央編譯出版社2009年版。協(xié)商民主理論的代表人物莊則克曾經(jīng)指出：“在1990年前后，西方政治哲學(xué)經(jīng)歷了一個(gè)審議轉(zhuǎn)向”，正是這一轉(zhuǎn)向，“重塑了我們關(guān)于民主的想象”。②參見陳勝勇、何包鋼：《協(xié)商民主理論與中國(guó)地方民主國(guó)際學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2006年版。

協(xié)商民主含義的關(guān)鍵在于Deliberative一詞，其含義是審慎的反思，與中文語(yǔ)境中“協(xié)商”一詞所包含的協(xié)商、妥協(xié)之意并不完全對(duì)應(yīng)，因此，有學(xué)者將其翻譯為“審議民主”更符合其本意。從學(xué)術(shù)精確性上來說，筆者也更贊同這種翻譯。但從學(xué)術(shù)傳播角度來說，協(xié)商民主在中國(guó)已經(jīng)廣泛地被人們接受和認(rèn)可，雖有詞義的錯(cuò)位之處，但是協(xié)商民主也是能夠表達(dá)其理論內(nèi)涵和實(shí)踐方式的。就其理論來說，協(xié)商民主本身包含著兩層含義：“一是審慎的反思，即個(gè)體自身獨(dú)立地對(duì)問題進(jìn)行審慎的思考；二是個(gè)體之間就所關(guān)心的議題進(jìn)行理性的討論。這兩層含義之間是相互關(guān)聯(lián)的，理性的討論是建立在審慎思考基礎(chǔ)上的。反過來，經(jīng)過理性的討論又會(huì)促使個(gè)體對(duì)該問題進(jìn)行反思，讓個(gè)體改變對(duì)該問題的最初看法?！雹壅劵鹕骸秴f(xié)商民主：西方學(xué)界的爭(zhēng)論以及其對(duì)中國(guó)的影響》，《中國(guó)黨政干部論壇》2013年第7期。

從實(shí)踐層面而言，協(xié)商民主理論認(rèn)為民主不僅僅是投票，也不僅僅是參與，而是強(qiáng)調(diào)在投票和作出決策之前對(duì)公共議題應(yīng)該有一個(gè)公共審議的過程。公民能夠通過自由而公開的討論，一方面深化民眾對(duì)公共利益的理解，另一方面也希望使作出的公共決策更符合公共利益。與參與式民主相比，協(xié)商民主不僅強(qiáng)調(diào)民眾對(duì)公共決策的參與，更強(qiáng)調(diào)參與的品質(zhì)和決策的質(zhì)量。協(xié)商民主也正是期望民眾通過對(duì)公共決策審慎的參與培養(yǎng)出一種更強(qiáng)的公共意識(shí)，塑造一種更有活力的公共生活。

在分析和研究西方社會(huì)產(chǎn)生的協(xié)商民主理論時(shí)，我們需要注意以下3點(diǎn)：一是協(xié)商民主理論是在反思代議制民主缺陷的基礎(chǔ)之上出現(xiàn)的，但是協(xié)商民主并不是反對(duì)代議制民主，也不是為了取代代議制民主，它是作為代議制民主的補(bǔ)充和擴(kuò)展形式而存在的。代議制民主是西方國(guó)家憲法制度的重要組成部分，是目前任何一種民主理論和民主制度都無法取而代之的，是西方憲法制度的基石。協(xié)商民主更多地是在公共決策的過程中擴(kuò)展民眾的參與程度和提升參與的品質(zhì)；④[澳]約翰·德雷澤克：《協(xié)商民主及其超越：自由與批判的視角》，丁開杰譯，中央編譯出版社2009年版。二是協(xié)商民主理論作為一種擴(kuò)展公眾參與的民主實(shí)踐形式，在西方現(xiàn)有的憲法制度中并沒有像代議制一樣的固定的制度實(shí)踐場(chǎng)所，其理論訴求也并不是在既有的憲法制度中謀得一席之地。正是由于這樣的理論定位，使協(xié)商民主在立法、司法、行政以及社會(huì)團(tuán)體的公共決策的過程中獲得了更為廣泛的實(shí)踐空間，也獲得比較廣泛的認(rèn)同。三是協(xié)商民主的擴(kuò)展，一方面要求無論是政府還是公共團(tuán)體都要有比較強(qiáng)的利益訴求，另一方面也要求民眾要有比較強(qiáng)的參與欲望，在這兩個(gè)基礎(chǔ)之上，協(xié)商民主的目的——提高參與的品質(zhì)才能更好的達(dá)成。

協(xié)商民主理論在西方社會(huì)產(chǎn)生之后，關(guān)于其協(xié)商的主體、參與的方式、達(dá)成的目標(biāo)、適應(yīng)的范圍等方面一直存在著比較廣泛的爭(zhēng)論，其批評(píng)者甚至認(rèn)為，“協(xié)商民主是一個(gè)美麗的幻象，很難落實(shí)到實(shí)踐之中，很難以制度化的方式有效運(yùn)作”。①談火生：《協(xié)商民主：西方學(xué)界的爭(zhēng)論以及其對(duì)中國(guó)的影響》，《中國(guó)黨政干部論壇》2013年第7期。而協(xié)商民主理論在21世紀(jì)之初被引入到中國(guó)之后，卻獲得了比較廣泛的傳播和認(rèn)同。協(xié)商民主最早出現(xiàn)時(shí)，也是將其翻譯為“審議民主”的，但是到中國(guó)大陸之后，學(xué)者們卻普遍地將其翻譯為協(xié)商民主。“將其譯為協(xié)商民主，易于與本土資源結(jié)合，并更容易在中國(guó)推行。關(guān)于這一點(diǎn)，幾乎所有的人都有高度的共識(shí)?！雹谕ⅱ佟＿@里的本土資源指的就是中國(guó)憲法制度中特有的政治協(xié)商會(huì)議，翻譯成協(xié)商民主能夠使協(xié)商民主理論與既有的制度之間達(dá)成某種契合，以促進(jìn)中國(guó)民主理論和實(shí)踐的擴(kuò)展。同時(shí)需要注意到的是：中國(guó)的政治協(xié)商會(huì)議并不是在協(xié)商民主理論的基礎(chǔ)上建立起來的，它在中國(guó)的憲法制度中有著獨(dú)特的起源和地位；而引進(jìn)到中國(guó)的協(xié)商民主理論也并沒有將其理論的應(yīng)用場(chǎng)所局限在政治協(xié)商會(huì)議之中，協(xié)商民主無論是在理論上，還是在其實(shí)踐方式上，其理論的內(nèi)涵和外延都要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過政治協(xié)商會(huì)議所包含的范圍。③參見談火生、于曉虹：《中國(guó)協(xié)商民主的制度化：議題與挑戰(zhàn)》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2017年11月。隨著協(xié)商民主理論在中國(guó)的傳播和研究，也進(jìn)一步加深了學(xué)者對(duì)政治協(xié)商制度的研究。

二、中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的憲法地位及其功能

中國(guó)的政治協(xié)商會(huì)議是在新中國(guó)的革命歷史中出現(xiàn)的一種制度形式。這種制度最初的形式是1946年抗戰(zhàn)勝利后，中國(guó)國(guó)民黨、中國(guó)共產(chǎn)黨、中國(guó)民主同盟、中國(guó)青年黨和社會(huì)賢達(dá)5個(gè)方面在重慶召開的政治協(xié)商會(huì)議，其目的就是為了商討新的政府的組織方式，現(xiàn)在通常被稱為“舊政協(xié)”。這次政治協(xié)商會(huì)議基本上囊括了當(dāng)時(shí)中國(guó)主要的政治力量，會(huì)議本身也取得了不錯(cuò)的協(xié)商成果。這次召開的政治協(xié)商會(huì)議雖然討論的都是關(guān)于制憲建國(guó)的重大問題，但其本身并不是制憲會(huì)議，當(dāng)時(shí)的制憲會(huì)議是隨后召開的國(guó)民代表大會(huì)，政治協(xié)商會(huì)議只能算是制憲的準(zhǔn)備會(huì)議。雖然這次政治協(xié)商的成果沒有能夠延續(xù)到國(guó)民代表大會(huì)中去，但是，這種政治協(xié)商的會(huì)議形式給當(dāng)時(shí)的社會(huì)各界都留下深刻的印象，舊政協(xié)的召開為新中國(guó)直接采用政治協(xié)商會(huì)議的形式完成制憲建國(guó)打下了社會(huì)基礎(chǔ)。④參見高全喜、田飛龍：《協(xié)商與代表：政協(xié)的憲法及其變遷》《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第5期。

時(shí)間轉(zhuǎn)到1949年，隨著三大戰(zhàn)役以中國(guó)共產(chǎn)黨的勝利告終，中國(guó)的政治形勢(shì)已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化。中國(guó)共產(chǎn)黨以革命戰(zhàn)爭(zhēng)的方式打敗了國(guó)民黨，取得了制憲建國(guó)的主動(dòng)權(quán)，但是革命作為推動(dòng)歷史發(fā)展的動(dòng)力因，其本身并不能完成制憲建國(guó)的任務(wù)⑤同注④。，能完成建國(guó)任務(wù)的、賦予新的國(guó)家政權(quán)以合法性的方式是召開一次全國(guó)人民代表大會(huì)。在當(dāng)時(shí)戰(zhàn)爭(zhēng)還沒有完全結(jié)束的情況下，召開全國(guó)范圍的全國(guó)人民代表大會(huì)是不現(xiàn)實(shí)的，因此，具有廣泛社會(huì)基礎(chǔ)的政治協(xié)商會(huì)議就成為了一個(gè)可選擇的方式。

1949年召開的政治協(xié)商會(huì)議為了與“舊政協(xié)”相區(qū)分，通常被稱之為“新政協(xié)”。與舊政協(xié)只是作為一種協(xié)商溝通機(jī)制不同，第一屆中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是一次“制憲會(huì)議”，其會(huì)議的召開和制定通過的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》賦予了中華人民共和國(guó)以準(zhǔn)生證。①參見陳端洪：《第三種形式的共和國(guó)人民制憲權(quán)——論1949年〈共同綱領(lǐng)〉作為新中國(guó)建國(guó)憲法的正當(dāng)性》，《原道》2012年第1期。1949年第一屆中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的召開，標(biāo)志著中華人民共和國(guó)的誕生。這次政治協(xié)商會(huì)議之所以能夠成為“制憲會(huì)議”，完成中華人民共和國(guó)的建國(guó)，主要在于其具有的廣泛的代表性，能夠?qū)⒅袊?guó)共產(chǎn)黨的力量以及當(dāng)時(shí)社會(huì)條件下支持和認(rèn)同中國(guó)共產(chǎn)黨的力量吸納到政治協(xié)商會(huì)議中來，而且，中國(guó)共產(chǎn)黨通過革命戰(zhàn)爭(zhēng)的方式將反對(duì)力量排除在了制憲進(jìn)程之外，使其獲得了比較廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)，成為一次具有“實(shí)質(zhì)正當(dāng)性”意義的“制憲建國(guó)會(huì)議”。

在1949年建立的“政協(xié)體制”中，政治協(xié)商會(huì)議是作為國(guó)家的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)而存在的，但是其最高權(quán)力的賦予只是暫時(shí)性的，而非永久性的。根據(jù)《共同綱領(lǐng)》第13條的規(guī)定：“在普選的全國(guó)人民代表大會(huì)召開以前，由中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的全體會(huì)議執(zhí)行全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)，制定中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法，選舉中華人民共和國(guó)中央人民政府委員會(huì)，并付之以行使國(guó)家權(quán)力的職權(quán)?！憋@然，當(dāng)時(shí)的制憲建國(guó)者們已經(jīng)意識(shí)到了政治協(xié)商會(huì)議作為國(guó)家的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)在“形式正當(dāng)性”意義上的缺失，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議只是作為未普選產(chǎn)生的全國(guó)人民代表大會(huì)的替代性制度載體而存在的。隨著1954年第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)的召開以及1954年《中華人民共和國(guó)憲法》的制定，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議代行國(guó)家最高權(quán)力的使命也隨之結(jié)束，但是它作為中華人民共和國(guó)誕生的制度遺產(chǎn)以及中國(guó)共產(chǎn)黨與其他民主黨派和社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行政治協(xié)商、參政議政的制度平臺(tái)并沒有被取消。其作為在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作的政治協(xié)商的制度平臺(tái)仍然具有廣泛的社會(huì)活動(dòng)空間，它作為凝聚社會(huì)共識(shí)和政治認(rèn)同的制度載體仍然具有強(qiáng)大的生命力。

改革開放之后，隨著1982年憲法的制定，中國(guó)共產(chǎn)黨重新制定了與民主黨派“長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”的基本方針，把各民主黨派定位于“既不是在野黨，也不是反對(duì)黨，而是參政黨”的政治定位。參政黨的定位賦予了在革命建國(guó)時(shí)期與中國(guó)共產(chǎn)黨共同完成制憲建國(guó)任務(wù)的民主黨派以憲法地位。由于全國(guó)人民代表大會(huì)是按照地域原則，而不是按照黨派原則選舉產(chǎn)生的，民主黨派是不可以在全國(guó)人民代表大會(huì)的體制下活動(dòng)的，因此，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議就成為多黨合作制度運(yùn)行的重要制度平臺(tái)。但是，在政治協(xié)商會(huì)議中不僅有8個(gè)民主黨派的存在，還有各種社會(huì)團(tuán)體和各功能界別優(yōu)秀人士的代表，使其具有了更廣泛的功能代表的屬性。

中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議在我國(guó)憲制中的地位還要從我國(guó)憲法的一項(xiàng)最為基本的原則說起，這就是人民主權(quán)的原則。人民主權(quán)原則是現(xiàn)代各國(guó)憲法體制建立的基本原則，在去神化和去魅化的現(xiàn)代社會(huì)中，國(guó)家權(quán)力的基礎(chǔ)及其正當(dāng)性只能是來自于人民的授權(quán)。如何將人民主權(quán)原則應(yīng)用到具體憲法制度中，在各國(guó)的憲法實(shí)踐中并沒有一定之規(guī)，不同國(guó)家的憲法制度根據(jù)自身歷史傳統(tǒng)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)發(fā)展出了不同的實(shí)踐方式。雖然具體的制度設(shè)計(jì)有著各種的差異，但是以代議制作為人民主權(quán)原則在常態(tài)憲法運(yùn)行制度中的表現(xiàn)方式則基本上獲得了共識(shí)，直接民主的方式只在一些規(guī)模比較小的國(guó)家或者是一些特定議題中保留。

在既有的憲法理論和制度設(shè)計(jì)中，我國(guó)憲法體制中的人民主權(quán)原則是由全國(guó)人民代表大會(huì)來表現(xiàn)和承擔(dān)的。我國(guó)《憲法》的第2條將這一原則和制度設(shè)置表述為：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)?！蔽覈?guó)的全國(guó)人民代表大會(huì)也是按照代議制原則普選產(chǎn)生的，全國(guó)人民代表大會(huì)在普選中采用的是間接代議制，而不是直接代議制?！稇椃ā返?7條規(guī)定：“省、直轄市、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)代表由下一級(jí)的人民代表大會(huì)選舉；縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)代表由選民直接選舉?！边@使得在全國(guó)人民代表大會(huì)的組織構(gòu)成中加入了“科層制”的因素，這里的科層制并不是指官僚制中的自上而下的行政科層制，而是一種自下而上的選舉科層制。選舉科層制的引入主要是考慮我國(guó)地方人多的社會(huì)情況而選擇的，但在一定程度上也弱化了代議制所要求的選民與代表的直接聯(lián)系，使其在功能上不能直接將選民的意志和利益訴求反映到國(guó)家權(quán)力體系中去。

政治協(xié)商制度的存和良好運(yùn)行則在一定程度上能夠彌補(bǔ)間接代議制原則在功能上的不足。與人民代表大會(huì)主要按照地域原則選舉產(chǎn)生不同，人民政治協(xié)商會(huì)議原則主要是按照黨派和功能界別原則組織構(gòu)成的，其在中國(guó)社會(huì)中具有廣泛的代表性。這些組織構(gòu)成人民政治協(xié)商會(huì)議“代表”并不是普選代議制下的代表，因此他們也不需要代表具體的選民。但他們基本上都是各個(gè)行業(yè)、領(lǐng)域的精英，是在各個(gè)民主黨派和社會(huì)行業(yè)中產(chǎn)生的“天然代表”，他們能夠?qū)⒆陨硇袠I(yè)和功能界別的利益訴求和觀點(diǎn)反映到公共決策和立法過程中去，從而能夠在一定程度上彌補(bǔ)人民代表大會(huì)代表中代議制功能的不足。通過政治協(xié)商會(huì)議的參政議政也能夠提高公共決策和立法的質(zhì)量。①參見馬一徳，《憲法框架下的協(xié)商民主及其法治化路徑》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2016年第9期。

從上面的分析可以看出，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的存在不僅僅因?yàn)槠涔逃械膽椃▊鹘y(tǒng)和憲法地位，還因?yàn)槠湓谖覈?guó)現(xiàn)行的憲法制度框架下發(fā)揮著獨(dú)特的參政代表和功能代表的作用，這也是每屆人民政治協(xié)商會(huì)議都和全國(guó)人民代表大會(huì)同時(shí)召開的內(nèi)在機(jī)理。中國(guó)的政治協(xié)商會(huì)議在一定程度上實(shí)踐著協(xié)商民主理論的理論訴求，因此，將其視為協(xié)商民主理論實(shí)踐的重要場(chǎng)所也未嘗不可。

三、作為協(xié)商民主理論重要制度基礎(chǔ)的政治協(xié)商會(huì)議

在前面的分析中，分別梳理了協(xié)商民主的理論淵源、中國(guó)政治協(xié)商會(huì)議的歷史傳統(tǒng)及其憲法地位和功能，從中可以看出，兩者分別有著自己的理論訴求和實(shí)踐領(lǐng)域，除了中文“協(xié)商”一詞能夠使兩者發(fā)生關(guān)聯(lián)外，兩者似乎并沒有太多的理論上的相關(guān)性。中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議中的“協(xié)商”對(duì)應(yīng)的英文是Consultative，其意為協(xié)商、咨詢，并沒有Deliberative一詞所包含的審慎、反思之意。政治協(xié)商是中國(guó)人民在特定的歷史條件下為了完成制憲建國(guó)任務(wù)的一項(xiàng)特殊創(chuàng)造，再經(jīng)過歷史改造和沉淀之后成為中國(guó)憲法制度的重要組成部分。在協(xié)商民主理論傳播之前，中國(guó)的官方和學(xué)界一般也不將其描述為一種民主方式——協(xié)商民主。但正是由于中文構(gòu)詞的巧妙，或者說是大陸學(xué)者“有意為之的錯(cuò)譯”，使協(xié)商民主理論和政治協(xié)商制度之間發(fā)生了關(guān)聯(lián)，促進(jìn)了協(xié)商民主理論在中國(guó)的快速傳播。

由于中國(guó)既有的政治協(xié)商制度和歷史傳統(tǒng)，使得中國(guó)官方能夠接受協(xié)商民主的理論定位：一方面將既有的政治協(xié)商會(huì)議作為協(xié)商民主的重要實(shí)踐場(chǎng)所，重新深化對(duì)既有的政治協(xié)商會(huì)議的政治定位和功能定位，另一方面也將協(xié)商民主的實(shí)踐擴(kuò)展到其他政治領(lǐng)域的實(shí)踐中去?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨的第十八次代表大會(huì)報(bào)告》首次將協(xié)商民主提升到國(guó)家戰(zhàn)略層次，并將協(xié)商民主的實(shí)踐從政治協(xié)商擴(kuò)展到立法協(xié)商、行政協(xié)商中去。在促進(jìn)協(xié)商民主在中國(guó)的落地和實(shí)踐方面，既有的政治協(xié)商會(huì)議傳統(tǒng)發(fā)揮了十分重要的作用。

在看到協(xié)商民主的“錯(cuò)譯”促進(jìn)了協(xié)商民主理論的傳播的同時(shí)，我們也應(yīng)該注意到西方社會(huì)條件下產(chǎn)生的協(xié)商民主理論并不等于中國(guó)的政治協(xié)商制度，或者說其理論的誕生并不是為了解決國(guó)家頂級(jí)層面的憲法制度問題。其理論是在西方國(guó)家的政治社會(huì)的條件下發(fā)展出來的、擴(kuò)展政治參與的一種民主理論，其理論的內(nèi)涵和外延與中國(guó)的政治協(xié)商制度都有很大的不同。

協(xié)商民主理論的一個(gè)重要的訴求就是通過自由而公開的討論使公眾能夠參與到公共決策中去，進(jìn)而提高決策的質(zhì)量，這一理論訴求和中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的功能定位是一致的。但是由于在政治協(xié)商會(huì)議中理論和實(shí)踐方式的不足難以使其發(fā)揮應(yīng)有的作用，每年在政協(xié)會(huì)議期間，各種“奇葩提案”和“無營(yíng)養(yǎng)提案”出現(xiàn)的一個(gè)主要原因就是在于這些提案大部分都不是建立在公開討論基礎(chǔ)上的理性建議。①政治協(xié)商在我國(guó)存在一些問題可參見周洪宇：《政黨協(xié)商與推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《中央社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第4期。而協(xié)商民主理論所主張的建立在“公開討論基礎(chǔ)之上的審慎決策”，則能夠?yàn)樘岣哒f(xié)委員們的提案質(zhì)量提供了重要的理論和實(shí)踐支撐。

由于政治協(xié)商會(huì)議的功能定位和產(chǎn)生方式，不僅使其在中國(guó)社會(huì)中具有比較廣泛的代表性，也使其在立法和公共決策上能夠發(fā)揮更大的作用，這是西方社會(huì)中的協(xié)商民主理論所沒有的制度依托?！芭c西方相比，中國(guó)具有優(yōu)秀而獨(dú)特的協(xié)商民主資源，即曾經(jīng)發(fā)揮重大歷史作用的協(xié)商體制”②馬一徳：《論協(xié)商民主在憲法體制與法治中國(guó)建設(shè)中的作用》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2014年第11期。，這也正是協(xié)商民主在中國(guó)擴(kuò)展和實(shí)踐的基礎(chǔ)。協(xié)商民主的理論的引入也能夠使政治協(xié)商會(huì)議發(fā)揮其在憲法體制中應(yīng)有的結(jié)構(gòu)性作用。

除了兩者之間的相關(guān)性之外，我們也應(yīng)看到兩者的差異和訴求不同之處，從而避免兩者之間混亂和錯(cuò)位。

第一，協(xié)商民主理論本身并不追求固定的制度實(shí)踐載體，其作為一種民主的實(shí)踐方式可以擴(kuò)展到所有的制度和決策形式中。在西方社會(huì)中，協(xié)商民主是在比較成熟的憲法制度條件下產(chǎn)生的，其在國(guó)家制度層面無法獲得自己的政治空間，其理論本身的定位也不在此。協(xié)商民主在政治和社會(huì)多元領(lǐng)域中的作用主要致力于提高民主參與的水平和公共決策的質(zhì)量。中國(guó)的學(xué)界也沒有將協(xié)商民主理論僅僅限定在對(duì)政治協(xié)商會(huì)議的研究?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨的第十九次全國(guó)代表大會(huì)的報(bào)告》中對(duì)于協(xié)商民主制度的定位是“要推動(dòng)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，統(tǒng)籌推進(jìn)政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會(huì)組織協(xié)商。加強(qiáng)協(xié)商民主制度建設(shè)，形成完整的制度程序和參與實(shí)踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利。”③《中國(guó)共產(chǎn)黨的第十九次全國(guó)代表大會(huì)的報(bào)告》，http://cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660.html，人民網(wǎng)，訪問日期2018年5月20日因此，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議只是協(xié)商民主實(shí)踐的重要領(lǐng)域之一，而不是唯一。切不可將中國(guó)協(xié)商民主的實(shí)踐直接等同于政治協(xié)商會(huì)議的實(shí)踐和發(fā)展。從協(xié)商民主的理論定位和實(shí)踐場(chǎng)所來說，中國(guó)的協(xié)商民主理論與西方的協(xié)商民主理論是一致的。但由于有政治協(xié)商會(huì)議的存在，使得協(xié)商民主理論在中國(guó)有了特殊的意涵，也有了與眾不同的實(shí)踐場(chǎng)所。

第二，協(xié)商民主理論和中國(guó)的政治協(xié)商制度在一定程度上都是為了彌補(bǔ)既有代議制體制的不足，但其應(yīng)對(duì)策略則是截然相反的。協(xié)商民主理論在西方的產(chǎn)生和擴(kuò)展，一方面是由于對(duì)精英民主的不滿，在既有的代議制民主的條件下，民眾只能通過選舉議員來進(jìn)行政治參與，無法直接參與到政治決策中去；另一方面由于官僚機(jī)構(gòu)做出的公共決策質(zhì)量不高，不能很好地反應(yīng)社會(huì)和民眾的利益訴求，因此，協(xié)商民主理論期望通過強(qiáng)化普通民眾對(duì)公共生活的有效參與從而提升公共決策的質(zhì)量，其方向是沿著參與民主的方式向前推進(jìn)的。中國(guó)的政治協(xié)商會(huì)議的功能定位是提升國(guó)家權(quán)力的代表性，在全國(guó)人民代表大會(huì)之外設(shè)置政治協(xié)商會(huì)議，使多元的社會(huì)力量在國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)中具有“天然的代表”，從而在一定程度上彌補(bǔ)“選舉科層制”在功能上的不足。但這種“天然的代表”仍然是精英民主的屬性，能夠參與到政治協(xié)商會(huì)議中的代表基本上都是各個(gè)行業(yè)、各個(gè)領(lǐng)域中的精英人士，而不是普通民眾，但也正是由于這種精英屬性，使其提案和建議更能達(dá)到協(xié)商民主所要求的“慎思”。①參見馬一徳：《論協(xié)商民主在憲法體制與法治中國(guó)建設(shè)中的作用》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2014年第11期。

第三，協(xié)商民主追求的是達(dá)成審慎而理性的公共決策，其目的在于能夠直接影響和參與公共決策。協(xié)商民主中的“協(xié)商”并不是協(xié)商、妥協(xié)之意，而是指將決策建立在公共討論之上?！皡f(xié)商民主的產(chǎn)生恰恰是試圖超越利益博弈的政治觀，將政治建立在理性、討論的基礎(chǔ)之上，而不是力量對(duì)比的基礎(chǔ)之上；將政治建立在公共利益的考量之上，而不是私利競(jìng)逐的基礎(chǔ)之上；將政治建立在對(duì)共識(shí)的追求之上，而不是對(duì)政策的控制之上?！雹谡劵鹕骸吨袊?guó)協(xié)商民主的制度化：議題與挑戰(zhàn)》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2017年第6期。而政治協(xié)商會(huì)議本身獨(dú)特的屬性使其不具有決策權(quán)，它具有的是參政議政的提案建議權(quán)。由于政協(xié)委員的提案不是真正的決議案，這也恰恰能夠?yàn)槲瘑T的提案提供更為廣闊的審慎思考和理性辯論的空間。要想使政治協(xié)商會(huì)議更好地發(fā)揮其提高公共決策質(zhì)量的功能，一方面需要進(jìn)一步完善政協(xié)與立法技工、行政機(jī)關(guān)的溝通、聯(lián)系渠道；另一方面也需要政協(xié)委員們提高提案的質(zhì)量，能夠?yàn)榱⒎ê凸矝Q策提供切實(shí)可行的建議和方案。

綜上，中國(guó)的政治協(xié)商會(huì)議可以成為協(xié)商民主重要的實(shí)踐場(chǎng)所，協(xié)商民主理論的訴求和功能定位和政治協(xié)商會(huì)議有很多契合之處，這為協(xié)商民主理論在中國(guó)獲得了其獨(dú)特的實(shí)踐和成長(zhǎng)空間。我們?cè)趯f(xié)商民主理論應(yīng)用于中國(guó)的實(shí)踐時(shí)，也應(yīng)注意到中國(guó)特有的政治傳統(tǒng)和政治環(huán)境，為協(xié)商民主理論的擴(kuò)展貢獻(xiàn)中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)。